關(guān)于基層檢察院檢察委員會工作改革的幾點思考

高秀梅

摘要 檢察委員會是檢察機關(guān)的重要決策機構(gòu)，在基層檢察機關(guān)權(quán)力行使過程中發(fā)揮重要的作用。隨著司法改革的推進，檢察委員會的運行面臨諸多挑戰(zhàn)和困境，出現(xiàn)了議事議案不均衡、委員結(jié)構(gòu)不合理、素質(zhì)能力不適應和信息化水平待提高等各種問題，需要我們通過完善例會制度、加強業(yè)務培訓等加以解決，以適應不斷變化的司法實踐的需求。

關(guān)鍵詞 檢察委員會 議事 例會 培訓

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.312

一、基層檢察院檢察委員會概況

檢察委員會（以下簡稱“檢委會”）有著自身獨特的發(fā)展歷史。自1941年《山東省改進司法工作綱要》規(guī)定建立各級檢委會制度以來，隨著《中央人民政府組織法》、《人民檢察院組織法》、《人民檢察院檢察委員會組織條例》的制定，檢委會制度的發(fā)展經(jīng)歷了最初的興起、建立和完善、再度確立與逐步完善的過程。在這一發(fā)展完善過程中，基層檢委會作為基層檢察機關(guān)實行民主集中制的重要業(yè)務決策機構(gòu)，對于保障檢察機關(guān)公正行使檢察權(quán)、保障辦理案件質(zhì)量和效率、提高檢察機關(guān)法律監(jiān)督能力發(fā)揮了極其重要的作用。但是隨著司法改革的推進，檢察權(quán)運行機制、檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置等發(fā)生重大變化檢委會的運行面臨著諸多挑戰(zhàn)和困境，需要我們深入思考和研究。

二、基層檢察院檢委會存在的問題及其原因分析

（一）議題范圍方面

1.議案多、議事少，議事議案不均衡

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱“議事和工作規(guī)則”）的相關(guān)規(guī)定，檢委會審議議題的范圍包括對專項工作報告和議案的討論、對檢察工作中新問題、新情況的研究等。但是目前基層檢察機關(guān)檢委會上會議題主要以重大疑難復雜案件為主，對檢察工作的重大問題等事項的審議較少，導致檢委會職能較為單一，宏觀指導職能弱化。以某區(qū)檢察院為例，2017全年共計召開7次檢委會，審議議題13件，包括案件11件，占比84.62%，專項工作報告2份，僅占比15.38%。

2.臨時會議多、例會少，會議召開不確定

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱“組織條例”）、議事和工作規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，檢委會實行例會制度，應定期召開檢委會，有特殊情況才可以提前或者推遲召開；檢委會一般每半個月舉行一次，必要時候可以臨時召開會議。各省市對具體例會召開時間也有明確規(guī)定，如《上海市檢察委員會工作條例》明確檢委會實行例會制度，一般每月召開一次。但是基層檢察機關(guān)臨時召開的會議較多，按期召開的會議較少，以至于有的上會議題會前準備時間較短，檢委會辦事機構(gòu)對于議題的審查和準備時間較短，委員對于上會議題的準備也不夠充分，甚至會上聽取匯報后臨時發(fā)表意見、議案不知案，影響了檢委會議事議案的質(zhì)量效率。

（二）人員組成方面

1.委員素質(zhì)有待提升

盡管有著檢委會委員必須具備檢察官資格的規(guī)定，檢委會應當由政治素質(zhì)好、檢察工作經(jīng)驗豐富、專業(yè)水平高的人員組成，但是對于任職年限、辦案經(jīng)歷、年齡、學歷等無可操作化的選拔標準；缺乏委員進退機制；委員尤其是專職委員經(jīng)常被看作是一種行政待遇，作為一些業(yè)務部門領(lǐng)導退居二線之后的安排，導致基層檢察機關(guān)委員年齡普遍偏大，檢察委員會委員組成結(jié)構(gòu)不合理。同時，很多委員學習動力不足，知識更新較慢，無法適應新時期信息化辦案的要求。比如檢委會子系統(tǒng)上線運行之初，由于很多委員習慣了白紙黑字的紙質(zhì)化審批，不適應線上線下雙重運行的工作要求，導致對于系統(tǒng)操作運行不熟悉，無法盡快適應系統(tǒng)規(guī)范運行的要求，檢委會辦案系統(tǒng)運行效率偏低。

2.辦事機構(gòu)有待完善

為了做好提請檢察委員會審議材料的審核、會議通知、記錄和紀要的制作、決定事項的督辦和反饋等，各級人民檢察院應當設(shè)立檢委會辦事機構(gòu)或者配備專職人員負責日常工作。因此，基層檢察機關(guān)有的設(shè)立了檢委會辦公室，有的在研究室內(nèi)部配備了專職檢委會工作人員，有的雖然設(shè)立了檢委會辦公室但是工作人員由研究室人員兼任，有的甚至無專門工作人員，導致有些基層檢察機關(guān)人員配備不足，無法滿足檢委會規(guī)范化運行建設(shè)的需求；有些基層檢察機關(guān)由于司法改革的進行，人員流動性較大，新工作人員對于檢委會工作相關(guān)規(guī)定、系統(tǒng)操作缺乏系統(tǒng)性培訓，只能在上級院的指導下摸索中開展工作，一定程序上影響了系統(tǒng)的規(guī)范高效運行。

（三）檢委會學習方面

為了提高檢委會的專業(yè)化水平，充分發(fā)揮檢察委員會專職委員的作用，需要加強檢察委員會委員的學習。但是由于基層檢察機關(guān)對于學習制度的不夠重視、培訓范圍的限制等原因，學習制度難以落實。比如某區(qū)檢察機關(guān)2017年度在做好議案審議的同時全年僅組織學習2次，相對較少，檢委會委員對于新類型案件的討論等存在知識上的欠缺，無法更好的發(fā)表專業(yè)意見。

（四）檢委會子系統(tǒng)運行方面

因為檢察委員會大多數(shù)議題需要由其他業(yè)務部門提請，所以只有對檢察工作中是否需要提請檢委會討論、如何提請檢委會討論、如何撰寫議題報告、需要提交哪些議題相關(guān)材料、需要如何審批流程以及如何反饋檢委會決定執(zhí)行情況等均需要有一定的了解，才能和檢委會辦公室工作有效銜接。但是基層檢察機關(guān)往往是檢委會工作人員和技術(shù)部門相關(guān)人員有所了解外，其他議題提請部門因缺乏相關(guān)的培訓通常不了解上述工作，嚴重影響了檢委會業(yè)務系統(tǒng)的運行。

三、基層檢察機關(guān)檢委會工作的改進建議

（一）加強對檢委會工作的重視，完善相關(guān)例會制度

為了讓檢委會委員對上會議題更好的發(fā)表意見、深入討論和研究，充分發(fā)揮檢委會功能，針對基層檢察機關(guān)檢委會議事職能缺乏，宏觀指導功能弱化、例會制度未完全貫徹落實等現(xiàn)象，基層檢察機關(guān)一方面須加強對檢察委員會工作的重視程度，堅持議事議案并重，明確專項工作報告、規(guī)范性文件的制定、檢察工作中的新情況、新問題等重大事項須提請檢察委員會審議；另一方面基層檢察機關(guān)須通過具體實施細則等明確檢委會定期召開制度，制定季度、年度計劃表，明確會議具體召開時間，以便議題提請部門根據(jù)會議時間表合理安排提請時間，檢委會工作人員按期準備，提高工作效率。

（二）完善人員結(jié)構(gòu)，提高人員能力

1.完善選任制度

針對檢委會委員結(jié)構(gòu)不合理，委員素質(zhì)無法滿足現(xiàn)代工作需求的現(xiàn)狀，基層檢察機關(guān)需要以司法改革的推進為契機，完善檢委會委員的選任機制，突破行政領(lǐng)導職務的限制，將業(yè)務能力突出、宏觀指導能力和議案決策能力較強的檢察官選任為委員，從而形成一定的競爭機制；對于因檢察機關(guān)改革等引起的工作崗位變動、身體健康、履職意愿和能力等原因確實不適宜繼續(xù)擔任委員的要及時調(diào)整，打破任期終身制度，為檢委會持續(xù)性健康發(fā)展提供保障。同時，可以創(chuàng)設(shè)檢委會編外委員制度，完善列席旁聽制度，從法學專家、骨干檢察官或者其他專業(yè)人員中遴選編外委員，通過旁聽列席檢委會等，充分發(fā)揮參會人員的咨詢、建議功能，更好的提高檢委會議事議案的專業(yè)化水平。

2.加強業(yè)務學習

針對檢委會學習動力缺乏和能力不足問題，基層檢察機關(guān)應堅持學習研究并重，以法學理論前沿問題、新修訂的法律和法規(guī)、最新司法動態(tài)等作為學習內(nèi)容，通過邀請專家學者、資深檢察官、系統(tǒng)外執(zhí)法人員等對檢委會委員定期進行培訓、檢委會委員輪流進行業(yè)務講座的形式等，加強檢察委員會學習制度的落實，提高委員專業(yè)素質(zhì)和能力，確保檢委會決策水平不斷適應司法實踐的需要。另，可通過案件旁聽、聽庭評議、檢察官研修、檢委會通報等制度的進一步落實，提高委員學習能力的提升。

3.明確實際辦案要求

根據(jù)司法改革的要求，檢察官需要直接辦理案件。基層檢察機關(guān)應根據(jù)改革的要求，進一步落實檢委會委員直接辦理案件制度，進一步明確辦理案件的類型和數(shù)量。通過委員對審查逮捕和起訴、控告申訴、訴訟監(jiān)督等案件的直接辦理，尤其通過重大疑難復雜案件的辦理，進一步提高委員的實際辦案和法律適用能力，避免為了數(shù)量而辦案，為了考核辦簡單案等。

（三）完善檢委會辦事機構(gòu)，提高工作規(guī)范化

檢委會工作的順利運行需要議題提請部門的規(guī)范性提請，需要檢委會秘書或者專職人員的法律審查，需要專職委員的嚴格審核。因此，除了需要不斷提升檢委會專職委員業(yè)務素質(zhì)和能力之外，還需要規(guī)范議題流轉(zhuǎn)程序，完善檢委會辦事機構(gòu)，提高檢委會的權(quán)威性。

1.規(guī)范議題提請程序

根據(jù)組織條例第8條及議事和工作規(guī)則第9條至第11條的明確規(guī)定，檢委會議題應由承辦部門或者人員提出；提出議題須在檢委會議題討論范圍內(nèi)；提請檢委會需要經(jīng)過部門領(lǐng)導、分管檢察長和檢察長批準后才能提請；提請議題需要提交提交議題報告等。因此，承辦人員提請議題需要嚴格按照上述規(guī)定，規(guī)范提請程序。

2.規(guī)范法律審查和監(jiān)督等

根據(jù)組織條例第17條及議事和工作規(guī)則第12、13、14、25、26、30和31條的明確規(guī)定，檢委會辦事機構(gòu)需要對議題進行審查，包括程序性審查和實體性審查；需要制作會議議程建議、會議通知，分送文書材料；制作會議記錄、會議紀要、檢委會決定事項通知書；進行執(zhí)行督辦等。因此，基層檢察機關(guān)一方面需要規(guī)范辦事機構(gòu)的工作，嚴格按照規(guī)定程序進行審查、分發(fā)和督辦等；一方面需要加強辦事機構(gòu)人員業(yè)務工作的培訓，提高文書制作能力和綜合業(yè)務素質(zhì)，提高檢委會基礎(chǔ)性工作的水平。

（四）加大系統(tǒng)培訓力度，提高信息化水平

為了緩解“案多人少”的矛盾，提高檢委會工作的信息化、規(guī)范化、專業(yè)化建設(shè)，自2017年11月以來統(tǒng)一業(yè)務應用軟件檢委會子系統(tǒng)上線運行，各地檢察機關(guān)通過多種方法及時推進。檢委會子系統(tǒng)的運行，實現(xiàn)了議題受理、實體審查、會議記錄、會議紀要等工作的網(wǎng)上辦理和審批；實現(xiàn)了案件信息的共享，提高了檢委會議事議案的質(zhì)量和效率。但是在該系統(tǒng)運行中，由于運行時間短、培訓力度不足等原因，在軟件設(shè)計、硬件改造、人員操作等方面遇到了一些問題?；鶎訖z察機關(guān)需要進一步改進。

1.加強軟、硬件的升級改造

子系統(tǒng)運行初衷的實現(xiàn)需要根據(jù)實踐中遇到的問題不斷優(yōu)化檢委會信息化建設(shè)的軟、硬件環(huán)境。針對在運行中遇到的委員程序性點擊、參與性不足等問題，進一步加強與系統(tǒng)開發(fā)人員、上級檢察機關(guān)的溝通和交流，以便進一步加強軟件升級。針對硬件設(shè)施問題，基層檢察機關(guān)應進一步加強改造以提高運行效率，為推進檢委會信息化建設(shè)扎實深入開展提供良好的組織和物質(zhì)保障。

2.加大系統(tǒng)運行的培訓力度

檢委會的議題范圍決定了子系統(tǒng)的順利運行需要其他部門的配合，子系統(tǒng)的運行不只是檢委會工作人員需要熟練操作的系統(tǒng)，也是檢委會委員需要掌握的新的辦公模式，更是全院各部門需要掌握的流轉(zhuǎn)系統(tǒng)。因此為了提高子系統(tǒng)的運行質(zhì)效，需要加強對全院檢委會子系統(tǒng)和業(yè)務辦理系統(tǒng)等銜接工作的培訓，需要加強對子系統(tǒng)內(nèi)運行程序的培訓，以促進檢委會辦公室與其他部門工作的銜接，促進檢委會工作運行的規(guī)范化。