粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究

韓永輝 張帆

摘 要：粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略是我國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要制度創(chuàng)新，是粵港澳地區(qū)融合發(fā)展的前瞻性指導(dǎo)。本文立足供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角，考察粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，從制度供給、要素流動(dòng)和區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)性層面分析大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展所存在的供給側(cè)問(wèn)題，基于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的供給側(cè)戰(zhàn)略原則，提出保障制度供給、完善CEPA框架、加強(qiáng)人員流動(dòng)、互聯(lián)基礎(chǔ)設(shè)施和物流通關(guān)、融合金融業(yè)的五個(gè)政策抓手。通過(guò)探究粵港澳大灣區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關(guān)系，為協(xié)調(diào)灣區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和政府治理提供參考。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū)；區(qū)域協(xié)同發(fā)展；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）06-0051-06

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速放緩，傳統(tǒng)發(fā)展方式不可持續(xù)，需要?jiǎng)?chuàng)新動(dòng)力機(jī)制，加強(qiáng)制度供給改革[1]?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，是應(yīng)對(duì)新常態(tài)的重要舉措之一?！笆濉币?guī)劃綱要指出“要構(gòu)建以粵港澳大灣區(qū)為核心，以珠江—西江區(qū)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)腹地的經(jīng)濟(jì)支撐帶，加強(qiáng)帶動(dòng)中南、西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，并進(jìn)一步輻射東南亞和南亞區(qū)域”。在此背景下，研究粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展有著重要的意義。對(duì)國(guó)家而言，可利用粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展的契機(jī)，深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開(kāi)放程度，探索“一國(guó)兩制”框架下推進(jìn)體制改革的可行模式。對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市而言，有利于各地互聯(lián)互通，促進(jìn)區(qū)域供給側(cè)的生產(chǎn)要素合理和有序流動(dòng)，提高資源配置效率和質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。因此，本文嘗試從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角，對(duì)粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行研究，分析粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，深挖粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性難題，有針對(duì)性地提出粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的供給側(cè)戰(zhàn)略路徑和政策抓手。

一、粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀分析

廣州、深圳和香港三地是粵港澳大灣區(qū)的核心城市，在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著領(lǐng)軍性的作用。三個(gè)灣區(qū)核心城市的國(guó)民生產(chǎn)總值約為灣區(qū)總量的65%，研發(fā)投入約占灣區(qū)總量的三分之二，出口貿(mào)易總額超過(guò)灣區(qū)總量的四分之三，一般公共預(yù)算投入約占灣區(qū)總量的70%1。具體來(lái)看，香港是高度繁榮的國(guó)際大都會(huì)，是全球重要的金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心，多年位居世界最自由經(jīng)濟(jì)體和最具競(jìng)爭(zhēng)力城市排行榜前列，擁有廉潔高效的政府、自由有序的經(jīng)濟(jì)秩序和合理完善的法律體系。香港高等教育水平也處于灣區(qū)內(nèi)的領(lǐng)先地位，擁有香港大學(xué)、香港中文大學(xué)等世界知名高校。深圳是改革開(kāi)放的先鋒，也是國(guó)際上久負(fù)盛名的科研創(chuàng)新中心。深圳以占全國(guó)0.02%的面積，創(chuàng)造了全國(guó)2.6%的國(guó)民生產(chǎn)總值、4%的國(guó)內(nèi)發(fā)明專利申請(qǐng)量和接近一半的PCT（Patent Cooperation Treaty）國(guó)際專利申請(qǐng)量2，聚集了包括華為、騰訊、大疆等一大批具有國(guó)際影響力的高新技術(shù)企業(yè)。廣州是我國(guó)重要的國(guó)際商貿(mào)中心和綜合交通物流樞紐，2016年進(jìn)出口貿(mào)易額達(dá)8500億元人民幣3。近年廣州重點(diǎn)打造的南沙港也呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，按貨物吞吐量計(jì)算，南沙港已躋身全球最繁忙港口第六位4。此外，廣州還聚集了大量的教育科研資源，擁有廣東省60%的普通高校、兩院院士79人和“千人計(jì)劃”專家267人，建設(shè)發(fā)展了大批研究院所和實(shí)驗(yàn)室，有國(guó)家工程技術(shù)研究中心18家和國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室19家5。除廣深港三地外，粵港澳大灣區(qū)其他城市也有著良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?。澳門是國(guó)際性休閑度假、旅游和娛樂(lè)中心，也是連接我國(guó)和葡語(yǔ)系國(guó)家的重要橋梁。佛山、珠海和東莞是全國(guó)重要的制造業(yè)中心，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，培育了包括美的、海信科龍、魅族、步步高等一大批知名企業(yè)。中山、惠州、肇慶和江門四市在輕工制造、電子產(chǎn)品組裝、船舶制造和金屬冶煉等產(chǎn)業(yè)有較好的發(fā)展基礎(chǔ)，能夠?yàn)榇鬄硡^(qū)核心區(qū)域提供充足而廉價(jià)的工業(yè)產(chǎn)品。

在中央正式明確粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略之前，粵港澳三地已有了明顯的融合發(fā)展趨勢(shì)。然而，從供給側(cè)要素流動(dòng)角度來(lái)看，粵港澳大灣區(qū)仍然面臨著諸多障礙。一是存在體制、機(jī)制藩籬，缺乏國(guó)家層面的制度支持和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的溝通和協(xié)商機(jī)制；二是由于經(jīng)濟(jì)制度、法律行政體系的不同，大灣區(qū)內(nèi)部勞動(dòng)力、資本和技術(shù)等要素流動(dòng)障礙較多；三是區(qū)域內(nèi)未形成整體協(xié)同效應(yīng)，各城市的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和資源錯(cuò)配等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題較多[2]；四是內(nèi)地與港澳的社會(huì)營(yíng)商環(huán)境和政府治理水平發(fā)展差距仍然較大，短期內(nèi)尚未能為灣區(qū)企業(yè)提供一致且優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

二、粵港澳大灣區(qū)

協(xié)同發(fā)展的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性難題

粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展仍面臨著制度協(xié)同、要素流動(dòng)、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、政府治理與營(yíng)商環(huán)境四個(gè)層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

（一）制度供給層面

1.制度協(xié)同存在固有障礙，區(qū)域融合政策供給不足。粵港澳大灣區(qū)存在著“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三個(gè)關(guān)稅區(qū)”的格局，三地?fù)碛胁煌墓芾眢w制、法律體系和市場(chǎng)機(jī)制，這種異質(zhì)性雖有利于內(nèi)地和港澳發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展互補(bǔ)協(xié)同，但這同時(shí)也是對(duì)區(qū)域乃至國(guó)家層面制度供給改革的重大挑戰(zhàn)。大灣區(qū)內(nèi)跨境協(xié)作機(jī)制探索不足和區(qū)域融合政策供給滯后，均嚴(yán)重阻礙了三地在營(yíng)商環(huán)境、法律法規(guī)、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)監(jiān)管、職業(yè)資格認(rèn)證和社會(huì)管理等方面的銜接，也不利于大灣區(qū)要素自由、合理和有序流動(dòng)[3]。以人員從業(yè)資格互認(rèn)為例，內(nèi)地與港澳的專業(yè)技能培訓(xùn)及認(rèn)證程序存在較大差異，粵港澳三地的專業(yè)服務(wù)人員跨區(qū)域流動(dòng)時(shí)在工作對(duì)接和標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)上存在較大的困難，“一試三證”的模式有待探索完善。內(nèi)地政府治理水平和機(jī)制改革與港澳相比仍有較大的改進(jìn)空間，難以滿足大灣區(qū)融合發(fā)展的需求，部分行政機(jī)關(guān)及工作人員存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和違法不究的現(xiàn)象，依法行政意識(shí)淡薄，不利于打造健康、統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序。

2.區(qū)域協(xié)同和管理機(jī)制缺失，跨區(qū)域溝通受阻。目前，除了2017年簽署的《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》安排了每年定期磋商會(huì)議外，并無(wú)其他正式機(jī)制讓粵港澳大灣區(qū)用于溝通、協(xié)調(diào)和推進(jìn)解決區(qū)域發(fā)展所遇到的重大問(wèn)題。在大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展進(jìn)程中，仍有較多的事項(xiàng)依賴于中央的裁定，這導(dǎo)致大灣區(qū)創(chuàng)新改革實(shí)踐的行政審批周期較長(zhǎng)、行政程序多且煩瑣，導(dǎo)致無(wú)法高效、快速地解決大灣區(qū)發(fā)展所遇到的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

3.CEPA缺乏實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠，服務(wù)貿(mào)易自由化舉步維艱。2003年內(nèi)地與港澳簽訂的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（簡(jiǎn)稱CEPA）框架涵蓋了包括金融、教育、醫(yī)療、科技和公共服務(wù)等重大合作領(lǐng)域，但隨著政策深入實(shí)施，各方反映一些政策措施實(shí)際無(wú)法落地，服務(wù)貿(mào)易自由化舉步維艱，導(dǎo)致港澳高端服務(wù)業(yè)優(yōu)勢(shì)未能在珠三角有效發(fā)揮其所長(zhǎng)。當(dāng)前CEPA對(duì)港澳服務(wù)業(yè)開(kāi)放覆蓋已達(dá)95%，但真正的無(wú)限制覆蓋率仍然較低，重要的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域仍有較多制度約束，存在“大門開(kāi)，小門不開(kāi)”的現(xiàn)象1。除此，CEPA另一個(gè)問(wèn)題是對(duì)港澳中小企業(yè)的門檻過(guò)高。當(dāng)前港澳企業(yè)進(jìn)入內(nèi)地貿(mào)易投資可選擇CEPA和WTO兩種途徑。由于WTO框架屬于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)則成熟且合理便利，港澳大型企業(yè)較多地選擇其進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)而不是CEPA框架。對(duì)于港澳中小型企業(yè)，卻又因CEPA門檻過(guò)高而無(wú)法獲得批準(zhǔn)。如保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，CEPA規(guī)定只有擁有50億美元總資產(chǎn)的企業(yè)集團(tuán)才可以進(jìn)入內(nèi)地開(kāi)展業(yè)務(wù)，而大部分香港保險(xiǎn)公司均屬于中小型企業(yè)，無(wú)法達(dá)到這一資產(chǎn)規(guī)模。

（二）供給要素流動(dòng)層面

1.人員流動(dòng)約束較多。一是港澳居民前往內(nèi)地城市工作和居住時(shí)，無(wú)法便捷享受到當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣?huì)福利，其通行證在許多地方無(wú)法與內(nèi)地居民身份證等同使用。二是內(nèi)地人力資源市場(chǎng)的國(guó)際化程度較低，對(duì)外籍勞動(dòng)力的限制較多。香港和澳門國(guó)際化程度高，擁有大量的外籍勞動(dòng)力，內(nèi)地對(duì)外籍人員的壁壘使大灣區(qū)難以充分利用高端人才要素。三是港澳對(duì)內(nèi)地人才的入境簽注和工作許可較為苛刻，以香港為例，非深圳戶籍人員無(wú)法享受科研創(chuàng)新從業(yè)人員“一簽多行”進(jìn)入香港的政策優(yōu)惠?！皟?yōu)才計(jì)劃”雖允許內(nèi)地人員長(zhǎng)期居留香港，但學(xué)歷要求較高，名額較少。此外，內(nèi)地與港澳之間24小時(shí)通關(guān)的口岸數(shù)量較少，通關(guān)效率也有待進(jìn)一步提高。

2.物流通關(guān)程序煩瑣。大灣區(qū)區(qū)域有三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，區(qū)域物流通關(guān)的銜接問(wèn)題是推進(jìn)大灣區(qū)融合的重要環(huán)節(jié)。目前，三地海關(guān)、檢驗(yàn)、檢疫程序不統(tǒng)一，極大影響了清關(guān)效率，延長(zhǎng)了灣區(qū)企業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易的資金周轉(zhuǎn)時(shí)間。大灣區(qū)內(nèi)部物資流動(dòng)缺乏有效的管理機(jī)制和保障，如香港高校和研究院無(wú)法將其擁有的科研設(shè)備直接轉(zhuǎn)運(yùn)或贈(zèng)送給灣區(qū)內(nèi)地區(qū)域的分校或研究分院，而要通過(guò)進(jìn)出口程序，繳納進(jìn)口科研設(shè)備的關(guān)稅。部分現(xiàn)行商品貨物進(jìn)出口條例也與大灣區(qū)融合發(fā)展存在沖突，如海外和港澳返修品入境只能按進(jìn)口處理等。

3.資金流動(dòng)多重管制。內(nèi)地對(duì)港澳金融服務(wù)行業(yè)的限制依然較大[4]，如在證券行業(yè)，香港金融證券公司只能就國(guó)內(nèi)A股市場(chǎng)提供證券投資咨詢服務(wù)，使得香港金融企業(yè)無(wú)法發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而內(nèi)地資本市場(chǎng)也無(wú)法利用香港金融行業(yè)的優(yōu)質(zhì)資源。由于我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)資金跨境流動(dòng)的管制，內(nèi)地企業(yè)和居民在利用香港銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行跨境國(guó)際投資和交易時(shí)也面臨諸多限制，這一定程度阻礙了內(nèi)地對(duì)港澳的投資與貿(mào)易，使大灣區(qū)未能高效利用香港國(guó)際金融中心的優(yōu)勢(shì)。

4.交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚待加強(qiáng)。隨著港珠澳大橋和廣深港高鐵的陸續(xù)建成，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部交通狀況將得到較大改善，但仍將面臨較多挑戰(zhàn)。一是大灣區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待進(jìn)一步優(yōu)化，某些城市間的通勤時(shí)間依然較長(zhǎng)，城市間軌道交通和城際公交發(fā)展不足。二是區(qū)域內(nèi)交通設(shè)施建設(shè)缺乏整體協(xié)商和管理機(jī)制，依然存在著較多由于城市之間行政隔斷、溝通不暢所造成的“斷頭路”現(xiàn)象。三是跨境交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨界通行政策仍處于探索期，運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不足，灣區(qū)跨境基礎(chǔ)設(shè)施能否穩(wěn)定發(fā)揮互聯(lián)互通作用仍然存疑。

（三）區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)性層面

粵港澳大灣區(qū)各城市發(fā)展均存在一些亟待解決的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。香港在科研創(chuàng)新領(lǐng)域較為薄弱，一直堅(jiān)持以金融、貿(mào)易和航運(yùn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)體系，對(duì)科技創(chuàng)新投入較為欠缺。數(shù)據(jù)顯示，香港本地研發(fā)支出僅占生產(chǎn)總值的0.73%，其中私營(yíng)企業(yè)所占的總研發(fā)投入僅為45%，均低于深圳2。當(dāng)前，香港金融和其他服務(wù)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入了瓶頸期，面臨上海、新加坡等城市的激烈競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，亟須加強(qiáng)科研創(chuàng)新的投入力度，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的活力。澳門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)則過(guò)于單一，對(duì)博彩及娛樂(lè)旅游產(chǎn)業(yè)依賴較為嚴(yán)重，不利于擴(kuò)大就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展。廣州和深圳在內(nèi)的大灣區(qū)內(nèi)地城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有待進(jìn)一步深化，總體上仍存在較多問(wèn)題，例如，過(guò)剩產(chǎn)能依然較多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以傳統(tǒng)汽車、化工、電子、機(jī)械制造等為主，創(chuàng)新動(dòng)能不足，進(jìn)出口效益和產(chǎn)品附加值有待提高。

三、粵港澳大灣區(qū)

協(xié)同發(fā)展的供給側(cè)戰(zhàn)略路徑

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，珠三角城市群已進(jìn)入發(fā)展瓶頸期，亟須通過(guò)戰(zhàn)略機(jī)制改革注入新動(dòng)能。粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃是珠三角生產(chǎn)力發(fā)展對(duì)區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系變革提出的要求?；浉郯拇鬄硡^(qū)協(xié)同發(fā)展，既關(guān)系到“一國(guó)兩制”和對(duì)外開(kāi)放兩大基本國(guó)策的實(shí)施，也能為其他區(qū)域融合發(fā)展（如京津冀、滬寧杭等）提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)融合發(fā)展與灣區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的，是相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系。從供給側(cè)看，大灣區(qū)總體還處于全球價(jià)值鏈中低位勢(shì)，落后和過(guò)剩產(chǎn)能依然較多，科技創(chuàng)新的發(fā)展驅(qū)動(dòng)能力不足，高端人才資本尚需加強(qiáng)匯聚，區(qū)域內(nèi)外通勤物流成本依然較高，亟須通過(guò)改革提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)供給質(zhì)量，優(yōu)化資源配置效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。而粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的目標(biāo)也正是優(yōu)化區(qū)域內(nèi)要素流動(dòng)，加強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提高大灣區(qū)整體的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?；诖?，結(jié)合對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出如下大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的供給側(cè)戰(zhàn)略路徑。

（一）堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放和“一國(guó)兩制”制度基礎(chǔ)，為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展提供持續(xù)的制度政策供給

對(duì)外開(kāi)放是我國(guó)的基本國(guó)策，堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放有利于促進(jìn)中外貿(mào)易和人文交流，拓寬利用外資渠道，參與國(guó)際分工，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在設(shè)計(jì)粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展原則，堅(jiān)持獨(dú)立自主，充分利用海外資源，增強(qiáng)大灣區(qū)整體競(jìng)爭(zhēng)力。在推動(dòng)灣區(qū)協(xié)商、管理機(jī)制的變革發(fā)展時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“一國(guó)兩制”的基本原則，在尊重港澳現(xiàn)有政治和法律體制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)大灣區(qū)行政體系的改革創(chuàng)新。同時(shí)，將粵港澳大灣區(qū)打造為世界頂級(jí)的國(guó)際灣區(qū)，是灣區(qū)戰(zhàn)略的最終目標(biāo)，應(yīng)充分對(duì)標(biāo)國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，與我國(guó)實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合，制定高水平的區(qū)域協(xié)調(diào)和管理機(jī)制供給，促進(jìn)灣區(qū)內(nèi)部、灣區(qū)與全球之間的要素自由、有序、合理流動(dòng)。

（二）堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)律主導(dǎo)有機(jī)結(jié)合的供給要素管理機(jī)制

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，市場(chǎng)和政治環(huán)境較為復(fù)雜，政府在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)積極發(fā)揮宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用，加強(qiáng)對(duì)要素配置的監(jiān)管和引導(dǎo)，減輕要素流動(dòng)中市場(chǎng)調(diào)節(jié)帶來(lái)的自發(fā)性、盲目性及滯后性。與此同時(shí)，在粵港澳大灣區(qū)要素配置管理之中，也要堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性地位，尊重市場(chǎng)規(guī)律，減少不必要的行政干預(yù)，建設(shè)政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)律主導(dǎo)有機(jī)結(jié)合的供給要素管理機(jī)制，為大灣區(qū)發(fā)展?fàn)I造良好的商業(yè)環(huán)境。

（三）堅(jiān)持粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略與灣區(qū)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)突破升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重要抓手有兩點(diǎn)，一是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，二是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這兩者之間是相輔相成和互相促進(jìn)的?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)各區(qū)域應(yīng)積極探索兩者的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，積極淘汰落后、過(guò)剩產(chǎn)能，提高市場(chǎng)供給質(zhì)量和效率，大力發(fā)展高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以粵港澳大灣區(qū)協(xié)同的產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)[5]。最終實(shí)現(xiàn)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)融合協(xié)同發(fā)展，以粵港澳大灣區(qū)一體化進(jìn)程帶動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要素自由流動(dòng)和配置升級(jí)。

（四）堅(jiān)持新發(fā)展理念，塑造粵港澳大灣區(qū)多層次和多核心的城市群體系

粵港澳大灣區(qū)城市要落實(shí)新發(fā)展理念，把加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為區(qū)域發(fā)展的核心動(dòng)力。廣州、深圳和香港應(yīng)強(qiáng)化創(chuàng)新第一動(dòng)力的地位和作用，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)全面創(chuàng)新，以全面創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大灣區(qū)內(nèi)其他城市在深化改革的同時(shí)，可依托配合廣深港的發(fā)展路徑，與灣區(qū)核心城市共同建設(shè)有序分工的、多層次的產(chǎn)業(yè)群、港口群和城市群體系[6]。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)區(qū)域內(nèi)多核心發(fā)展，培育利益共享的產(chǎn)業(yè)鏈體系，避免廣深港的“龍頭之爭(zhēng)”，促進(jìn)核心城市之間的良性互動(dòng)。同時(shí)也要避免對(duì)區(qū)域內(nèi)各城市的發(fā)展方向進(jìn)行粗暴的行政干預(yù)，應(yīng)通過(guò)合理的政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)其互為補(bǔ)充發(fā)展，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

四、對(duì)粵港澳大灣區(qū)

區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策建議

推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展需要可行且有效的抓手。基于上述對(duì)粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題和戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，下面從五個(gè)方面提出政策建議。

（一）加強(qiáng)大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度供給保障，營(yíng)造高水平營(yíng)商環(huán)境

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)是“一國(guó)兩制”下“三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)”的跨區(qū)域合作，應(yīng)積極完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度供給保障[7]。一是應(yīng)加強(qiáng)大灣區(qū)區(qū)域和各城市部門之間的利益協(xié)調(diào)，完善統(tǒng)一規(guī)劃，盡快制定《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》。二是可以積極探索增加粵港澳大灣區(qū)區(qū)域自主權(quán)，在“一國(guó)兩制”指導(dǎo)下，建立機(jī)制化的粵港澳合作和協(xié)同管理體系，搭建粵港澳三地溝通和聯(lián)絡(luò)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性。三是以增量制度供給提高粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同治理水平，建成國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境高地。大灣區(qū)內(nèi)地政府要堅(jiān)持依法行政，建設(shè)法治政府，提高治理能力，積極與港澳政府開(kāi)展治理交流學(xué)習(xí)，充分借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，減少內(nèi)地與港澳的政府治理水平落差。通過(guò)研究學(xué)習(xí)港澳和世界三大灣區(qū)（紐約、舊金山和東京）的市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以世界銀行經(jīng)商便利指數(shù)（Ease of Doing Business Index）為切入點(diǎn)，加強(qiáng)行政體制改革，減少對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的不必要約束，提高粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地政府的“放管服”水平。建設(shè)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)體制，充分借鑒港澳的行業(yè)管理模式，加快在粵港澳大灣區(qū)范圍內(nèi)普及符合三地發(fā)展實(shí)際的行業(yè)協(xié)會(huì)管理方法，同時(shí)加強(qiáng)大灣區(qū)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入、資格認(rèn)證和標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的合作與銜接，推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化進(jìn)程。

（二）完善CEPA框架和配套措施，推動(dòng)大灣區(qū)服務(wù)貿(mào)易自由化

粵港澳大灣區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要不斷完善CEPA框架。一是貼合大灣區(qū)市場(chǎng)需求，把握包括大企業(yè)集團(tuán)和中小企業(yè)等不同市場(chǎng)團(tuán)體在內(nèi)的政策訴求，重新界定各具體條款與市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)系，避免政策與市場(chǎng)需求的脫節(jié)。二是進(jìn)一步推進(jìn)大灣區(qū)服務(wù)貿(mào)易的開(kāi)放水平。在保障經(jīng)濟(jì)安全和風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，加快探索CEPA框架覆蓋的服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域“零門檻”，在大灣區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)粵港澳企業(yè)平等經(jīng)營(yíng)，杜絕“大門開(kāi)，小門不開(kāi)”的現(xiàn)象。三是深入完善CEPA落地的配套政策措施，以國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)為界定，實(shí)現(xiàn)CEPA服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域政策條例的透明化和操作便利化，保障政策落地并產(chǎn)生實(shí)質(zhì)效益，杜絕“彈簧門”“玻璃門”現(xiàn)象。

（三）清除區(qū)域供給障礙，促進(jìn)大灣區(qū)人力要素高效流動(dòng)

一是研究建立港澳居民來(lái)往大灣區(qū)的通行證制度，探索實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)通行證與內(nèi)地居民身份證的同條件使用，讓來(lái)往大灣區(qū)的港澳市民能夠享受與內(nèi)地居民的同等福利。二是研究粵港澳大灣區(qū)內(nèi)機(jī)動(dòng)車來(lái)往內(nèi)地與港澳“雙向通行”政策，擴(kuò)大兩地牌照機(jī)動(dòng)車通關(guān)的口岸數(shù)量，探索放開(kāi)港澳單牌機(jī)動(dòng)車進(jìn)入大灣區(qū)城市行駛的政策約束。三是積極試驗(yàn)、改進(jìn)并推廣粵港澳大灣區(qū)“合作查驗(yàn)、一次放行”“入境查驗(yàn)、出境監(jiān)控”等新通關(guān)模式，簡(jiǎn)化大灣區(qū)人員來(lái)往港澳的簽注流程，在大灣區(qū)各口岸普及自助查驗(yàn)通道和24小時(shí)通關(guān)，提高人員通關(guān)便利程度。

（四）協(xié)同大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)通關(guān)物流無(wú)縫對(duì)接

一方面，粵港澳大灣區(qū)應(yīng)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造大灣區(qū)綜合交通運(yùn)輸樞紐。針對(duì)包括港珠澳大橋在內(nèi)的跨境交通設(shè)施，粵港澳三地要積極協(xié)同，研究制定合理的跨界通行政策，為跨境交通設(shè)施充分發(fā)揮聯(lián)通作用提供保障；加強(qiáng)大灣區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，以快速道路和軌道交通為核心，將粵港澳大灣區(qū)打造為一小時(shí)生活圈；加強(qiáng)大灣區(qū)對(duì)外聯(lián)通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以區(qū)域內(nèi)多層次及協(xié)調(diào)互補(bǔ)為目標(biāo)，打造航空、航運(yùn)和鐵路運(yùn)輸全方位兼?zhèn)涞木C合交通運(yùn)輸樞紐。另一方面，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)通關(guān)物流的無(wú)縫對(duì)接，借鑒歐盟海關(guān)經(jīng)驗(yàn)，試驗(yàn)在大灣區(qū)自貿(mào)區(qū)之間實(shí)現(xiàn)海關(guān)單邊驗(yàn)放模式，采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一大灣區(qū)內(nèi)的貿(mào)易管理程序；簡(jiǎn)化大灣區(qū)海關(guān)手續(xù)，推進(jìn)“跨境一鎖”“一地兩檢”和“合作查驗(yàn)”等創(chuàng)新模式；加快改變將在港澳注冊(cè)的運(yùn)輸工具視為國(guó)際航行運(yùn)輸工具的條例，推進(jìn)大灣區(qū)內(nèi)國(guó)際中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)發(fā)展；進(jìn)一步推動(dòng)大灣區(qū)內(nèi)對(duì)AEO（Authorized Economic Operator）企業(yè)的相互認(rèn)證，為高資信企業(yè)提供更多的海關(guān)程序便利。

（五）推動(dòng)大灣區(qū)金融供給體系融合，探索粵港澳合作新機(jī)制

一是以先行先試、循序漸進(jìn)、風(fēng)險(xiǎn)可控為原則，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)地與港澳金融服務(wù)體系的有效對(duì)接，如提高股票、貨幣及債券等金融產(chǎn)品的開(kāi)放程度，完善“深港通”“債券通”等交易渠道。二是積極引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的港澳金融資源進(jìn)入大灣區(qū)內(nèi)地發(fā)展，降低港澳金融企業(yè)在內(nèi)地的入場(chǎng)門檻。如，在廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴自貿(mào)區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作，允許港澳金融企業(yè)及機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)并先行先試開(kāi)展離岸貨幣、債券投資以及其他金融衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)。三是積極推動(dòng)建設(shè)大灣區(qū)以人民幣為主導(dǎo)的貨幣體系，探索允許大灣區(qū)內(nèi)符合資質(zhì)的企業(yè)跨境發(fā)行人民幣債券。

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