自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)原住民的利益保護(hù)

郭晴 楊秋實(shí)

【摘要】自然遺產(chǎn)的保護(hù)與利用已經(jīng)引起人們的關(guān)注,在自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用中,原住民的生活和生產(chǎn)方式往往受到嚴(yán)重影響,如何保護(hù)原住民的利益是需要注意的重大問題。文章重點(diǎn)從法律機(jī)制、利益分享機(jī)制、原住民的能力培訓(xùn)三個(gè)層面聚焦自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)原住民利益保護(hù),并提出具體對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】自然遺產(chǎn)保護(hù) 原住民 利益保護(hù) 法律機(jī)制 利益分享

隨著2011年6月中國(guó)丹霞列入世界自然遺產(chǎn),我國(guó)將擁有世界自然遺產(chǎn)8項(xiàng),世界自然文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng),總計(jì)12項(xiàng),總量位居世界第三。隨著世界自然遺產(chǎn)數(shù)量的增加,自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的建立與當(dāng)?shù)卦∶竦睦婷軉栴}日益凸顯,如何解決自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民利益問題就被提上了議程。

對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)與利用這個(gè)問題,國(guó)內(nèi)外的學(xué)者多從保護(hù)自然遺產(chǎn)和開發(fā)利用的角度進(jìn)行研究,很少將自然遺產(chǎn)的保護(hù)與利用和原住民的利益保護(hù)結(jié)合起來。因此,自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用與原住民的利益保護(hù)這一研究領(lǐng)域,需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

原住民是自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的老主人,是對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)最熟悉的人。在自然遺產(chǎn)的保護(hù)和利用中,他們的地位顯得尤其重要。如果能夠在自然遺產(chǎn)保護(hù)和利用中充分保護(hù)他們的利益,贏得他們的支持和擁護(hù),就能夠?yàn)樽匀贿z產(chǎn)的保護(hù)和利用排除很多障礙。反之,就有可能將原住民變成自然遺產(chǎn)保護(hù)和利用中的敵人,進(jìn)而耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力,得不償失。因此,如何有效保障原住民利益十分重要。

我國(guó)自然遺產(chǎn)分布與保護(hù)現(xiàn)狀

自中國(guó)1985年加入《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》以來,已被列入《世界遺產(chǎn)名錄》的自然景觀和文物古跡有41處,如四川九寨溝、黃龍、大熊貓棲息地等;文化和自然雙重遺產(chǎn)4處。

以上自然遺產(chǎn)保護(hù),被列入世界自然遺產(chǎn),對(duì)其的保護(hù)是值得肯定的。但仍然存在一些問題,如自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的人們的認(rèn)識(shí)水平有待提高,特別是某些領(lǐng)導(dǎo)者沒有以全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來看待自然遺產(chǎn)的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。他們不積極地將自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)納入地方建設(shè)規(guī)劃中,將自然遺產(chǎn)當(dāng)作區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙;同時(shí),還利用自然遺產(chǎn)作為噱頭來吸引大量游客,導(dǎo)致旅游的過度開發(fā)和管理,從而帶來許多問題。如一些有價(jià)值的物種生態(tài)區(qū)、自然地帶遭受人為的破壞。我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)出現(xiàn)的問題,可歸納為以下幾方面:觀念與方法策略上,政府部門不能正確處理自然遺產(chǎn)保護(hù)和資源利用的關(guān)系,在狹隘的團(tuán)體利益甚至個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下,制定政策時(shí)將經(jīng)濟(jì)效益放在首位,導(dǎo)致旅游發(fā)展過度、自然遺產(chǎn)喪失原真性、原住民利益受損等危害;在自然遺產(chǎn)管理方面,對(duì)于自然遺產(chǎn)管理的部門設(shè)置和職權(quán)分配不科學(xué),存在多部門管理不統(tǒng)一,權(quán)責(zé)分配不清的現(xiàn)象。中央政府和地方政府共同對(duì)其管理,造成權(quán)限重疊,規(guī)劃局、建委、房地局三部門之間權(quán)責(zé)分配不清,由此導(dǎo)致多種矛盾頻出;在采取措施方面,由于秉承傳統(tǒng)的保護(hù)規(guī)劃方式,導(dǎo)致偏重宏觀控制,具體操作性和管理手段之間的銜接和實(shí)施相對(duì)缺乏。

自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的設(shè)立對(duì)原住民的影響

原住民或土著,是指在自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)較早定居的居民。為實(shí)現(xiàn)自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,國(guó)家制訂了各種不同的政策和項(xiàng)目,對(duì)原住民生活方式、生產(chǎn)方式生活環(huán)境、生存狀態(tài)帶來了影響,甚至造成根本性的改變。

自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用對(duì)原住民生產(chǎn)方式的影響。生產(chǎn)方式是指在物質(zhì)資料生產(chǎn)過程中形成的人與自然界之間人與人之間的相互關(guān)系。生產(chǎn)方式的物質(zhì)內(nèi)容是生產(chǎn)力,其社會(huì)形式是生產(chǎn)關(guān)系。在自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用過程中,由于需要保護(hù)原生態(tài)的自然遺產(chǎn),許多原住民原有的生產(chǎn)方式就需要改變。比如,刀耕火種、捕魚打獵受到禁止,原住民就不得不向發(fā)展旅游業(yè)或以“無煙工業(yè)”為主的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。這些改變,必然要求自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)人民改變自己以適應(yīng)環(huán)境,這是一個(gè)挑戰(zhàn)和付出。當(dāng)?shù)貛缀鯖]有工業(yè)產(chǎn)業(yè),居民僅能依靠旅游業(yè)為生。旅游的淡季和旺季都會(huì)影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳?。旺?游客規(guī)模較大,環(huán)境人口承載量有限,游客產(chǎn)生的大量垃圾污染破壞了保護(hù)區(qū)的環(huán)境;而且游客數(shù)量增多,侵入和破壞了居民長(zhǎng)期以來習(xí)慣的正常生活。淡季則會(huì)導(dǎo)致收入下降。

自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用對(duì)原住民日常生活習(xí)慣的影響。自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)建立后,許多地方會(huì)采取保護(hù)措施禁止原住民上山,許多原住民自織的“番布”衣服,會(huì)因失去原材料而消失轉(zhuǎn)而花錢購(gòu)買棉布制衣服,增加了生活的經(jīng)濟(jì)壓力。自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)為了防止污染空氣,禁止原住民用材生火的,改用清潔能源,價(jià)格比較昂貴,給居民生火做飯?jiān)斐闪酥T多不便。由于對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)要求的提高,許多道路的封鎖會(huì)導(dǎo)致出行不便,原住民往往要繞道很遠(yuǎn)才能到達(dá);原住民許多與環(huán)境保護(hù)相違背的風(fēng)俗習(xí)慣,將會(huì)失去其進(jìn)行下去的條件,進(jìn)而逐漸消失。例如,云南的彝族經(jīng)常捕殺各種動(dòng)物來祭祀祖先。

保護(hù)自然環(huán)境是全民族的事業(yè)。自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)既是全社會(huì)的公共資源,也是當(dāng)?shù)卦∶竦慕?jīng)濟(jì)資源。自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)原住民以放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)而選擇保護(hù)環(huán)境,使得全民和國(guó)家能鞏固享受保護(hù)區(qū)發(fā)揮的效益,由此所帶來的損失則主要由保護(hù)區(qū)原居民承擔(dān),這對(duì)他們來說無疑是不公平的。要堅(jiān)持以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的思想,不能只強(qiáng)制性地要求保護(hù)區(qū)原居民犧牲個(gè)人利益來保護(hù)國(guó)家利益。要在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)保障原住民的利益,這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境爭(zhēng)議和社會(huì)健康發(fā)展的根本要求。為此,需要建立一系列機(jī)制來切實(shí)保護(hù)自然遺產(chǎn)與原住民的利益。

原住民利益保護(hù)對(duì)策研究

建立保護(hù)自然遺產(chǎn)與原住民利益的法律機(jī)制。法律機(jī)制,是指法律系統(tǒng)的組織部分之間相互作用的過程和方式。其中,既包括靜態(tài)的法律構(gòu)成要素和結(jié)構(gòu),又包括動(dòng)態(tài)的法律執(zhí)行過程和機(jī)制。既包括法律、法規(guī)、法典等外在表現(xiàn)形式,又包括法律實(shí)施機(jī)制、過程和效果;既包括不同位階法律之間的縱向效力關(guān)系,又包括相同位階法律之間的橫向效力關(guān)系。因此,法律機(jī)制本身也構(gòu)成了一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng),其中包含了動(dòng)態(tài)與靜態(tài)、外表與本質(zhì)、縱向與橫向等多種關(guān)系之間的相互作用。

我國(guó)自然遺產(chǎn)地在自然條件、地域環(huán)境、遺產(chǎn)類型、遺產(chǎn)入選標(biāo)準(zhǔn)等方面千差萬別,一部統(tǒng)一的法律難以囊括所有的必備條款,因此《中國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)授權(quán)自然遺產(chǎn)地制定單行的管理?xiàng)l例,條例內(nèi)容可借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)的國(guó)家公園立法經(jīng)驗(yàn)。在這些條例中應(yīng)該增加包括對(duì)原住民利益保護(hù)的條文。自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用中,加入保護(hù)原住民利益的法律條款,必將形成一個(gè)富有活力的以《公約》為指導(dǎo)、以《憲法》為基礎(chǔ)、以《中國(guó)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)法》為核心的自然遺產(chǎn)法律保護(hù)體系。

建立原住民參與經(jīng)營(yíng)和分享利益的機(jī)制。原住民是自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的真正主人,否定原住民對(duì)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)利益的優(yōu)先享用權(quán),是不公平的。應(yīng)把自然遺產(chǎn)保護(hù)利用與“利益最近的人”即原住民的利益和意見放在特別重要的位置,在最終決策和具體行動(dòng)中充分表達(dá)和體現(xiàn)出來。在自然遺產(chǎn)的保護(hù)和利用中,應(yīng)讓原住民參與自然遺產(chǎn)資源的經(jīng)營(yíng)管理,分享利潤(rùn)。包括給原住民特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、讓原住民參與一定的股份制、吸納原住民參與管理等多種方式。

第一,原住民特許經(jīng)營(yíng)。在我國(guó)的自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)實(shí)行“特許經(jīng)營(yíng)”,對(duì)于那些地處邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族聚集、貧困地區(qū)的原住民是一種良好的反哺機(jī)制和補(bǔ)償制度。政府通過特許經(jīng)營(yíng)模式,讓熟悉自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的原住民行使部分管理職責(zé),參與特許經(jīng)營(yíng)。在管理者有效監(jiān)督之下,各得其所,形成良性的管理—經(jīng)營(yíng)機(jī)制,從而較好地實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)的最終目標(biāo)。

第二,原住民參與下的股份制經(jīng)營(yíng)模式。原住民參與下的股份制經(jīng)營(yíng)模式是指讓區(qū)域內(nèi)原住民參與到對(duì)景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的股份制改造當(dāng)中,讓原住民參與經(jīng)營(yíng)公司對(duì)自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè),共同籌集資金、組建新的股份制公司來經(jīng)營(yíng)景區(qū),由政府對(duì)其獨(dú)家經(jīng)營(yíng)進(jìn)行許可,使得原住民可以分享經(jīng)營(yíng)所得利潤(rùn)。對(duì)當(dāng)前旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行股份制改造,所有權(quán)歸屬于景區(qū)管理機(jī)構(gòu),對(duì)景區(qū)的經(jīng)營(yíng)和資源保護(hù)的規(guī)劃、監(jiān)督有管理權(quán),并不直接參與景區(qū)的經(jīng)營(yíng);股份制經(jīng)營(yíng)企業(yè)受委托行使景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán),對(duì)景區(qū)的旅游資源進(jìn)行開發(fā)和利用并對(duì)景區(qū)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理,同時(shí)承擔(dān)保護(hù)景區(qū)旅游資源的責(zé)任。這一模式是對(duì)景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分割,而資源保護(hù)的責(zé)任和旅游資源開發(fā)權(quán)不完全分離的經(jīng)營(yíng)模式,如曲阜“三孔”。

第三,原住民的能力培訓(xùn)與參與管理。目前,雖然較好地解決了自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)原住民的就業(yè)難題,但是由于資金、文化和技能方面的劣勢(shì)使得當(dāng)?shù)卦∶駸o法充分分享對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源開發(fā)所帶來的益處。自然保護(hù)區(qū)外的、受教育程度較高的外來者占據(jù)了大多數(shù)旅游發(fā)展所帶來的就業(yè)崗位,僅僅提供給當(dāng)?shù)卦∶裆直Ｗo(hù)、環(huán)衛(wèi)等低端工作。因此,自然遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)管理局應(yīng)帶頭對(duì)原住民進(jìn)行教育和培訓(xùn),有目的性地提高具有勞動(dòng)能力的原住民的專業(yè)技能,使其能夠在旅游發(fā)展的過程中充分體現(xiàn)其自身價(jià)值。

(作者單位:中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)政法學(xué)院;本文受“中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助暨中央高校優(yōu)秀青年教師基金第四批項(xiàng)目”資助)