河域水污染多主體協(xié)同治理研究

項目：內蒙古大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目，編號：201720015。

摘要：以往在治理河流域水污染的問題上均采用以政府為主導的單一主體治理方式，從治理的效果和最終結果分析，并未達到預期治理目標，因此，引進多元治理主體，改變治理方式成為治理河流域水污染的新路徑。加強治理力度，完善治理方式，引入政府以外的企業(yè)、社會組織以及公民等多元治理主體，以協(xié)同治理為治理基礎，達到河域水污染有效治理的研究目的。

關鍵詞：多主體；協(xié)同治理；河域水污染

一、引言

近年，我國的河流域水污染問題愈發(fā)突出，不論從環(huán)境、生態(tài)還是從社會經濟發(fā)展來看都對我國整體發(fā)展有著極為不利的影響，亟待有一套完整良好的治理機制去解決。

從西方大部分發(fā)達國家的治理河流域水污染的經驗來看，國外許多國家已經摒棄了政府為單一治理主體的治污模式，取之而代的是社會多主體的協(xié)同治理，并取得了高效的治理成果。所謂協(xié)同治理，是在一定的范圍內，政府主體和非政府主體如企業(yè)、非政府組織和公民個人等多元治理主體依法運用公共權威，相互協(xié)作、共同管理社會公共事務，實現責任共擔以及維護和增進社會公共利益目標的行為過程及行為方式的總稱。雖然這套治理機制在西方大部分國家已經取得了良好的實踐效果，但是我國并不可以照搬照抄。

目前我國正在大力推行極具中國特色、符合我國國情的“河長制”?！啊娱L制是從河流水質改善領導督辦制、環(huán)境保護問責制衍生而來，即由各級黨政主要負責人擔任‘河（段）長負責轄區(qū)內河流治理，承擔包括加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管在內的主要任務，明確責任到人，納入政績考核，有利于實現各種資源的整合和調配，進而提高流域水環(huán)境治理的行政效率。作為具有中國特色流域治理機制改革的探索性實踐，‘河長制對于提高我國流域生態(tài)環(huán)境治理能力具有重要意義。”但是我國在河流域水污染的治理方面長久沿襲政府全權治理負責的機制，已經與實際情況脫節(jié)，治理效果不盡如人意，即便國家部委已經積極推行“河長制”，大多數地方政府現行的治理機制依然是將河流域進行屬地化的切割管理，以行政體制分割作為治理河流域水污染問題的核心原則?！昂娱L制”在推行過程中困難重重，舊的管理與治理模式導致地方政府的利己主義與各自為政不顧全局的風氣盛行，并且在治理河流域水污染問題中一味強調政府管理的地位至上，忽略社會公眾的參與，這使得河流域水污染不能得到高效治理。同時，河流域屬于公共物品，具有非競爭性和非排他性，這種特性加劇了河流域的水污染程度。

所以，結合國外治理河流域治理力度和獎罰機制力度，同時借鑒協(xié)同治理的理念，形成符合中國國情的多主體協(xié)同共治河流域水污染的治理機制。在本文，多主體指政府、社會組織和公民，社會組織又分為盈利性組織和民間公益性組織，盈利性組織中的主體主要是企業(yè)。其中政府在河域水污染治理中起主導作用，同時實現與社會組織、公眾的協(xié)同共治。

二、政府主導的多主體協(xié)同治理河域水污染的困因

（一）我國治理機構權威性缺失

從現狀來看，中央為探查地方工作會下派督察組去監(jiān)察。譬如2017年，中央第一環(huán)境保護督察組對吉林省開展環(huán)境保護督察，并形成督察意見。這一工作流程下來，高層會對地方省市治理河流域水污染的問題有一個宏觀了解，會做出相應的指導意見，部署相應工作。然而，這種非常態(tài)化的督查方式不能長久有效的解決問題，原因有二：一是督查方式權威性，強制性不到位；二是督查方式是暫時性的，不能實時進行細致的監(jiān)責。

缺少權威性的治理機構，很難協(xié)調河流域沿經的眾多省市縣級政府做好共同治理污染的工作，這就很難形成以地方政府親密協(xié)作為主導的有機治理河流域水污染機制的治理模式。

（二）我國的河流域水污染治理機制與實況不合

中華人民共和共環(huán)境保護部在2017年6月發(fā)表了一篇名為《完善河長制 深化流域治理》的報道，文章指出“河長制”是由各級黨政主要負責人擔任‘河（段）長負責轄區(qū)內河流治理，承擔包括水污染防治等一系列水環(huán)境管理、治理、保護的任務，明確責任到人，納入政績考核。這種治理機制責任分攤少數，和績效掛鉤，確實可以起到良好治污效果。然而，實際推行困難重重，究其原因如下：一是河流域跨越多省多地區(qū)，而多數地方政府對河流域水污染問題現行的治理機制依然是將河流域進行屬地化的切割管理，以行政體制分割作為治理的核心原則，導致整個河流域缺少完整統(tǒng)一的治理機制，對于橫縱貫通的河流域來說各自為政的治理方式效果并不明顯；二是“河長制”是以‘河（段）長為單位分轄區(qū)治理，并沒有對各地方政府協(xié)作治理河域水污染做出規(guī)定，使整個流域難以形成有機環(huán)境治理機制。

所以現實的治理機制一日以行政體制分割作為主治原則，對河域進行屬地化切割管理，現在被推行的“河長制”就一日不會得到廣泛推進與強化，政府為主導的協(xié)同治理河流域水污染就不會取得良好突破。

（三）地方政府績效的利益與環(huán)境質量間的平衡少罰缺責

河流域屬于公共物品，其非排他性與非競爭性導致“公地悲劇”程度加大。同時，地方政府對地方經濟進行地方主義保護，過于重視經濟發(fā)展而忽視生態(tài)環(huán)境問題，只要經濟發(fā)展，即使造成外部性影響，也因河流域是公共物品難以進行責任認定而沒有采取有效的協(xié)作措施做彌補。

形成這一態(tài)勢，與地方政府績效的計算法有很大關系。政府績效優(yōu)秀往往將經濟的良好發(fā)展作為重要評判標準，而經濟發(fā)展的背后以什么作為代價就顯得無關緊要了，環(huán)境質量的污染數據就算呈現指數形式增長也有經濟效益作為依托。經濟效益好會有績效嘉獎，好的背后即便環(huán)境質量差也不會有嚴厲的懲罰機制。這導致經濟越來越好，河流域的水污染問題愈發(fā)嚴重。

地方政府績效的利益與環(huán)境質量之間的平衡少罰缺責，各地方政府就會一直以地方經濟利益為重，忽視整體環(huán)境效益，不能有效推進政府為主導的協(xié)同治理機制。

（四）社會組織與公民參與不夠

我國政府在治理環(huán)境污染方面只對行政手段進行足夠的重視，而社會組織與公民參與度遠不及國外的一些國家。其中社會組織的主體為盈利性組織和民間公益性組織（NGO），盈利性組織中主要包括企業(yè)。社會組織與公民參與力度不夠一方面體現在，我國的政府并沒有出臺有效的政策機制與法律法規(guī)去鼓勵和扶持這些企業(yè)、民間組織與公民參與進環(huán)境保護與污染治理當中。另一方面，大多數企業(yè)與公民在中國作為社會當中的一份子并沒有很好的去關注自己的生活和發(fā)展環(huán)境，面對日益嚴重的河流域水污染問題只是把大部分責任歸咎于政府，自身沒有參與治理污染的積極性。

以我國遼河河流域的西遼河流域為例，其河段的東遼河所在的遼源市水源地多處受到污染，第三水源地因石油化工廠排污影響已報廢。條子河上的四平市水源地也受到污染，如一面城水源受四平工業(yè)化，醫(yī)院等廢水影響，使日產千余噸的水源地被迫停產。其渾河河段近鄰沈陽市，全市大小上千家企業(yè)，主要排出冶金、制藥、化工、機械加工等工業(yè)廢水，造成成千上萬噸的污染物排進河域。此外，城鎮(zhèn)生活用水、農村生活用水、農田灌溉水中的污染物每天源源不斷的向河域排放。如此觸目驚心的材料顯示，企業(yè)與公民積極參與治理河流域水污染當中是刻不容緩、義不容辭的事情。而一些民間公益組織即使想參與到治理河域水污染的行動中也缺乏相應健全的法律法規(guī)與合適的政策機制作為其活動的保障，難以發(fā)揮其應有的社會作用。

所以以政府為主導的協(xié)同治理不光要政府自身做出改進，社會組織與公民高度參與治理污染當中更尤為重要。政府主導的協(xié)同治理沒有社會組織與公民的參與是萬萬行不通的。

（五）信息平臺建設不到位

我國作為世界大國，幅員甚遼闊、科技處前沿。在治理河流域水污染問題中這些既是優(yōu)點也是短處。幅員遼闊，一個完整的河流流域跨越多省市，這便需要地方政府間的合作與社會組織、公民的積極參與，然而如此廣闊的時空距離要談協(xié)作并不容易，信息及時有效的共享、更新、完善是關鍵。遺憾的是，我國的河流域相關的社會地理、自然地理信息只是很分散的掌握在河流域中不同轄域內的省市里，沒有建立起有效用的電子政務信息共享平臺。普通的市級圖書館里的地方文獻更新不及時，地方的河域信息文獻更新甚至還停留在近20年前。這樣一來，政府之間的信息溝通與合作存在障礙，社會組織與公民了解到的治理河域的信息與資料也沒有效用。以政府為主導的多主體協(xié)同治理河流域水污染機制在關鍵的信息鏈這一環(huán)節(jié)斷了鏈子，河流域水污染的環(huán)境治理自然不會有良好的效果。

三、突破政府主導的多主體協(xié)同治理河域水污染困境的措施

（一）設立權威的高效治理機構

中央督察組不能起到長久的督查功效，應該在各省市設立獨立的權力級別較高的治理河流域水污染機構，這些機構統(tǒng)一規(guī)劃、共同治理河域污染問題，與當地的政府做好溝通與協(xié)商，促使地方政府之間積極協(xié)作，形成治理河域污染問題的有機網絡，為形成政府主導的多主體協(xié)同治理河域水污染有機機制打下堅實基礎。

（二）各地方政府之間的良好協(xié)作

以遼河流域中的西遼河為例，西遼河地跨內蒙古自治區(qū)、遼寧省等多個省市，在1980年4月內蒙古和遼寧兩省區(qū)水利廳負責人在沈陽共同商討了治理柳河問題，成立了治柳協(xié)調委員會。這件的先例雖然并不是因為治理河流域水污染而存在的，跨省市范圍也較小，但是卻給現在治理河流域水污染問題留下很好的啟示。各地方政府之間良好的協(xié)作與溝通，共同從點到點協(xié)同商討治理河域水污染問題，將“河長制”優(yōu)勢擴大并發(fā)揮到極致，政府主導的多主體協(xié)同治理河域水污染就會不斷取得良好成效。

（三）設立政府績效與結果質量的平衡規(guī)制

在評價政府績效時，好的經濟效益視為正數，而沒有達到良好的治理指標的環(huán)境污染治理事務記為負數，正負相減為最終績效成績。同時，對沒有達到環(huán)境污染治理指標的政府進行相應責懲，達到指標政府進行相應獎勵。治理污染指標由具有專業(yè)技術與設備的組織機構來因地設定，使得指標合理且能不斷促進政府治理污染工作得到長足發(fā)展。

（四）社會組織與公民的大力參與

在治理環(huán)境污染問題上，社會組織和公民要發(fā)揮其能力，盡到應盡的社會責任。上文提及社會組織分為盈利性組織和民間公益性組織，盈利性組織中的主體主要是企業(yè)。所以在政府為主導的多主體協(xié)同治理河域水污染的有機機制中，企業(yè)要有企業(yè)責任；民間公益性組織要發(fā)揮其公益性能；公民要行使監(jiān)督權利并盡到保護、治理環(huán)境的義務。不同主體在治理污染的有機機制中的地位、效能有所不同。（如圖一所示）

因而企業(yè)、民間公益性組織、公民在參與政府為主導的多主體協(xié)同治理河域水污染的有機機制中各有自己應該完善的側重點。

1、企業(yè)

（1）利益激勵

企業(yè)是追求利益最大化的社會主體，所以需要外界的約束與利益激勵?？梢詫ζ髽I(yè)自發(fā)減少污染水環(huán)境行為進行補貼、使用者收費、生態(tài)補償、排污權交易、碳排放交易等經濟工具進行調節(jié)，做好利益分配工作，讓企業(yè)看到利益才能更好地推動協(xié)同治理治理水污染的發(fā)展。

（2）促進企業(yè)自覺治污

因為企業(yè)對環(huán)境產生的外部負效應遠大于它的治理成本，甚至許多企業(yè)不會對產生的環(huán)境污染進行治理與負責。所以在我國應該大力鼓勵企業(yè)進行負外部效應內部化，讓企業(yè)發(fā)揮對于環(huán)境治理的強效作用?？梢酝ㄟ^對話協(xié)商，并大力宣傳互利共贏的文化理念、全民監(jiān)督企業(yè)排污治污行為，讓企業(yè)自主進行負外部效應內部化的行動。

在我國企業(yè)自主進行負外部效應內部化的組織有也是有一個比較成功的先例。比如說阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會。此社會組織是中國首個以企業(yè)家為主體，將治理生態(tài)、保護環(huán)境作為核心價值體系的公益性社會組織。阿拉善SEE是中國第一個將企業(yè)家精神與綠色環(huán)保理念相互融合的社會組織?？梢哉f是企業(yè)家自發(fā)形成治理環(huán)境組織。

阿拉善SEE生態(tài)協(xié)會集募了自己的基金會，此基金會將全力扶持中國環(huán)保類公益性的社會組織作為自己前行引路燈，開創(chuàng)了我國企業(yè)、社會組織、公眾一同維護綠色環(huán)境的多主體合作先河，對中國的綠色環(huán)保事業(yè)來說具有不可估量的價值?；饡闪⒘旰螅⒗芐EE基金會成功地進行了轉型升級，在踐行綠化環(huán)境、環(huán)保中國的核心理念的基礎上，大力開展荒漠化治理、綠化污染區(qū)、對環(huán)保生態(tài)理念進行教育宣傳等三大類活動。發(fā)展至今，阿拉善的歷任協(xié)會會長都是在中國商界頗有知名度的企業(yè)家。在第五任會長任志強的有關采訪視頻中可以得知，阿拉善內部運轉非常民主化，其社會組織的運作模式與理念極大避免了阿拉善出現志愿失靈等效率低下的現象，并且是中國最透明的社會組織。這樣的大好局面，助力阿拉善在中國生態(tài)環(huán)保事業(yè)方面做出了杰出貢獻。有公開數據表明，阿拉善SEE已資助逾過幾百的環(huán)保類公益性社會組織，對環(huán)境治理總投資額超過3.5億元。

未來，阿拉善的規(guī)劃是，會將企業(yè)、公眾、社會團體更好的融合，打造更為堅固的保護環(huán)境多主體合作平臺，讓企業(yè)資本更多的流入環(huán)保事業(yè)，更好的保衛(wèi)祖國綠水青山。

綜上，在商界企業(yè)家的大力支持下并結合公益社會組織，環(huán)境保護事業(yè)和環(huán)境治理事宜都迸發(fā)出了極大的生機，這為我國的環(huán)保事業(yè)做出了巨大貢獻 。所以要對企業(yè)的污染自治性行為給予極大的激勵與鼓勵，促進企業(yè)自發(fā)的進行治理水污染問題。

2、民間公益性組織

在環(huán)境治理中，民間公益性組織也起到了決定性作用。政府方面要創(chuàng)優(yōu)合作平臺，就要多增加可以調動廣大社會民間力量的公益大型組織，更要為其鋪平道路、降低門檻，全方位調動我國民間公益組織參與環(huán)境治理的積極性。

民間公益性組織包括了廣大的保護環(huán)境社會組織，因為其公益性、社會性，可以更好的了解環(huán)境治理情況，更好的為環(huán)境治理提供服務。政府應該放松對民間公益性組織的管制，讓保護環(huán)境的社會組織有更大的空間發(fā)揮自己的作用，同時制定和完善相關法律法規(guī)，讓民間公益組織有法可依，讓其活動更有保障。降低民間公益性組織對政府的依賴程度，減少政府的管控空間，同時給民間公益組織更好的安全保障，是對治理環(huán)境更有效力的策略。政府應該鼓勵類似這種形式的環(huán)保組織，讓民間的社會組織形式不斷創(chuàng)優(yōu)，在治理環(huán)境問題上有更多再生力量加入。

3、公民

在我國環(huán)境治理的協(xié)作治理機制中，公眾是最為基礎性、也是力量最為薄弱的主體，如何激發(fā)公眾監(jiān)督、參與環(huán)保事業(yè)，是核心主體政府應該充分考慮的事情。環(huán)境治理問題任重而道遠，必須緊緊依靠人民群眾的力量，要讓群眾意識到環(huán)境是關乎他們自身的重大利益，要教育公眾有維權的思想，要大力宣傳生態(tài)環(huán)保的重要性質。從物質、和精神兩個方面積極鼓勵公眾的參與度，激勵全民參與到國家的環(huán)境治理。

也因此，政府應該積極傾聽公民意見，努力獲得公眾的真正認可，提升自身在公眾心中的誠信度，政府還應積極提倡、宣傳公民科學理性維護環(huán)境的方式途徑，尋求政府與公眾雙方在環(huán)境政策和法規(guī)的認知、可執(zhí)行性上的共通點，積極為公民創(chuàng)造有效和切實可行的參與環(huán)境治理的氛圍和途徑，加強雙方合作，努力完善有效的環(huán)境政策法規(guī)與公眾環(huán)境利益之間的契合點。

（五）電子政務信息平臺的建設與文獻資料的更新

各地方政府積極主動搜集河流域相關社會地理、自然地理、治理河流域水污染情況，進行技術加工，生成多個地方政府匯集相關信息的電子政務信息公開平臺，及時對各地區(qū)河流域相關信息進行更新、完善，讓信息公開共享、及時有效。同時，各地方政府加大對本地區(qū)的文獻資料資金投入，及時搜集并更新當地文獻資料庫，豐富社會公眾以及研究人員的相關資料收集，更好的進行政府主導的河域水污染協(xié)同治理。

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作者簡介：吳宣頤，女，（1997- ）內蒙古通遼市人，內蒙古大學滿洲里學院行政管理專業(yè)學生。