檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟存在的問題

摘 要 自 2017年7月1日起，隨著《行政訴訟法》的修改，行政公益訴訟在全國范圍內(nèi)開始常態(tài)化運(yùn)行。檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的提起主體，對于行政公益訴訟的概念及界定應(yīng)有更加充分的理解。在該項(xiàng)制度初始運(yùn)行中，在制度構(gòu)建和實(shí)踐操作上面出現(xiàn)了一些問題，影響了公益訴訟目的的最終實(shí)現(xiàn)；現(xiàn)將該問題提出并探討相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 行政權(quán) 檢察機(jī)關(guān)

作者簡介：譚曉莉，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院研究生。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.174

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，《行政訴訟法》第二十五條增加一款：即人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在資源與環(huán)境保護(hù)、食藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等四類涉及國家利益或者社會(huì)公共利益的領(lǐng)域中不作為或者亂作為時(shí)，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟，這標(biāo)志著我國以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，自2015年以來的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)正式結(jié)束。2018年2月，最高人民法院、最高人民檢察院通過關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋，對行政公益訴訟前發(fā)出檢察建議、訴訟中的審理等程序方面作出了進(jìn)一步的具體規(guī)定，規(guī)范了行政公益訴訟訴前程序、訴訟程序及審查標(biāo)準(zhǔn)。

一、行政公益訴訟概念

從最基本的概念拆分上看，可以將行政公益訴訟分為公益、公益訴訟和行政公益訴訟三個(gè)層面來逐步理解。首先，公益，即公共利益的簡稱，是一個(gè)與私益相對立的概念。按照學(xué)界對公益的理解，主要的觀點(diǎn)有三種：

一是不確定的多數(shù)人的個(gè)人利益的總和。

二是假定為全體公民共同享有的利益，該觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)某種利益的公共性，例如對生命、財(cái)產(chǎn)、健康的共同要求。

三是一種道德定義，認(rèn)為公益是一種倫理標(biāo)準(zhǔn)，例如全社會(huì)的公平正義。在法律實(shí)務(wù)界看來，公益就是涉及不確定的大多數(shù)人的共同利益。

其次，對于公益訴訟的理解，“現(xiàn)代意義的公益訴訟始于美國的布朗訴教育委員會(huì)案，它是伴隨著20世紀(jì)中期美國民權(quán)運(yùn)動(dòng)而興起的一種新型訴訟形式，旨在救助諸如婦孺病殘、少數(shù)種族等社會(huì)弱勢群體、推進(jìn)制度及社會(huì)的變革?！?但隨著社會(huì)發(fā)展，除了少數(shù)弱勢群體的利益外，政府為追求更廣泛的經(jīng)濟(jì)利益從而漠視了涉及大多數(shù)人的未被明確規(guī)定下來的利益，包括生命健康、精神或后代的期待利益等，由此產(chǎn)生一些特定的社會(huì)團(tuán)體積極追求和保護(hù)公共利益。

將公益訴訟進(jìn)一步劃分，分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。這是按照不同的訴訟所針對的不同領(lǐng)域所進(jìn)行的劃分。行政公益訴訟針對四類領(lǐng)域，主要對象是四類領(lǐng)域中負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，行為多數(shù)是消極的不作為或者亂作為；而民事公益訴訟針對的對象有所不同：個(gè)人、企業(yè)或其他組織，行為多數(shù)是積極的作為從而達(dá)到損害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益獲取個(gè)人利益的行為。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實(shí)踐中存在的問題

（一）內(nèi)在動(dòng)力不足

秦前紅學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟內(nèi)部自主性不足的原因主要有：

一是由公益訴訟改革的性質(zhì)決定的，與我國其他行政改革一樣公益訴訟作為一項(xiàng)司法改革也是自上而下的推動(dòng)的，因此在制度構(gòu)建上面基層檢察院的話語權(quán)極小，并未直接參與到改革的前期制度建設(shè)層面上。

二是以下任務(wù)、下命令的形式完成公益訴訟試點(diǎn)，違背了司法規(guī)律。許多上級檢察機(jī)關(guān)通過文件的形式明確下級檢察機(jī)關(guān)的辦案任務(wù)，規(guī)定辦案數(shù)量等，行政命令式的辦案雖然有利于快速推進(jìn)改革并取得改革成效，但易使案件質(zhì)量不高，為訴而訴；同時(shí)也使得下級檢察機(jī)關(guān)的自主性不強(qiáng)，試點(diǎn)結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)案源及線索上存在較大的問題。

（二）制度不健全

1.訴前程序、訴訟程序與行政程序的銜接

根據(jù)山東省的數(shù)據(jù)，自2015年7月以來，山東省共辦理公益訴訟訴前程序案件2115件，提起公益訴訟163件，其中行政公益訴訟101件，超過9成以上行政公益訴訟化解在訴前。但相對于訴訟程序來說，人們對訴前的關(guān)注度仍不高。訴前程序針對行政機(jī)關(guān)不履職或者不完全履職等違法行為發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)仍不依法履職或者糾正違法行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起公益訴訟。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)通常是最早接觸到案件的，因此在證據(jù)的收集、掌握及專業(yè)性上有著天然的優(yōu)勢。因此對于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的一部分事實(shí)及證據(jù)，在司法過程中是否依然具有同等效力？對于涉及行政機(jī)關(guān)不履職或者不完全履職的證據(jù)大部分由行政機(jī)關(guān)自己掌握，如何規(guī)定行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查及證據(jù)的移交，在此銜接制度上仍是空白。

2.訴訟程序后的監(jiān)督及實(shí)效的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟并經(jīng)法院裁判取得勝訴的判決書后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)判決履行；但通常法院基于對行政權(quán)力的尊重，少有將行政機(jī)關(guān)如何履行行政職責(zé)、履行到何種程度寫入判決書中。一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依法履職后的結(jié)果應(yīng)當(dāng)反饋給誰？是社會(huì)公眾？是檢察機(jī)關(guān)還是法院？另一方面，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依據(jù)法院判決履行或不完全履行，后續(xù)該以何種程序或方式繼續(xù)監(jiān)督？上述情況是針對有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)，若行政機(jī)關(guān)無行政強(qiáng)制權(quán)，那么該行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后立即將該案件移送至法院申請強(qiáng)制執(zhí)行是否就可以算作履職？該履職的標(biāo)準(zhǔn)如何確定也是現(xiàn)今法律缺乏的。

（三）地方阻力

自2017年以來，各地陸續(xù)將原屬檢察機(jī)關(guān)職能部門的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察部門，自此，檢察機(jī)關(guān)在偵查調(diào)查方面失去了有力的強(qiáng)制手段；而我國行政公益訴訟正好針對的是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，現(xiàn)僅僅依靠上下協(xié)調(diào)，大大的降低了證據(jù)的收集、訴訟的提起及有效發(fā)揮監(jiān)督職能。如何排除地方政府干預(yù)、使行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)識到公益訴訟并非針對行政機(jī)關(guān)本身而是維護(hù)公共利益的實(shí)質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中不可避免的問題。

（四）技術(shù)人才與技術(shù)手段缺失

目前，絕大多數(shù)行政公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境資源方面，對于濫伐林木、非法占用農(nóng)用地、非法采礦等行為，檢察機(jī)關(guān)在對林木毀壞面積的確認(rèn)、農(nóng)用地等土地性質(zhì)確認(rèn)、采砂采礦等確認(rèn)上存在困難，沒有林業(yè)、國土等行政機(jī)關(guān)的專業(yè)人才和設(shè)備，在證據(jù)的調(diào)查和收集上存在短板。

三、探索完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度

（一）制度構(gòu)建

1.加強(qiáng)對訴前程序的重視，并建立行政程序與公益訴訟監(jiān)督程序的銜接

絕大多數(shù)案件在訴前程序就終結(jié)意味著在法院介入審判權(quán)之前，該案件因行政機(jī)關(guān)按照檢察建議的完全履職而結(jié)束。但是若只有訴前程序單獨(dú)存在，對行政機(jī)關(guān)則無制約機(jī)制，檢察建議得不到重視。在一定程度上訴訟程序?yàn)樵V訟程序提供了保障。相較于訴訟程序的完備，訴前程序的規(guī)定則少之又少。因此，重視和完善訴前程序制度，出臺更加細(xì)致的規(guī)則去規(guī)范訴前程序，使之發(fā)揮出更有力的監(jiān)督作用。

其次，涉及生態(tài)環(huán)境資源、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等方面的具體行政行為多不勝數(shù)，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能時(shí)通常不能及時(shí)掌握相關(guān)訊息，存在滯后性，公共利益一直處在被侵害中。若建立該四個(gè)領(lǐng)域的行政程序與公益訴訟監(jiān)督程序的銜接，要求行政機(jī)關(guān)定期報(bào)送制度或定期公開，使檢察機(jī)關(guān)提前了解并提前介入案件，則降低了公共利益侵害的程度。

2.完善公益訴訟程序中的基本問題

一是證明責(zé)任的分配問題。行政公益訴訟，雖然強(qiáng)調(diào)的是“公益”領(lǐng)域，但本質(zhì)上還是行政訴訟，因此依據(jù)行政訴訟證明責(zé)任分配的經(jīng)典原則“舉證責(zé)任倒置”，并不因?qū)剐姓C(jī)關(guān)的是同樣強(qiáng)大的檢察機(jī)關(guān)而有所改變。也是由于檢察機(jī)關(guān)作為非案件的利害關(guān)系人，因而很難還原案件事實(shí)，加大了訴訟難度。對于行政機(jī)關(guān)而言，在舉證的過程中了解行政行為存在的問題，促使行政機(jī)關(guān)自我改正。但因行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不得提出行政賠償?shù)脑V訟要求，則相關(guān)的行政賠償訴訟中的舉證責(zé)任的規(guī)定不適用；又行政公益訴訟相較于行政訴訟而言多了訴前程序，且實(shí)踐中情況多樣，傳統(tǒng)行政訴訟中有關(guān)起訴期限舉證責(zé)任的規(guī)定，行政公益訴訟需要進(jìn)一步細(xì)化，難以一概適用。

二是訴訟風(fēng)險(xiǎn)及結(jié)果的執(zhí)行與監(jiān)督問題。根據(jù)《解釋》第25條第5款，對于法院生效的行政判決，認(rèn)為被訴行政行為合法又合理且程序正當(dāng)?shù)?，駁回訴訟請求。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》第19條規(guī)定，當(dāng)事人可依法提起上訴或檢察機(jī)關(guān)依法提起抗訴來繼續(xù)維護(hù)權(quán)利；此種情況可能是檢察機(jī)關(guān)對裁判結(jié)果認(rèn)為確有錯(cuò)誤，未達(dá)到預(yù)期效果而提起抗訴。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)敗訴時(shí)，若對判決不服，則應(yīng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定以公益訴訟人的身份提起上訴，對于檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人上訴的規(guī)定在立法中進(jìn)一步的完善。

其次，人民法院作出生效判決后，依照前文提到的兩種可能產(chǎn)生的問題，則可以通過規(guī)定行政機(jī)關(guān)履職后回復(fù)檢察機(jī)關(guān)并公開履職情形的手段促使行政機(jī)關(guān)履職；當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍不履職或仍未履職到位（公共利益仍未恢復(fù)）時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可提請上級檢察機(jī)關(guān)向請求同級行政機(jī)關(guān)協(xié)助，以行政命令的方式督促下級行政機(jī)關(guān)履職。

（二）加強(qiáng)宣傳和學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)主動(dòng)性

在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的社會(huì)環(huán)境下，對自然環(huán)境資源、食藥品安全等方面未引起足夠的重視。因此，在全社會(huì)應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，提升對此類公共利益的關(guān)注和重視。對于行政機(jī)關(guān)的工作人員，更要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格執(zhí)法，提升執(zhí)法能力，主動(dòng)揭示并妥善解決問題；轉(zhuǎn)變對公益訴訟的觀念，公益訴訟本身是為維護(hù)公共利益，并未影響行政機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威，也不是針對某一行政機(jī)關(guān)的行為。對于檢察機(jī)關(guān)的工作人員，一方面要學(xué)習(xí)相關(guān)的自然資源、食藥品安全等方面的規(guī)范性文件，提升監(jiān)督隊(duì)伍的素質(zhì)；另一方面要提升主動(dòng)性，主動(dòng)出去尋找線索，加強(qiáng)與本院其他部門、行政機(jī)關(guān)的交流和聯(lián)系，使公益訴訟常態(tài)化運(yùn)行，減少對上級命令的依賴。

（三）科技引領(lǐng)，專業(yè)化人才，解決調(diào)查取證難

近年來，多數(shù)檢察院加大了檢察技術(shù)的投入和應(yīng)用力度，購置無人機(jī)等設(shè)備，對被毀壞、占用的林地、被污染現(xiàn)場進(jìn)行現(xiàn)場勘查，進(jìn)行全方位拍攝取證，固定證據(jù)后，再通過航拍畫面、圖像對比等方式，參與核定被毀壞的林地面積，有效地提高了辦案質(zhì)量和效率。與此同時(shí)，整合技術(shù)力量，充分發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢。在公益訴訟辦案團(tuán)隊(duì)中，整合利用專業(yè)過硬、技術(shù)扎實(shí)的技術(shù)骨干力量，參與一體化辦案。技術(shù)部門干警與辦案檢察官在案件調(diào)查取證、分析示證等環(huán)節(jié)中，密切配合，通力協(xié)作，大大提高了辦案效率和辦案質(zhì)量。

注釋：

朱曉飛.公益訴訟語境下的公益含義解析.環(huán)球法律評論.2008（3）.

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