認(rèn)定與應(yīng)對(duì)：涉信息公開行政訴訟訴權(quán)濫用

張子悅

摘要 信息公開制度保障了公民知情權(quán)。但是該制度保障的權(quán)利正通過行政訴訟途徑被濫用。本文通過研判分析H省郵政管理部門信息公開工作的情況，分析認(rèn)定涉信息公開行政訴權(quán)濫用的要件，提出應(yīng)該從積極應(yīng)訴、爭取法院認(rèn)定訴權(quán)濫用、立法建議等方面加以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 訴杈濫用 信息公開

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.265

至2017年以前，H省郵政管理局未收到相對(duì)人的信息公開申請(qǐng)，更沒有相關(guān)的復(fù)議和訴訟案件。但從2017年開始，此類事務(wù)呈現(xiàn)爆發(fā)狀態(tài)。一年多以來，對(duì)此類行為的處理已經(jīng)占用了大量的行政資源。那么，這些行政資源是真正用于了公民的權(quán)利保障，還是被惡意浪費(fèi)了呢？

一、H省郵政管理局涉政府信息公開行為的基本狀態(tài)。

（一）政府信息公開申請(qǐng)事項(xiàng)

H省郵政管理局2017年收到政府信息公開申請(qǐng)34件，2018年1-5月，收到政府信息公開申請(qǐng)8件。分析發(fā)現(xiàn)該共計(jì)42件申請(qǐng)存在幾個(gè)明顯的特征：

1.增速明顯。2017年5月30日以前，收到的申請(qǐng)只有2件，隨后的7個(gè)月內(nèi)，申請(qǐng)?jiān)鲋?2件，增幅高達(dá)1500%。2018年5月與2017年同期相比較，申請(qǐng)數(shù)量增加6件，同比增加300%。

2.申請(qǐng)人明顯集中。在共計(jì)42件申請(qǐng)中，實(shí)際申請(qǐng)人總計(jì)只有6人，其中，楊某22件，占52.3%；王某13件，占31%；王X才4件，占9.5%；其他3人各1件，各占2.3%。

3.對(duì)申請(qǐng)的答復(fù)內(nèi)容種類相對(duì)集中。對(duì)42件申請(qǐng)的答復(fù)內(nèi)容主要分為以下兩類：一是不屬于政府信息，共計(jì)21件，答復(fù)中包含不屬于政府信息的內(nèi)容的有1件，占50%；二是無相關(guān)政府信息有8件，答復(fù)中包含無相關(guān)信息的有1件，占20%。其他答復(fù)內(nèi)容包括：一是已主動(dòng)公開告知網(wǎng)址的有4件，答復(fù)中包含已主動(dòng)公開告知網(wǎng)址的有1件；二是屬于內(nèi)部管理信息不予提供的有2件，答復(fù)中包含屬于內(nèi)部管理信息的有2件；三是告知補(bǔ)正的有3件，補(bǔ)正的內(nèi)容主要是與申請(qǐng)人的生產(chǎn)生活科研等特殊需要有何關(guān)系；四是因與申請(qǐng)人生產(chǎn)生活科研無特殊關(guān)系不予提供的有2件。

（二）涉政府信息公開行政訴訟事項(xiàng)

截至統(tǒng)計(jì)之日，H省郵政管理局參加此類行政訴訟26件。其中一審案件15件，二審案件11件。此類案件有以下明顯特征：

1.增速、增幅明顯。2017年以前，此類行政訴訟案件數(shù)量為0件，2017年增至18件，5月份以前數(shù)量也為O件。2018年5月與2017年同期相比較，申請(qǐng)數(shù)量增加到8件。

2.原告、上訴人明顯集中。在共計(jì)26件訴訟案件中，原告、上訴人總計(jì)只有2人。其中，楊某為原告或上訴人的有13件，占50%；王某為原告或上訴人的有13件，占50%。

3.判決結(jié)果基本一致。26件訴訟案件原告一審敗訴被駁回起訴的有11件，一審確認(rèn)違法的判決2件（均為確認(rèn)超期答復(fù)違法），另外有2件尚未結(jié)案。二審維持原裁定的有10件，視為撤回上訴的1件。

4.原告一審敗訴后基本會(huì)提起上訴。目前之所以還不是100%提起上訴，主要是因?yàn)閮稍嬷饔^上不想集中提出上訴。

二、研判結(jié)論

通過對(duì)上述數(shù)據(jù)的分析研判，可以得出如下結(jié)論：

1.對(duì)H郵政管理部門來講，政府信息公開領(lǐng)域內(nèi)的工作日益繁重可能成為常態(tài)，行政機(jī)關(guān)必須能有效應(yīng)對(duì)。

2.從政府信息公開的申請(qǐng)人、行政訴訟的原告及上訴人的集中程度看，H省郵政管理機(jī)關(guān)已經(jīng)遭遇了政府信息公開申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)的濫用。在此局面下，如何認(rèn)定和應(yīng)對(duì)涉政府信息公開訴權(quán)的濫用是關(guān)鍵。

三、涉政府信息公開行政訴訟訴權(quán)濫用的基本問題

（一）行政訴權(quán)濫用的認(rèn)定

濫用訴權(quán)，是指當(dāng)事人出于不合法的動(dòng)機(jī)和目的，利用法律賦予的訴權(quán)，在明知自己缺乏勝訴理由的情況下，以合法形式進(jìn)行惡意訴訟，以期通過訴訟而給對(duì)方當(dāng)事人造成某種損害后果的行為。

涉政府信息公開行政案件訴權(quán)濫用的情形主要包括兩類：濫用起訴權(quán)是政府信息公開申請(qǐng)人，在無正當(dāng)權(quán)益維護(hù)的基礎(chǔ)上單純以追求訴訟過程為目的，或者以提起訴訟為手段獲取其他非訴訟利益為目的進(jìn)行的起訴活動(dòng)；濫用上訴權(quán)是濫訴行為人在收到一審結(jié)果時(shí)，明知上訴沒有正當(dāng)理由，或不能改變一審結(jié)果，仍一律提起上訴，目的不是對(duì)原審裁判的變更，更多方面是占用行政、司法資源，引起行政機(jī)關(guān)的重視，從而連帶著解決行為人與行政主體的其他具體行政關(guān)系或發(fā)泄不滿情緒。

構(gòu)成濫訴行為應(yīng)同時(shí)滿足以下要件：一是存在非法、不合理地行使訴權(quán)的行為。二是行為人具有故意給司法機(jī)關(guān)施加訴訟壓力、企圖由此獲得不合法利益、發(fā)泄對(duì)行政主體所做行政行為的不滿情緒等不正當(dāng)目的。三是造成了司法資源的浪費(fèi)或潛在浪費(fèi)，和損害或潛在損害司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。四是該損害結(jié)果是由行為人不當(dāng)行使訴權(quán)之間存在因果關(guān)系。

需要注意的是，盡管濫用訴權(quán)的突出表現(xiàn)就是行使訴權(quán)的數(shù)量多，但在認(rèn)定訴權(quán)是否濫用時(shí)，卻不能夠僅憑行為人起訴或上訴等行使訴權(quán)的數(shù)量或頻率認(rèn)定。

（二）政府信息公開行政案件濫訴原因剖析

一是濫訴行為無法律責(zé)任成本。由于沒有明確法律依據(jù)，行為人不用為濫訴行為承擔(dān)法律責(zé)任。二是當(dāng)事人基于泄憤心理，惡意訴訟、無理纏訟。起因于對(duì)行政主體所作行政行為的不滿，目的是給行政主體、司法機(jī)關(guān)施加壓力，引起行政主體的重視，從而獲得不正當(dāng)利益。三是行政訴訟案件受理費(fèi)收費(fèi)較低，行為人經(jīng)濟(jì)成本低，此類案件的案件受理費(fèi)只有50元。四是《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱政府信息公開條例）規(guī)定的“生產(chǎn)生活科研等特殊需要”被廣義理解，信息公開申請(qǐng)人資格極易獲得，因此原告資格也易獲得，所以政府信息公開也就成了行為人變相“維權(quán)”的途徑。

（三）防范制約濫用行政訴權(quán)的路徑

首先，進(jìn)行一定程度的立案審查。立案登記制給當(dāng)事人濫用訴訟權(quán)利提供了法律漏洞。一些政府信息公開案件，在立案時(shí)可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人起訴目的是為了發(fā)泄不滿情緒、濫訴、無理纏訟，可直接不予立案。

其次，立法增加行為人濫用政府信息公開申請(qǐng)權(quán)和訴權(quán)的懲治措施，起規(guī)范、引導(dǎo)、威懾作用。我國法律制度中并無相應(yīng)規(guī)定，盡管司法實(shí)踐中有案例，但還是有于法無據(jù)之嫌。

四、對(duì)H省郵政管理機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)涉信息公開訴權(quán)濫用的建議

（一）確認(rèn)涉政府信息公開訴權(quán)濫用的事實(shí)

存在訴權(quán)濫用的事實(shí)，是采取針對(duì)性措施的前提。前述王某和楊某的行為構(gòu)成訴權(quán)濫用，原因如下：

1.存在非法、不合理地行使訴權(quán)的行為。楊某和王某在不到1年的時(shí)間內(nèi)，共計(jì)提出行政訴訟一審、二審案件26起，24起敗訴。原告對(duì)一審判決不加選擇的提起上訴同樣說明其目的并非是保護(hù)其合法權(quán)益。

2.具有故意給司法機(jī)關(guān)施加訴訟壓力、企圖由此獲得不合法利益、發(fā)泄對(duì)行政主體所做具體行政行為的不滿情緒等不正當(dāng)目的。經(jīng)調(diào)查，二人多次提起的信息公開類行政訴訟案件，在內(nèi)容上是相同的、類似的，具有反復(fù)性、重復(fù)性、糾纏性等特征。二人不斷提起政府信息公開申請(qǐng)、提起行政訴訟，其主要目的是為了通過申請(qǐng)政府信息公開的方式施壓，試圖通過郵政管理部門解決其與用人單位（XX郵政公司）之間的勞動(dòng)糾紛。

3.造成了司法資源的浪費(fèi)或潛在浪費(fèi)。不到1年的時(shí)間內(nèi)，該二人共提起26起類型、過程、結(jié)果相同的涉政府信息公開行政案件。按照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）的規(guī)定，此類案件可按照簡易程序進(jìn)行審理。但該二人以法院侵犯其權(quán)利為由相威脅，迫使法官產(chǎn)生“多一事不如少一事”的想法，按照普通程序開庭審理，在嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源的前提下，也使本就緊張的郵政管理行政資源被浪費(fèi)。

4.司法資源和郵政管理行政資源被浪費(fèi)的損害結(jié)果顯然是由王某和楊某不當(dāng)行使訴權(quán)造成的，二者存在因果關(guān)系。

（二）面對(duì)訴權(quán)濫用的處理

L依法應(yīng)訴。是否構(gòu)成訴權(quán)濫用應(yīng)該由法院認(rèn)定。當(dāng)行政主體遭遇訴權(quán)濫用之時(shí)，首先要做的是嚴(yán)格按照法律規(guī)定予以應(yīng)訴，特別是注重依法提交答辯狀和相關(guān)證據(jù)，絕不可心存僥幸，以免造成難以彌補(bǔ)的訴訟損失。

2.積極與法院溝通，充分發(fā)表是否構(gòu)成訴權(quán)濫用的意見。接到應(yīng)訴通知書后，就應(yīng)當(dāng)組織力量對(duì)案件進(jìn)行充分研判，用訴權(quán)濫用的理論進(jìn)行分析，特別是與該原告曾經(jīng)提出的行政訴訟進(jìn)行對(duì)比分析，形成書面意見，遞交法院。需要說明的是，這種溝通協(xié)調(diào)最好是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，而不是單純依靠律師。

針對(duì)王某和楊某2017年提出的涉政府信息公開行政訴訟案件，H省郵政管理局曾經(jīng)向有關(guān)法院提交了書面材料。其主要內(nèi)容是說明楊某、王某二人明知無正當(dāng)理由而反復(fù)多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請(qǐng)求。二人缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信的起訴行為，因違背了訴權(quán)行使的必要性，喪失了權(quán)利行使的正當(dāng)性，且不具有善意，應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成濫用訴權(quán)行為。并以《最高人民法院公報(bào)》“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案”作為事例向法院提出，為維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，有效利用有限的行政資源和司法資源，對(duì)于二人向法院提起類似行政訴訟，建議根據(jù)《行政訴訟法》第四十九條、第五十一條，作出不予立案的裁定。盡管法院一直沒有針對(duì)性的答復(fù)，但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)來講已經(jīng)邁出了重要的一步。今后要做的工作應(yīng)該是加強(qiáng)后續(xù)跟進(jìn)。

3.積極爭取適用簡易程序?！缎姓V訟法》第八十二條規(guī)定：“人民法院審理下列第一審行政案件，認(rèn)為事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：……（三）屬于政府信息公開案件的?！钡诎耸龡l規(guī)定：“適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣蓪徟袉T一人獨(dú)任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)?！币虼?，適用簡易程序有明確的法律依據(jù)，可在較短時(shí)間內(nèi)解決案件，實(shí)現(xiàn)在訴權(quán)濫用不能確定的現(xiàn)實(shí)狀況下，處理此類案件效率的提升，以最大限度的節(jié)約行政成本。

4.關(guān)注《政府信息公開條例》的修改，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，努力發(fā)聲。政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的濫用浪費(fèi)了有限的行政資源，涉政府信息公開案件的濫訴占用了寶貴的司法資源。目前國內(nèi)成文行政法律規(guī)范以保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益為主，而對(duì)行政權(quán)濫用的研究、確認(rèn)存在很大留白。《政府信息公開條例》修改征求意見稿中體現(xiàn)的精神既賦予了行政相對(duì)人更加全面的知情權(quán)，也初次提出了一些規(guī)制行為人濫用訴訟權(quán)利的舉措。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛總結(jié)本部門的工作實(shí)踐，為上述立法精神的制度化確立提供實(shí)踐支持。