征信領(lǐng)域替代性糾紛解決機(jī)制研究

■陳 鋒

當(dāng)前，我國征信領(lǐng)域異議、投訴和訴訟三類糾紛解決渠道各有長短，尚難以覆蓋各類征信糾紛，影響了征信糾紛的處理效率和效果。應(yīng)借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，構(gòu)建征信領(lǐng)域的替代性糾紛解決機(jī)制，著重明確機(jī)構(gòu)設(shè)置、管轄范圍和條件、調(diào)解效力等方面的規(guī)則。

隨著信息主體權(quán)利保護(hù)意識(shí)的日益增強(qiáng)，社會(huì)公眾充分利用各種渠道維護(hù)自身權(quán)利。當(dāng)前，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定的救濟(jì)渠道主要有三種，即異議、投訴和訴訟。然而實(shí)踐中，這三類救濟(jì)途徑在解決征信領(lǐng)域相關(guān)糾紛時(shí)，各有長短，尚難以覆蓋各類征信異議糾紛。因此，有必要在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建我國征信領(lǐng)域的替代性糾紛解決機(jī)制。

一、當(dāng)前我國征信領(lǐng)域糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

根據(jù)《征信業(yè)管理?xiàng)l例》第25條與26條的規(guī)定，當(dāng)信息主體認(rèn)為其信用信息不準(zhǔn)確或認(rèn)為其合法權(quán)益被侵害的，有權(quán)通過征信異議、投訴或訴訟三種渠道尋求救濟(jì)。但實(shí)踐中，還存在不足之處。

一是個(gè)別異議事項(xiàng)具有復(fù)雜性，增加了解決處理難度。征信異議主要針對(duì)的是信用信息不準(zhǔn)確、不完整、不及時(shí)的情形，在征信機(jī)構(gòu)、信用提供者和信息主體之間，能夠核實(shí)清楚，確認(rèn)屬實(shí)的前提下，異議事項(xiàng)一般能夠得到及時(shí)有效的處理。但在實(shí)踐中，部分征信異議涉及基礎(chǔ)信貸關(guān)系的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，雙方就基礎(chǔ)信貸關(guān)系的確認(rèn)產(chǎn)生很大爭議，各執(zhí)一詞，導(dǎo)致征信糾紛難以在異議處理環(huán)節(jié)得到解決。例如，江西某礦泉水有限公司否認(rèn)其名下一筆于1992年發(fā)放、1994年到期的30.30萬元貸款逾期的征信記錄。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該筆貸款主體為原某國營企業(yè)，20世紀(jì)90年代國企改制，企業(yè)主體發(fā)生變更，導(dǎo)致貸款繼承到該公司名下。但時(shí)間間隔20多年，工商、質(zhì)監(jiān)、銀行等部門留存資料不全，難以核實(shí)兩者是否存在延續(xù)關(guān)系，異議久拖不決。

二是征信投訴渠道執(zhí)行效力不足，影響了解決力度?！墩餍艠I(yè)管理?xiàng)l例》僅賦予人民銀行對(duì)征信業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，在處理信息主體投訴過程中，對(duì)于信息報(bào)送機(jī)構(gòu)與信息主體之間的具體爭議（尤其是基礎(chǔ)信貸關(guān)系中的糾紛），只能從中協(xié)調(diào)，要求金融機(jī)構(gòu)調(diào)查反饋，尚難直接做出有約束力的裁定。因此，在雙方各執(zhí)一詞的情形下，徹底解決問題的手段和方法有限，即便在投訴處理過程中雙方就解決方案達(dá)成了一致，倘若一方事后反悔，并無相應(yīng)制約機(jī)制，影響了征信糾紛的有效解決。例如，江西某集團(tuán)與九江某小貸公司征信異議糾紛，涉及復(fù)雜的擔(dān)保代償關(guān)系，雙方發(fā)生多起訴訟，期間企業(yè)投訴征信信息與事實(shí)不符，但因一直處于訴訟（或上訴）狀態(tài)，爭議得不到解決。

三是訴訟具有較強(qiáng)的程序約束，限制了解決效率。隨著信息主體法律意識(shí)和信用權(quán)利保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，涉及征信的訴訟案件也時(shí)有發(fā)生。實(shí)踐中，法院審理要遵循嚴(yán)格的法定程序，從起訴受理、舉證質(zhì)證、開庭審理、法院宣判到可能發(fā)生的上訴程序，案件審理的耗時(shí)較長，尤其在一些基礎(chǔ)信貸關(guān)系相互交叉、舉證質(zhì)證較為困難的案件中，審理期限可能進(jìn)一步延長，大大增加了訴訟雙方特別是信息主體的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，可見司法救濟(jì)途徑在某些情況下并不適合征信糾紛處理對(duì)效率的追求。

二、替代性糾紛解決機(jī)制的概念及意義

替代性糾紛解決機(jī)制（Alternative Dispute Resolution，ADR）也稱為非訴訟糾紛解決機(jī)制，該概念最早源于美國，是各種訴訟外的糾紛解決方式的總稱，“替代性（Alternative）”，即對(duì)法院訴訟程序的替代。目前，國內(nèi)外最常用的替代性糾紛解決機(jī)制為調(diào)解機(jī)制，我國亦將調(diào)解機(jī)制視為替代性糾紛解決機(jī)制的核心內(nèi)容，將其確定為司法改革的重要領(lǐng)域，最高人民法院曾經(jīng)先后印發(fā)多個(gè)文件，推進(jìn)調(diào)解機(jī)制的完善和深化。本文討論的征信領(lǐng)域替代性糾紛解決機(jī)制也主要圍繞調(diào)解機(jī)制展開。具體到征信領(lǐng)域，替代性糾紛解決機(jī)制（尤其是調(diào)解機(jī)制）因其內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，能夠有效解決現(xiàn)有征信異議、投訴和訴訟渠道的各種弊端，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）高效率。征信爭議有一個(gè)典型特征，即對(duì)爭議解決的時(shí)效性要求較高。征信業(yè)務(wù)實(shí)踐中，許多信息主體是在貸款申請(qǐng)受到不利影響時(shí)，才發(fā)現(xiàn)信用報(bào)告中的異?，F(xiàn)象，并通過相關(guān)渠道尋求解決。征信糾紛解決的效率，將對(duì)信息主體的切身利益造成巨大影響，這也是《征信業(yè)管理?xiàng)l例》分別為征信異議和投訴設(shè)定20日和30日的核查處理期限的原因。替代性糾紛解決機(jī)制的首要特征是當(dāng)事人有權(quán)通過自愿協(xié)議的方式自由處理爭議，即當(dāng)事人選擇何種ADR程序完全處于其本人意愿。程序上的非正式性，使當(dāng)事人可以自由地設(shè)計(jì)他們認(rèn)為合適的程序，具有簡易性和靈活性，因而省時(shí)。

（2）低成本。實(shí)踐中，如果信息主體通過法院訴訟程序解決征信爭議，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴而可能產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用，并投入更多的人力、財(cái)力和物力，對(duì)于大部分情況下急需解決征信爭議、獲得相關(guān)貸款的信息主體來說，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步增加。而替代性糾紛解決機(jī)制可能實(shí)現(xiàn)以更低的成本解決爭議，如澳大利亞金融督察服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)于其調(diào)解的金融糾紛，不對(duì)金融消費(fèi)者收取任何費(fèi)用，其運(yùn)營費(fèi)用來源于會(huì)員（主要是金融機(jī)構(gòu)）。所有會(huì)員都應(yīng)繳納會(huì)費(fèi)，會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)取決于其業(yè)務(wù)規(guī)模的大小。同時(shí)，結(jié)合會(huì)員單位發(fā)生糾紛的數(shù)量和糾紛處理流程的復(fù)雜程度收取附加費(fèi)用，調(diào)解次數(shù)越多，流程越復(fù)雜，則費(fèi)用越高，以此激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提升糾紛處理效率。

（3）不公開。當(dāng)今，司法公開已成為“深化司法改革、建立公開透明的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的重要內(nèi)容，通過司法程序解決征信糾紛，可能將面臨更多的公開透明要求，并給社會(huì)公眾造成不必要的誤解和恐慌，也可能給被動(dòng)陷入應(yīng)訴狀態(tài)的征信服務(wù)和管理部門帶來負(fù)面影響。而調(diào)解機(jī)制可以通過不公開的形式解決爭議，如《人民調(diào)解法》第23條規(guī)定，當(dāng)事人在調(diào)節(jié)活動(dòng)中有權(quán)要求調(diào)解公開進(jìn)行或者不公開進(jìn)行。因此，調(diào)解機(jī)制不公開的特征，有助于消除征信糾紛帶來的不良社會(huì)影響。

（4）促和諧。目前，社會(huì)對(duì)征信領(lǐng)域高度關(guān)注，個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)日益提升，若糾紛處理不當(dāng)，可能形成不良的社會(huì)影響。訴訟方式是一種正式性、嚴(yán)肅性的糾紛解決方式，貫徹辯論原則，無形中增加了爭議雙方的對(duì)立性，并使一方在舉證不能時(shí)承擔(dān)敗訴后果。替代性糾紛解決機(jī)制相比訴訟方式，更能體現(xiàn)一種平和狀態(tài)，雙方通過第三方居中斡旋，促進(jìn)平等協(xié)商，并通過妥協(xié)與退讓達(dá)成一致，對(duì)抗性大大減弱，真正實(shí)現(xiàn)“以和為貴、定紛止?fàn)帯?。此外，法律?guī)范本身存在一定的滯后性，當(dāng)靜態(tài)的法律條文與動(dòng)態(tài)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致時(shí)，通過法院依法判決，并不能很好地得出雙方均信服的結(jié)果。在該方面，替代性糾紛解決機(jī)制的靈活性特點(diǎn)能發(fā)揮重要作用。

（5）專業(yè)性。征信是相對(duì)比較專業(yè)的領(lǐng)域，需要對(duì)征信系統(tǒng)的運(yùn)作、征信體系內(nèi)各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系等全面了解，才能做出妥善的裁決。此外，征信糾紛常常與基礎(chǔ)信貸關(guān)系交叉，也需要裁決者在金融、征信及法律等方面都具備相應(yīng)的專業(yè)能力。替代性糾紛解決機(jī)制能集中各個(gè)行業(yè)的專家，提升爭議處理的專業(yè)性和權(quán)威性。如日本金融行業(yè)非訴解決機(jī)構(gòu)中的委員由從業(yè)5年以上的律師、從事10年以上的銀行工作人員以及消費(fèi)生活咨詢員等專業(yè)人士擔(dān)任。

綜上，替代性糾紛解決機(jī)制的引入，能為快捷有效解決征信爭議提供全新途徑，并且能夠進(jìn)一步豐富征信救濟(jì)體系。根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第39條規(guī)定，當(dāng)前我國消費(fèi)者權(quán)益糾紛可以通過協(xié)商和解、請(qǐng)求調(diào)解、投訴、仲裁和訴訟五種渠道解決。因此，構(gòu)建我國征信領(lǐng)域的替代性糾紛解決機(jī)制也符合消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的要求。

三、我國替代性糾紛解決機(jī)制的法律框架設(shè)計(jì)

替代性糾紛解決機(jī)制在國外諸多國家已逐漸成熟，如英國、澳大利亞、日本等。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全球已有超過120個(gè)國家建立了申訴專員制度（Financial Ombudsman）。國內(nèi)，在人民銀行上?？偛康闹笇?dǎo)下，上海市金融消費(fèi)糾紛調(diào)解中心（以下簡稱“上海調(diào)解中心”）于2014年12月16日成立，四年來已形成諸多寶貴的制度框架和經(jīng)驗(yàn)做法。我國征信領(lǐng)域替代性糾紛解決機(jī)制的法律框架構(gòu)建，應(yīng)重點(diǎn)解決以下幾方面問題。

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)均為獨(dú)立于政府部門和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)之外的第三方機(jī)構(gòu)，而且機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理相對(duì)獨(dú)立，履職立場(chǎng)也相對(duì)中立。機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性與中立性，是確保其解決征信糾紛的公正性的必然要求，其不是行業(yè)協(xié)會(huì)，也不是金融機(jī)構(gòu)利益的維護(hù)人和代言人，而是為信息主體提供獨(dú)立中立、快速便捷的替代性糾紛解決渠道。另外，在諸多國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)還應(yīng)對(duì)主管行政機(jī)關(guān)保持獨(dú)立和中立，如日本金融ADR制度的基本原則之一是“盡可能地以國家權(quán)力不參與的方式解決金融糾紛”。鑒于此，我國征信領(lǐng)域的替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)，可以考慮獨(dú)立建立，也可以考慮與地方現(xiàn)有的金融行業(yè)調(diào)解中心合作，但原則上該機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門應(yīng)無隸屬關(guān)系或管理關(guān)系，監(jiān)管部門可以就征信法律政策提供指導(dǎo)意見。同時(shí)，為凸顯征信糾紛調(diào)解機(jī)制的中立性，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和案件辦理方面，應(yīng)賦予征信糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)充分的獨(dú)立性，在調(diào)解員的確定方面，應(yīng)充分吸收高校、研究機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等各領(lǐng)域的專業(yè)人士，適當(dāng)控制金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)管部門人員的比例。

（2）管轄范圍問題。征信領(lǐng)域爭議由替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)解決，已有先例。如英國2006年《消費(fèi)信貸法》（Consumer Credit Act）第59條規(guī)定，信息主體與信用服務(wù)機(jī)構(gòu)所發(fā)生的相關(guān)征信糾紛，可以在自愿的基礎(chǔ)上提交金融申訴專員（英國金融領(lǐng)域的替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)）處理。在我國征信領(lǐng)域替代性糾紛解決機(jī)制構(gòu)建中，為充分發(fā)揮其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和功能，應(yīng)通過制度安排確認(rèn)其對(duì)各類征信爭議管轄權(quán)，包括與此相關(guān)的基礎(chǔ)信貸關(guān)系爭議等，以促進(jìn)征信糾紛高效、徹底地解決。此外，對(duì)于信息主體與非金融機(jī)構(gòu)（如法院、公積金管理中心等數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)構(gòu)或接入機(jī)構(gòu)）之間的征信爭議，若雙方自愿提交調(diào)解，亦應(yīng)賦予替代性糾紛解決機(jī)構(gòu)管轄權(quán)，使替代性糾紛解決機(jī)制成為征信領(lǐng)域普遍適用的糾紛解決途徑，更好地維護(hù)征信市場(chǎng)秩序。

（3）管轄條件問題。在各國的立法和實(shí)踐中，以調(diào)解機(jī)制為代表替代性糾紛解決機(jī)制，均已自愿原則為前提。我國《人民調(diào)解法》第3條也規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛應(yīng)遵循自愿原則?！被谠摾砟?，征信異議調(diào)解機(jī)制應(yīng)以爭議雙方的自愿為基礎(chǔ)，不得因替代性糾紛解決機(jī)制的客觀優(yōu)點(diǎn)和獨(dú)特功能，盲目擴(kuò)大其管轄范圍和條件，甚至剝奪爭議方（尤其是信息主體）提起訴訟的法定權(quán)利。上海調(diào)解中心的管轄條件值得借鑒，其主要包括兩種情形：一是爭議雙方自愿提交其調(diào)解的案件，二是根據(jù)與法院的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，法院也可經(jīng)當(dāng)事人同意，將爭議案件委托或委派上海調(diào)解中心調(diào)解。此外，因替代性糾紛解決機(jī)制通常具有低成本的特點(diǎn)，容易導(dǎo)致被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，在具體的制度設(shè)計(jì)中，可以考慮將征信異議和投訴作為調(diào)解機(jī)制的前置程序，先充分利用征信體系內(nèi)部的救濟(jì)手段，再尋求外部第三方解決。

（4）調(diào)解效力問題。根據(jù)我國法律，目前通過調(diào)解機(jī)構(gòu)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，不具有法院判決所具有的法律約束力，其效力僅等同于民事合同，爭議方有權(quán)請(qǐng)求另一方履行，但無法直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。為了支持替代性糾紛解決機(jī)制的發(fā)展，增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議對(duì)當(dāng)事人的約束力，我國當(dāng)前主要采取兩種模式。一是立法模式，如《人民調(diào)解法》第33條規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，雙方當(dāng)事人可以共同向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查后，進(jìn)行效力確認(rèn)。經(jīng)法院確認(rèn)后的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。二是協(xié)議模式，如上海調(diào)解中心與上海市高級(jí)人民法院協(xié)商建立“金融消費(fèi)糾紛訴調(diào)對(duì)接工作機(jī)制”，上海調(diào)解中心做出的調(diào)解協(xié)議，可申請(qǐng)法院司法確認(rèn)，經(jīng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，也具有強(qiáng)制執(zhí)行效力。在征信領(lǐng)域替代性糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)中，為提高處理結(jié)果的終局性和權(quán)威性，可通過立法模式或協(xié)議模式，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力。