我國(guó)行政體制改革40年回顧與展望

包雅鈞

摘 要：從行政體制改革直接目標(biāo)定位來看，改革開放40年來，我國(guó)行政體制改革的歷程總體上可分為三個(gè)階段。改革的主要成就在于五個(gè)方面：政府理念發(fā)生了重大變化、政府職能有了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變、政府組織體系得到持續(xù)調(diào)整優(yōu)化、政府能力和相關(guān)制度建設(shè)顯著增強(qiáng)、行政方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、以政府職能的調(diào)整作為改革邏輯、注重改革策略是三條主要改革經(jīng)驗(yàn)。但是由于官本位意識(shí)和既得利益等因素影響，行政體制改革還存在對(duì)政府職能認(rèn)識(shí)有限等關(guān)鍵問題。新時(shí)代的行政體制改革要聚焦責(zé)任和公平政府理念，深化保障激勵(lì)機(jī)制改革、事業(yè)單位改革等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)改造行政流程。

關(guān)鍵詞：行政體制；政府職能；組織體系；公共服務(wù)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-5729（2018）06-0020-05

行政體制改革是以行政職能調(diào)整為里、以行政組織關(guān)系變革為表的綜合漸進(jìn)過程。改革開放40年來，我國(guó)行政體制經(jīng)過多輪改革取得了很大成效，有很多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，同時(shí)也有若干問題值得探討。

一、行政體制改革

40年歷史進(jìn)程的總體把握

概括地說，從行政體制改革直接目標(biāo)的定位區(qū)分入手，改革開放40年來我國(guó)行政體制改革的歷程大體可以分為三大階段。在很大程度上，筆者這一劃分受魏禮群先生觀點(diǎn)之啟發(fā)，他直接概括為沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段、探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政體制階段、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化階段[1]。

第一階段：從1978年至1992年。1992年黨的十四大明確提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。以此為界，此前我國(guó)總體上處于前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)階段，對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)在新時(shí)期是處于初始探索階段，直接目標(biāo)主要在于合理配置政府機(jī)構(gòu)。相關(guān)的行政體制改革主要是為改革開放戰(zhàn)略的推行進(jìn)行初步調(diào)整。1982年國(guó)家明確開始進(jìn)行第一輪行政體制改革，主要側(cè)重于改革國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制、大幅度裁撤經(jīng)濟(jì)管理部門、廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、開始對(duì)科教文衛(wèi)等事業(yè)單位進(jìn)行放權(quán)讓利改革。這次改革雖然在干部年輕化方面有很大突破，但沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有大的轉(zhuǎn)變。在機(jī)構(gòu)再度膨脹以及經(jīng)濟(jì)體制重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的背景下，1988年國(guó)家開始的第二輪行政體制改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵的命題，強(qiáng)調(diào)大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革的重心是合理配置職能，強(qiáng)化決策、咨詢、宏觀調(diào)控的行業(yè)管理，將管理方式從直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，實(shí)行政企分開。由于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)還不成熟，加上當(dāng)時(shí)政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革在協(xié)調(diào)推進(jìn)中面臨一些復(fù)雜的問題，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，對(duì)舊的行政體制影響不大。

第二階段：從1993年至2012年。這20年間，對(duì)應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府職能的直接功能在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其中前10年側(cè)重于推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，后10年更加兼顧以公共服務(wù)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。1992年之后，圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目標(biāo)，行政體制改革強(qiáng)調(diào)要按精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能原則改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，開始向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分職權(quán)。一些行業(yè)性體制改革，如分稅制度財(cái)政管理體制改革和金融體制改革得以推行。特別是分稅制改革對(duì)政府體制關(guān)系的重組具有重大深遠(yuǎn)影響。1998年開始的第四輪行政體制改革是一次具有全面行政改革意義的政府改革。當(dāng)時(shí)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政體制的弊端暴露得比較充分，同時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，政治社會(huì)穩(wěn)定，改革具有較好的環(huán)境，因而改革力度較大，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，改革強(qiáng)調(diào)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制，要運(yùn)轉(zhuǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政體系，大幅度精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，完善公務(wù)員制度，強(qiáng)化宏觀調(diào)控和社會(huì)服務(wù)職能。更多的行業(yè)性體制改革開始聯(lián)動(dòng)起來，力圖實(shí)現(xiàn)政府和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在加入WTO的大背景下，2003年第五輪行政體制改革強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)、效能和行政法治，推進(jìn)電子政務(wù)，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，重在結(jié)構(gòu)調(diào)整而不是人員精簡(jiǎn)，政府的服務(wù)職能得到進(jìn)一步明確。改革的重點(diǎn)是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制建設(shè)。這次改革初步形成了行政機(jī)關(guān)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的局面，初步建立了適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新的行政體制。2008年第六輪改革明確提出建設(shè)服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府、廉潔政府目標(biāo)，重在轉(zhuǎn)職能、理關(guān)系、優(yōu)結(jié)構(gòu)，提高效能，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。改革合理配置了宏觀調(diào)控部門職能，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與融合了社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。

第三階段：從2012年至今。這一階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)有了新的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，行政體制改革的目標(biāo)定位在適應(yīng)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。也就是說，行政體制改革雖然仍然要發(fā)揮出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，但其功能已經(jīng)提升到治理體系優(yōu)化的高度上。為此，雖然2013年開始的第七輪改革繼續(xù)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，但主要的改革重心在于簡(jiǎn)政放權(quán)并強(qiáng)化政府監(jiān)管和服務(wù)能力，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制得到大力整頓。2018年開始的第八輪改革，盡管還在推行之中，但改革主線很鮮明，就是要把行政機(jī)構(gòu)改革和其他公共部門（黨的機(jī)構(gòu)）等統(tǒng)籌起來，強(qiáng)調(diào)不是精簡(jiǎn)而是權(quán)力關(guān)系的優(yōu)化，注重增強(qiáng)機(jī)構(gòu)和職責(zé)的協(xié)同性與整體性，解決突出的國(guó)家和社會(huì)治理問題。

二、主要成就與經(jīng)驗(yàn)

（一）40年行政體制改革對(duì)政府自身來講，其成就可以概括為以下五個(gè)方面

1.政府理念發(fā)生重大變化。多年的行政體制改革使得我國(guó)政府更深刻認(rèn)識(shí)到了行政體制改革對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有強(qiáng)大的推動(dòng)作用。在這個(gè)過程中，圍繞“應(yīng)當(dāng)做什么”和“應(yīng)當(dāng)怎樣做”，一系列新的政府理念正在形成和強(qiáng)化。這集中表現(xiàn)在兩個(gè)層面上。一是從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》集中體現(xiàn)了對(duì)政府理念轉(zhuǎn)變的思考。具體地講，政府認(rèn)識(shí)到對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)不應(yīng)大包大攬，不應(yīng)當(dāng)是“計(jì)劃”和“管制”，而是應(yīng)當(dāng)和各種社會(huì)力量一起合作，在政府內(nèi)部也要理順關(guān)系使行政體系合理運(yùn)行。二是效能政府、服務(wù)政府、民主政府、法治政府、廉潔政府、透明政府、公平政府、責(zé)任政府、創(chuàng)新政府等理念正在被政府人員更多內(nèi)化認(rèn)同與接受。早先幾輪的行政體制改革較多突出了效能，特別強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但從世紀(jì)之交的兩次改革開始，政府工作要注重服務(wù)、透明、責(zé)任等更多更新的政府理念急劇增加。

2.政府職能有了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。第一次改革雖然沒有突出政府職能的轉(zhuǎn)變，但事實(shí)上是對(duì)政府職能向推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面轉(zhuǎn)變的回應(yīng)。從第二輪改革開始就高度重視政府職能轉(zhuǎn)變，從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。此后隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化。2003年的改革明確指出政府職能在四大方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。服務(wù)型政府的提出表明公共服務(wù)更是擺在政府職能的首位。在現(xiàn)實(shí)中，政府確實(shí)體現(xiàn)了這一職能的轉(zhuǎn)變，在一些經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域退出，在一些領(lǐng)域強(qiáng)化，如監(jiān)管、公共服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的退出集中表現(xiàn)為一大批國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制，國(guó)家只保留若干重要國(guó)企。政府推行商事制度改革，目標(biāo)直指放松對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管制，更好激發(fā)市場(chǎng)活力。就強(qiáng)化方面看，公共服務(wù)職能得到明顯加強(qiáng)，政府加大了民生事業(yè)的投入，基礎(chǔ)教育全面免費(fèi)，養(yǎng)老、救助、醫(yī)保等社會(huì)保障體系進(jìn)一步健全。公共服務(wù)支出占政府支出的一半以上。從政府內(nèi)部看，財(cái)政體制改革，特別是收支兩條線管理使得政府的逐利性受到遏制。

3.政府組織體系得到持續(xù)調(diào)整優(yōu)化。經(jīng)過多次改革，到第四次改革后，由于嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算制度使得政府機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的精簡(jiǎn)目標(biāo)，我國(guó)政府體系人員規(guī)?；旧峡刂婆蛎?，沒有大幅反彈，初步走出“精簡(jiǎn)—膨脹”的循環(huán)。而此后兩輪改革則把政府機(jī)構(gòu)體系調(diào)整得基本到位，形成了一個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門少而以宏觀調(diào)控、監(jiān)管和服務(wù)部門為主的組織體系。最新一輪改革根據(jù)新時(shí)代的發(fā)展定位再次調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，總體上并沒有大規(guī)模的精簡(jiǎn)，而是側(cè)重于權(quán)責(zé)關(guān)系的理順。縱向上，五級(jí)行政架構(gòu)總體上保持穩(wěn)定，并持續(xù)局部微調(diào)，比如海南、重慶都成為省級(jí)行政區(qū)，而在省級(jí)以下，存在著省管縣改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、縣級(jí)或市級(jí)區(qū)劃調(diào)整。在行政體制改革過程中，行政管理運(yùn)行體系也從封閉走向開放[2]。我國(guó)政府體系與外部社會(huì)的交流、互動(dòng)更加頻繁，組織體系的開放性更加明顯，比如政府注重吸收民意，注重決策中擴(kuò)大公共參與，公務(wù)員未來出路選擇增多。此外，我國(guó)政府體系也是一個(gè)具有彈性的組織體系，這在地方層級(jí)體現(xiàn)較為明顯。一方面，我國(guó)是單一制國(guó)家，各地方政府組織體系總體上設(shè)置類似，但另一方面各地方的機(jī)構(gòu)設(shè)置又總存在差異，而且在落實(shí)中央或上級(jí)部署時(shí)各地也存在運(yùn)行機(jī)制上的差異。這種多樣性是政府組織體系具有彈性的體現(xiàn)，也是符合改革需要的。改革以來政府多措并舉，使得公務(wù)員隊(duì)伍人員素質(zhì)有較大提升，也是整個(gè)組織體系優(yōu)化的重要表現(xiàn)。

4.政府能力和相關(guān)制度建設(shè)顯著增強(qiáng)。自1998年改革以來，政府在行政能力和政府內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)上取得了很大進(jìn)展。從能力上看，得益于財(cái)稅等多方面體制的調(diào)整，政府宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，使政府能夠有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是本世紀(jì)以來全球范圍內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)下行壓力。由于應(yīng)急管理體制的建立，中國(guó)政府在2008年妥善應(yīng)對(duì)汶川地震的搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)。由于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順關(guān)系、簡(jiǎn)政放權(quán)，政府效率也得到很大提高。而與政府運(yùn)行相關(guān)的民主決策、政務(wù)公開、政府績(jī)效管理、行政問責(zé)、專家咨詢、法律顧問等制度都初步建立起來或得到完善。有的是以法律法規(guī)形式體現(xiàn)出來，如政府采購(gòu)法、國(guó)務(wù)院工作規(guī)則、政府信息公開條例，有的是以文件形式體現(xiàn)出來，如關(guān)于政府法律顧問制度的推行。特別值得一提的是，法治政府建設(shè)也得到快速發(fā)展。我們已經(jīng)初步形成了一個(gè)全面系統(tǒng)、程序嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)合理、互相制約的制度體系。這些成效進(jìn)而增強(qiáng)了人民群眾對(duì)政府的信任，也密切了政府與人民群眾的聯(lián)系。

5.行政方式實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。行政方式更趨民主化、法治化、科學(xué)化。比如，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的宏觀調(diào)控職能和方式得到強(qiáng)化和創(chuàng)新。當(dāng)前應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，就不再采用增發(fā)貨幣方式，而是集中于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來解決。過去以“管”的方式為主正在向“治”的方式過渡，以“批”代“管”得到扭轉(zhuǎn)，事中事后監(jiān)管服務(wù)被提上日程，政府正在廣泛借助社會(huì)力量達(dá)到行政目標(biāo)。在信息化建設(shè)協(xié)助下，各層級(jí)、各部門聯(lián)動(dòng)的集約化行政方式也顯示出較強(qiáng)效力。在政府體系中，人治方式已經(jīng)大大減弱，法治方式得到各級(jí)官員更多重視，政府決策時(shí)更加重視民主協(xié)商。

（二）取得以上成就，關(guān)鍵在于以下三條經(jīng)驗(yàn)

1.堅(jiān)持和強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。行政體制改革總是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推動(dòng)。歷次行政體制改革總是由我們黨先研究形勢(shì)，按程序決策，提出改革主張，并推動(dòng)落實(shí)的。比如，1982年機(jī)構(gòu)改革時(shí)首先是當(dāng)年1月份由中央政治局召開會(huì)議，鄧小平要求要用革命的精神來進(jìn)行這場(chǎng)重大的改革，省市區(qū)也都成立機(jī)構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局書記處領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)開展工作。近年來，在行政體制改革中，黨的領(lǐng)導(dǎo)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，許多行政機(jī)構(gòu)被派駐黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，事業(yè)單位被要求建立健全黨的組織，一些國(guó)家行政機(jī)構(gòu)直接歸由相關(guān)黨的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和領(lǐng)導(dǎo)，有的行政組織與黨的相關(guān)機(jī)構(gòu)合并。

2.以政府職能的調(diào)整作為改革邏輯。體制變化是外在的表現(xiàn)，內(nèi)在主導(dǎo)體制變遷的是政府職能的變化。歷次行政體制改革總是聯(lián)系不同時(shí)段的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，不斷深化著對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)?？傮w上看，我國(guó)行政體制已經(jīng)沖破了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相伴的行政模式，開始適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并正在走向治理現(xiàn)代化，這樣重大成就的取得關(guān)鍵在于把轉(zhuǎn)變政府職能作為改革的核心邏輯。政府職能從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變是一種宏觀的改革邏輯[3]（P185）。最初，它體現(xiàn)為裁減專業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少微觀管理；此后，體現(xiàn)為財(cái)稅、金融、流通等多領(lǐng)域的體制改革和宏觀管理或宏觀調(diào)控的強(qiáng)化；發(fā)展到今天，它演變?yōu)樯鐣?huì)治理的強(qiáng)化和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置或調(diào)整。2018年機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立應(yīng)急管理部、退役軍人事務(wù)部等就是最新的體現(xiàn)。

3.注重改革策略。行政體制改革總是系統(tǒng)謀劃，注重改革與發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，體現(xiàn)一種漸進(jìn)式改革。每一輪行政體制改革總是在中央總體謀劃下主導(dǎo)推動(dòng)的，是和當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)任務(wù)相適應(yīng)的。在注重統(tǒng)一要求的同時(shí)，每次也給予地方部門改革的自主空間，鼓勵(lì)地方改革探索，中央也給以引導(dǎo)支持，并適時(shí)總結(jié)上升為全國(guó)性改革。改革的策略還體現(xiàn)在注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與階段性目標(biāo)相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合。

三、存在的不足及未來改革重點(diǎn)

（一）改革存在的問題

對(duì)中國(guó)行政體制改革存在的問題學(xué)界已經(jīng)有大量討論。在筆者看來，行政體制改革中存在的關(guān)鍵問題有四個(gè)。一是政府職能認(rèn)識(shí)仍然不到位。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，然而在轉(zhuǎn)變政府職能問題上，理論和實(shí)踐中仍然存在一定的模糊性[4]。政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的現(xiàn)象仍然存在，對(duì)政府應(yīng)當(dāng)做什么和怎樣做的思考認(rèn)識(shí)不充分是其中一個(gè)原因，由此導(dǎo)致政企關(guān)系、政社關(guān)系、政事關(guān)系并未完全理順。二是社會(huì)組織還沒有得到充分發(fā)展，也不能承接太多的公共服務(wù)職能。三是權(quán)力不規(guī)范行使時(shí)有發(fā)生，權(quán)力濫用現(xiàn)象仍然存在。四是改革的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性不足，許多領(lǐng)域的改革難以突破。

行政體制改革存在的各種問題的內(nèi)在原因本質(zhì)上可以歸結(jié)為三條。一是我國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”思想。一些人熱衷于公務(wù)員體制，看重權(quán)力、地位和影響力。李景鵬先生對(duì)此有十分精到的論述[5]。二是既得利益。體制和組織一旦形成，就沉淀利益，要破除利益并非一件容易的事，但既得利益不能有效破除就會(huì)危害整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。三是理論認(rèn)識(shí)的掣肘。在不同領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)做什么和怎么做，爭(zhēng)議相當(dāng)激烈，這也導(dǎo)致在改革自身設(shè)計(jì)上協(xié)調(diào)系統(tǒng)性不足[6]，一些制度更新緩慢，一些激勵(lì)機(jī)制乏力。

（二）今后改革重點(diǎn)

第一，方向和理念上聚焦于責(zé)任和公平政府。我國(guó)當(dāng)前的行政仍屬于權(quán)力行政，更多的是對(duì)上負(fù)責(zé)。要建立真正對(duì)人民利益負(fù)責(zé)的政府體制，一方面，關(guān)系到政治體制改革，要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，如質(zhì)詢和罷免相應(yīng)官員；另一方面，在政府內(nèi)部也可以加大問責(zé)力度。后者可以配合大眾參與性的民主評(píng)議進(jìn)行。負(fù)責(zé)任的政府離不開發(fā)展社會(huì)組織，它們可以幫助減輕政府負(fù)擔(dān)。建設(shè)公平政府是新時(shí)代的另一項(xiàng)迫切要求。其關(guān)鍵是政府要約束自我利益，推出的政策要有助于社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)展的環(huán)境。以簡(jiǎn)政放權(quán)看，政府不僅僅是要給市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，更要給市場(chǎng)和社會(huì)增權(quán)，使市場(chǎng)和社會(huì)力量與政府力量具備平等的社會(huì)地位。政府在發(fā)展社會(huì)組織體系時(shí)要注意將之納入法治化軌道，既要提供經(jīng)濟(jì)扶持，也要注重監(jiān)管[7]。

第二，深化事業(yè)單位改革。服務(wù)型政府不僅體現(xiàn)在整個(gè)政府體系以服務(wù)人民為宗旨，也體現(xiàn)在大量的公共服務(wù)職能事實(shí)上是由科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的事業(yè)單位承擔(dān)的。事業(yè)單位與其主管的政府部門所形成的行政體制性關(guān)系應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步深化，使得事業(yè)單位能真正提供人民滿意的公共服務(wù)。一方面，要在事業(yè)單位內(nèi)部的人事薪酬制度、法人治理結(jié)構(gòu)、去行政化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)力；另一方面，也要推動(dòng)更多有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為社會(huì)組織。

第三，要深化政府內(nèi)部保障激勵(lì)機(jī)制。要更進(jìn)一步在行政體系內(nèi)部發(fā)掘工作潛能，實(shí)現(xiàn)規(guī)范和激勵(lì)并重，調(diào)動(dòng)公職人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。在物質(zhì)方面要按公務(wù)員法的規(guī)定，建立工資正常調(diào)整機(jī)制，并考慮在整個(gè)公務(wù)員體系中實(shí)行職務(wù)職級(jí)并行管理。在精神和政治激勵(lì)上，要探索更多更好的辦法，來建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。

第四，要深化關(guān)鍵的財(cái)政體制改革。財(cái)政規(guī)則的確立直接關(guān)系到政府各層級(jí)、各部門，以及政府與社會(huì)的利益協(xié)調(diào)，財(cái)政體制是行政體制改革中基礎(chǔ)性支柱。當(dāng)前政府要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府公共服務(wù)職能的調(diào)整，更充分地實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府及政府部門事權(quán)和財(cái)權(quán)的平衡。另外，由于地方政府及部門還存在大量的預(yù)算外收入，逐利性依然在很大程度上存在。今后改革的一個(gè)重要方面是要將這些預(yù)算外收入的管理、監(jiān)督都納入改革，杜絕政府自利性，增強(qiáng)政府公共性和透明性。

第五，整合政府信息體制，促進(jìn)交流共享。要善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)改造行政流程，提高科學(xué)決策水平，助力精準(zhǔn)服務(wù)。這既促進(jìn)政府效能建設(shè)，深化政務(wù)公開，也能強(qiáng)化與人民群眾的血肉聯(lián)系。

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