PPP模式下社會資本風(fēng)險(xiǎn)識別與防范研究

洪巖

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，單單依靠國家財(cái)政撥款建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施顯然已不能滿足需求。引入民間資本、發(fā)揮民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的作用，已成為實(shí)踐界的共識。PPP模式推廣應(yīng)運(yùn)而生。

關(guān)鍵詞：PPP模式 社會資本 風(fēng)險(xiǎn)識別與防范

一、PPP項(xiàng)目概述

PPP是Public-Private Partnerships的簡稱，《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號）對政府和社會資本合作PPP模式的概念定義為：“指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系?！?/p>

二、PPP項(xiàng)目發(fā)起準(zhǔn)備及采購社會資本的風(fēng)險(xiǎn)識別

（一）PPP項(xiàng)目發(fā)起準(zhǔn)備及采購的風(fēng)險(xiǎn)識別。政府和社會資本合作項(xiàng)目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。社會資本在主導(dǎo)發(fā)起PPP項(xiàng)目時(shí)，其可能存在項(xiàng)目建議書不被認(rèn)可及推薦的潛在合作項(xiàng)目不能列入本級政府年度開發(fā)計(jì)劃，否則存在PPP項(xiàng)目不能發(fā)起的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

PPP項(xiàng)目采購過程社會資本中主要涉及項(xiàng)目采購方式選擇和程序選擇的法律風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，選擇合適的采購方式及程序，若錯(cuò)誤選擇采購方式及采購程序，可能導(dǎo)致社會資本方中標(biāo)無效，而承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目公司組建中社會資本風(fēng)險(xiǎn)的識別

社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司；項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會資本履行合同義務(wù)。政府要在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。社會資本將于政府簽訂特許協(xié)議，未經(jīng)授權(quán)，合同效力存在不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）PPP項(xiàng)目運(yùn)行回報(bào)及結(jié)算中社會資本風(fēng)險(xiǎn)的識別。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)是核心機(jī)制是付費(fèi)機(jī)制。需要根據(jù)各方的合作預(yù)期和承受能力，結(jié)合項(xiàng)目所涉的行業(yè)、運(yùn)作方式等實(shí)際情況，因地制宜的設(shè)置合理的付費(fèi)機(jī)制。那么如果為保證社會資本獲得投資回報(bào)，需要政府能夠按照預(yù)算到期進(jìn)行項(xiàng)目的回收和缺口補(bǔ)助，否則社會資本將存在資本回收不能風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP模式下社會資本風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）PPP項(xiàng)目識別中社會資本風(fēng)險(xiǎn)的防范。社會資本需要核查擬投資的PPP項(xiàng)目識別確認(rèn)結(jié)果。根據(jù)現(xiàn)行的國家政策規(guī)定，政府應(yīng)將項(xiàng)目列入本級政府PPP備選項(xiàng)目并年度開發(fā)計(jì)劃，由本級財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門共同篩選確認(rèn)，開展項(xiàng)目識別中的物有所值評價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證，由政府出具PPP項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。社會資本方應(yīng)及早核查PPP項(xiàng)目上述識別確認(rèn)文件及其有效性。并在找到相關(guān)地方政府的法律依據(jù)，確保列入本級政府PPP備選項(xiàng)目并年度開發(fā)計(jì)劃。

（二）PPP項(xiàng)目發(fā)起準(zhǔn)備及采購社會資本的風(fēng)險(xiǎn)防范。社會資本在主導(dǎo)發(fā)起PPP項(xiàng)目時(shí)，要確保項(xiàng)目建議書中的可行性計(jì)劃準(zhǔn)確有效，并推薦潛在的合作項(xiàng)目主體、出資人符合PPP項(xiàng)目的要件，且能夠列入本級政府年度開發(fā)計(jì)劃進(jìn)行項(xiàng)目的發(fā)起和準(zhǔn)備。

對于社會資本方應(yīng)保證PPP合同的有效性，若屬于PPP項(xiàng)目依法必須招標(biāo)范圍的項(xiàng)目的，應(yīng)通過招標(biāo)選擇社會資本。采購程序應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作，因采取的項(xiàng)目運(yùn)營模式不一致，社會資本方采取的招標(biāo)和操作模式也應(yīng)該不同。

（三）PPP項(xiàng)目公司組建中社會資本風(fēng)險(xiǎn)防范。社會資本要在項(xiàng)目公司中掌握實(shí)際控制力和管理權(quán)，并持股比例大于50%，對政府監(jiān)督權(quán)及介入權(quán)過大進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。

社會資本簽訂特許協(xié)議及相關(guān)承包協(xié)議產(chǎn)生的合同風(fēng)險(xiǎn)。社會資本方應(yīng)核查相關(guān)管委會或其所屬管理辦公室或地方政府融資平臺公司職責(zé)權(quán)限或授權(quán)文件，有明確的授權(quán)保證合同效力。通過分析風(fēng)險(xiǎn)存在的可能性和風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率回避合同風(fēng)險(xiǎn)，通過合同風(fēng)險(xiǎn)的合理轉(zhuǎn)移進(jìn)行規(guī)避。并制定相關(guān)保證金收取的比例及相關(guān)履約保函的提供等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。

并盡量通過項(xiàng)目公司進(jìn)行相關(guān)協(xié)議的簽訂。成立項(xiàng)目公司將PPP項(xiàng)目的融資債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大部分限制在法人主體中，項(xiàng)目公司根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表承擔(dān)有限責(zé)任。通過項(xiàng)目公司的設(shè)立，可以吸引其他投資者，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目公司運(yùn)營的過程中社會資本可以將其委托給富有生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的公司承擔(dān)管理責(zé)任，規(guī)避一般的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（四）PPP項(xiàng)目運(yùn)行及結(jié)算中社會資本風(fēng)險(xiǎn)的防范。對于采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)機(jī)制的相關(guān)項(xiàng)目，因政府收入支出實(shí)施全面預(yù)算管理制度，各級政府的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。為確保社會資本獲得投資回報(bào)，將應(yīng)付費(fèi)金額或缺口補(bǔ)助金額列入本級政府的預(yù)算，并將預(yù)算方案報(bào)本級人大審批，通過審批后再報(bào)上級政府備案，要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。保證因本項(xiàng)目采購不會導(dǎo)致本級政府負(fù)擔(dān)的PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出總額超過本級政府一般公共預(yù)算支出的10%。

PPP項(xiàng)目雖然一般需要進(jìn)行政府審計(jì)，但根據(jù)相關(guān)司法解釋，政府審計(jì)結(jié)果并不當(dāng)然作為雙方結(jié)算的依據(jù)。若在PPP合同中未約定政府與社會資產(chǎn)方工程結(jié)算最終以政府審計(jì)為準(zhǔn)的，可以共同委托第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按合同約定的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)出具的造價(jià)結(jié)論進(jìn)行結(jié)算。如社會資本無奈要接受工程造價(jià)以政府審計(jì)為準(zhǔn)的結(jié)算條款，應(yīng)在合同中明確約定政府審計(jì)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)。并應(yīng)約定在政府審計(jì)以外應(yīng)計(jì)入結(jié)算價(jià)款的計(jì)價(jià)與計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。