國家治理視域下黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

王建芹 徐君婷 車蕊

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，而制定科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)是開展評估工作的邏輯起點。在多樣的評估標(biāo)準(zhǔn)中，合法性、合理性和執(zhí)行性是經(jīng)實踐檢驗的、在實踐中被廣泛選用的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是最符合國家治理理念的標(biāo)準(zhǔn)，三者在內(nèi)涵和外延上各有側(cè)重，相輔相成。本文以國家治理理念為視角，以建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為使命，在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估領(lǐng)域?qū)υu估標(biāo)準(zhǔn)的原則進行了設(shè)計，以期為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：國家治理體系；黨內(nèi)法規(guī)；實施后評估；評估標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：D262 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）06-0044-07

黨的十九大明確指出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的重要意義?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估?！敝泄仓醒胗“l(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》亦強調(diào)：“積極開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，并根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)?！笨梢婞h內(nèi)法規(guī)實施后評估工作成為影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學(xué)性與完備性的重要制度舉措[1]。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估即“立法后回頭看”，實質(zhì)上屬于效益評估與跟蹤評估，強調(diào)的是黨內(nèi)法規(guī)的操作性、執(zhí)行性、實效性并揭示存在的問題，具有十分重要的意義。

科學(xué)可靠權(quán)威的評估源于正確合理的標(biāo)準(zhǔn)[2]（P185）。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的標(biāo)準(zhǔn)、評估的參照物，對評估的結(jié)果具有決定性作用，而評估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估理論研究的難點，也是首要和關(guān)鍵的問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)實施后

評估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

（一）黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的概念與特征

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)與立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的定義相似，指的是在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估過程中，由評估主體設(shè)定，用以了解評估對象的客觀狀態(tài)，檢驗評估對象所包含的內(nèi)容的客觀評價指標(biāo)[3]（P49-53）。

對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的概念進行拆解分析，可以得出黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)有以下三個特征：第一，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)是在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估過程中所采用的標(biāo)準(zhǔn)，是對實施后的黨內(nèi)法規(guī)進行評估的工具，確定評估標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)合理進行評估的基礎(chǔ)和前提；第二，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定主體與黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的執(zhí)行主體具有一致性，一般來說，評估主體自行設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)，有利于保證評估邏輯的完整性和評估結(jié)論的科學(xué)性；第三，設(shè)定黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的目的在于了解評估對象的客觀狀態(tài)，檢驗評估對象所包含的內(nèi)容，從而為評估結(jié)論的做出提供量化依據(jù)。

（二）構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的價值

1.構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)能夠為開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估提供可操作的維度，是科學(xué)合理評估的基礎(chǔ)、前提和指南，并為評估結(jié)果提供依據(jù)。對于同一部黨內(nèi)法規(guī)，若選擇不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，得出的評估結(jié)論可能存在很大區(qū)別，“如果評估機構(gòu)或者個人把自以為是的價值標(biāo)準(zhǔn)等同于社會公認(rèn)的價值觀并應(yīng)用于政策評估，那么即使評估廣泛使用了諸如實驗設(shè)計、數(shù)學(xué)統(tǒng)計、隨機抽樣、問卷調(diào)查、社會審計等計量化的評估方法，依然只是一種‘假評估，其引導(dǎo)政策實踐的功能是十分有限的?！盵4]（P212）因此，如果黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)主題和重點不突出，目標(biāo)不明確，即便取得了相關(guān)數(shù)據(jù)，依然很難反映出黨內(nèi)法規(guī)實施的狀況，這樣不僅沒有預(yù)期的積極效果甚至可能產(chǎn)生消極的效果[5]（P7）。

2.構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)能夠為實現(xiàn)依規(guī)治黨提供寶貴的理論支持?？茖W(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)通過對黨內(nèi)法規(guī)的實施效果進行全面評價，不僅能夠發(fā)現(xiàn)、反饋和解決問題，總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋的意見和經(jīng)驗，而且還能為立法的科學(xué)性和合理性提供有益的監(jiān)督[6]，促進立、改、廢、釋的有機統(tǒng)一[7]，從而推動黨內(nèi)法規(guī)制度有效落實，為提升黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行力提供實證依據(jù)。

3.構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)能夠為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。法治作為國家治理的基本方式?jīng)Q定了國家治理現(xiàn)代化從本體上講就是國家治理的法治化路徑[8]。張文顯教授指出，統(tǒng)籌推進依法治國與依規(guī)治黨的意義重大，首先，從國家治理體系現(xiàn)代化的角度看，國家治理體系實際上就是國家制度體系，中國特色社會主義國家治理體系主要由黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律制度體系構(gòu)成。推進國家治理體系現(xiàn)代化，就必須同時推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國家法律制度體系現(xiàn)代化。其次，從建設(shè)中國特色社會主義法治體系的角度看，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，既要形成完備的法律規(guī)范體系，又要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。沒有完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，法治體系就不可能完備有效；沒有完備的國家法律體系以及法律制度作后盾，法治體系就缺乏必要的剛性和強制力[9]。黨內(nèi)法規(guī)是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障，因為黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，依法治國和依規(guī)治黨是我們黨堅持依法執(zhí)政、順勢適時推進國家治理現(xiàn)代化的需要[10]?？梢?，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一在于要充分發(fā)揮依規(guī)治黨對依法治國的引領(lǐng)作用，因此必須加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

構(gòu)建科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)首先必須厘清評估“為誰服務(wù)”的問題，它涉及時代與政策的公共維度[2]（P327），即新時代國家治理對善治的強調(diào)。善治的核心因素主要包括民眾參與、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、政務(wù)公開、執(zhí)法效益等，這些因素應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的標(biāo)準(zhǔn)中有著最直接的體現(xiàn)，以便通過評估標(biāo)準(zhǔn)得出的評估結(jié)果能夠反映黨內(nèi)法規(guī)實施的效果，從而間接反映國家治理的現(xiàn)狀。對于評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建必須將其目標(biāo)提升到“為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)”的時代大格局視野之下來進行。

（三）黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的實踐與理論現(xiàn)狀

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的相關(guān)理論研究與實踐活動，目前國內(nèi)開展得尚不充分，系統(tǒng)地開展工作的僅有2017年11月成立的福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心以及2018年1月四川省委辦公廳印發(fā)的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》。因此從整體上看，實際工作部門的黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作依然處于起步階段。同樣，學(xué)術(shù)理論界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的研究也涉獵較少，在中國知網(wǎng)檢索篇名包含“黨內(nèi)法規(guī)評估”的期刊論文僅有7篇，其中專門研究黨內(nèi)法規(guī)評估標(biāo)準(zhǔn)體系的期刊論文僅有1篇。從比較法角度看，立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的研究成果則相對豐富，中國知網(wǎng)篇名包含“立法后評估”的期刊文獻共有165篇，其中專項研究立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的期刊論文有6篇，其他相關(guān)論文對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)也有諸多涉獵。由上述實踐和理論研究現(xiàn)狀可知，立法評估已經(jīng)有了比較成熟的理論和操作，而黨內(nèi)法規(guī)實施后評估尚未有完備的規(guī)定和成熟的理論基礎(chǔ)來予以指引，并且實踐操作經(jīng)驗也極少。

二、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建原則

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作是在“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的大背景下進行的，因此其標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建必須貫徹科學(xué)性與正義性相統(tǒng)一、相平衡的理念[11]。

一是科學(xué)性。即符合歷史發(fā)展的必然性，不能離開中國的具體國情條件。標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性才能夠真實反映黨內(nèi)法規(guī)制定活動及黨內(nèi)法規(guī)實施活動，并為評估主體把握兩種活動之間的客觀規(guī)律提供科學(xué)的視角。

二是導(dǎo)向性。評估的目標(biāo)是為黨內(nèi)法規(guī)的“立、改、廢、釋”提供決策依據(jù)，因此標(biāo)準(zhǔn)的確立要遵循導(dǎo)向性原則。

三是可衡量性。如果不同對象具備同樣的基礎(chǔ)與條件或同一對象在不同的時間與地點具有相同的基礎(chǔ)和條件[12]（P171），則這些評估結(jié)論具有可衡量性，只有這樣，我們才能發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施發(fā)生效果的變化和規(guī)律。

四是穩(wěn)定性。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定性、一致性，如此才能保證對同類的黨內(nèi)法規(guī)進行評估時，得出的結(jié)論處于一個可比較的維度。它意味著核心的標(biāo)準(zhǔn)因子盡量保持不變，但不代表標(biāo)準(zhǔn)永遠(yuǎn)不變。

三、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的具體構(gòu)建

從立法后評估的實踐來看，目前國內(nèi)學(xué)界和實踐中對立法后評估所采用的標(biāo)準(zhǔn)具有多樣性，評估主體根據(jù)不同的評估對象和目的，會選取不同的評估標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)組合。具體來說，已經(jīng)過實踐確認(rèn)的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)主要包括：合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、適宜性、執(zhí)行性、可操作性、實效性、實踐性、實用性、效益性、目標(biāo)績效性、社會影響性、技術(shù)性、科學(xué)性、規(guī)范性、可理解性、認(rèn)知性等[3]（P49-53）。目前四川省委出臺的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》中提出了八項標(biāo)準(zhǔn)，即：“評估應(yīng)按政治性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實效性、規(guī)范性和必要性等八項標(biāo)準(zhǔn)進行?！盵13]

事實上，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的選取與立法后評估有極高的相似性，評估主體根據(jù)不同的評估目的和效果取向，在個案中根據(jù)特定評估對象的特質(zhì)，在眾多標(biāo)準(zhǔn)中作出合理的判斷與組合，諸如合法性、合理性、執(zhí)行性、實效性、技術(shù)性、認(rèn)知性等標(biāo)準(zhǔn)在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估領(lǐng)域同樣有著適用的空間和基礎(chǔ)。

筆者認(rèn)為，對于國家治理而言，黨內(nèi)法規(guī)實施應(yīng)當(dāng)強調(diào)民主、法治、公平、正義、實效等內(nèi)容，因此在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的多種可能性的組合中，合法性、合理性和執(zhí)行性三類標(biāo)準(zhǔn)的選定頻次和重要性都是不言而喻的，可以稱之為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的主要標(biāo)準(zhǔn)。

（一）合法性是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的首要標(biāo)準(zhǔn)

無論是立法后評估還是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估，是否具有合法性都是被評估對象應(yīng)否繼續(xù)存在的基礎(chǔ)和邏輯前提。有觀點認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的合法性在此項法規(guī)制定前就應(yīng)當(dāng)并且已經(jīng)做出過評價和審查，在該項規(guī)定付諸實施后，沒有必要對其合法性進行重復(fù)性評估。但其實不然，黨內(nèi)法規(guī)的“合法性”評估不僅存在于制定過程的每一個階段里，而且存在于實施后的每個時段。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制定前評估和實施后評估的基礎(chǔ)和目的并不相同，制定前的評估側(cè)重于適應(yīng)性預(yù)測，主要以既往經(jīng)驗和草案意見反饋為基礎(chǔ)，但隨著社會的發(fā)展、時代的變遷、新法新規(guī)的出臺等，黨內(nèi)法規(guī)的“合法性”程度也會改變并面臨新的挑戰(zhàn)，而且制定者追求的“合法性”能否在實施后達(dá)到效果，要對黨內(nèi)法規(guī)實施后進行評估才能有科學(xué)論斷。如果實施后的黨內(nèi)法規(guī)自始不存在或者原本存在但現(xiàn)已喪失了合法性基礎(chǔ)，就評估結(jié)論而言，該項黨內(nèi)法規(guī)在極大程度上便會走向被清理的結(jié)果。因此對黨內(nèi)法規(guī)的合法性再行評估，有利于及時對該法規(guī)進行解釋、修正甚至廢除。

1.合法性的“法”。合法性是指根據(jù)被評估黨內(nèi)法規(guī)是否符合國家法律、上位黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定，來評估該黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和內(nèi)容本身是否合法。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估合法性標(biāo)準(zhǔn)中的“法”與立法后評估不同，立法后評估合法性標(biāo)準(zhǔn)中的“法”僅限于被評估法規(guī)、規(guī)章的上位法，其局限于國家法體系。而黨內(nèi)法規(guī)的形成和制定具有特殊性，其在遵守憲法、法律和上位黨內(nèi)法規(guī)的同時，也受到黨的政策和國家政策的影響，尤其是形成時間較早且尚未被清理的黨內(nèi)法規(guī)的政策性特征更為明顯。因此，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估合法性標(biāo)準(zhǔn)中的“法”應(yīng)當(dāng)包括國家法體系、上位黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)政策規(guī)定。根據(jù)“合法性”標(biāo)準(zhǔn)來評估黨內(nèi)法規(guī)時，在制度層面主要考察其實施后是否與憲法法律相抵觸、是否與上一位階黨內(nèi)法規(guī)相一致、是否與同級黨內(nèi)法規(guī)相協(xié)調(diào)；在實踐層面則主要考察黨內(nèi)法規(guī)實施后與現(xiàn)行執(zhí)行機制、實施慣例等是否適應(yīng)、協(xié)調(diào)。

筆者認(rèn)為，以國法或上位黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)評估某項黨內(nèi)法規(guī)是否合法時，對于其依據(jù)的國法或上位黨內(nèi)法規(guī)本身是否具有合法性，應(yīng)當(dāng)作為獨立事項另行啟動立法后評估或黨內(nèi)法規(guī)實施后評估程序，無須在評估被評估黨內(nèi)法規(guī)時一并進行評估，否則會出現(xiàn)“無限回溯”的情況，不僅影響對國法和上位黨內(nèi)法規(guī)另行評估的程序和結(jié)果，還會造成操作混亂、重復(fù)以及浪費公共資源等后果。

但是，在以政策為依據(jù)進行合法性評估時，有必要對該項政策同時進行評估，因為目前實踐中尚不存在專項評估政策的制度，而政策合法性對于被評估黨內(nèi)法規(guī)合法性有重要影響，對兩者一并進行評估，可以防止在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域出現(xiàn)“毒樹之果”的現(xiàn)象，具體操作可以參考行政訴訟中對規(guī)范性文件的“附帶性審查”機制1。

2.政治合法性與法律合法性。學(xué)者在討論“合法性”的時候，常常將合法性分為政治合法性和法律合法性兩個層面：所謂政治合法性指的是政治統(tǒng)治依據(jù)傳統(tǒng)或公認(rèn)的準(zhǔn)則而得到人民的同意和支持，是政治上實行有效統(tǒng)治的必要基礎(chǔ)，是統(tǒng)治者和公眾之間的一種公認(rèn)的理念；法律合法性則是指個人行為合乎法律的規(guī)定，以及公共權(quán)力或政治秩序具有正當(dāng)性、權(quán)威性和實際有效性[14]。

筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)合法性不宜參照政治合法性和法律合法性的二分模式。一方面，黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域的“政治合法性”的主要評價依據(jù)是黨的歷史選擇性、先進性和群眾性，這些屬性是從黨的歷史和有益實踐中獲得的，中國共產(chǎn)黨是歷史和人民的選擇，黨的領(lǐng)導(dǎo)符合人民的意志，因此其制定的黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)符合人民的意志，具有政治先進性的特點，故而對黨內(nèi)法規(guī)做“政治合法性”評估的意義甚微；另一方面，就“法律合法性”而言，該項標(biāo)準(zhǔn)可以為黨內(nèi)法規(guī)的合法性評估提供借鑒，但是具有一定的片面性，黨內(nèi)法規(guī)合法性評估不僅局限于內(nèi)容上的合法，其制定程序的合法性也應(yīng)納入評估的范疇，即黨內(nèi)法規(guī)制定程序是否符合程序性黨內(nèi)法規(guī)和政策的規(guī)定。這是因為在民主和法治的前提下，程序除了作為實體的保障外，還具有獨立于實體內(nèi)容而存在的價值，即程序自身蘊含的正當(dāng)性與合理性因素不僅是法治實施的保證，也是法治的實施過程[15]（P10）。

（二）合理性是評估黨內(nèi)法規(guī)正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)

合理性標(biāo)準(zhǔn)用于評估黨內(nèi)法規(guī)運轉(zhuǎn)是否正常合理?！昂戏ㄐ浴币浴昂侠硇浴弊鳛閷嵸|(zhì)內(nèi)容，“合理性”標(biāo)準(zhǔn)更加強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的價值標(biāo)準(zhǔn)，是對黨內(nèi)法規(guī)的合規(guī)律性、合科學(xué)性、合邏輯性與否的判斷，是對黨內(nèi)法規(guī)是否違反民主、公平、正義理念的衡量標(biāo)準(zhǔn)，包括考察該項黨內(nèi)法規(guī)設(shè)計之初所預(yù)設(shè)的目標(biāo)問題和解決方案在其實施后是否與原本預(yù)設(shè)協(xié)調(diào)一致、一致的程度、不一致的原因以及是否與現(xiàn)實需求存在偏差甚至脫節(jié)等問題[3]（P49-53），以及科技與管理是否合理，是否遵循民主、公平、正義理念等。

1.預(yù)設(shè)與現(xiàn)實的相當(dāng)性。所謂預(yù)設(shè)與現(xiàn)實的相當(dāng)性，指的是黨內(nèi)法規(guī)制定前預(yù)設(shè)的問題與該項黨內(nèi)法規(guī)實施后實際對應(yīng)的問題是否一致，以及預(yù)設(shè)的解決策略是否能夠切實解決實際問題。簡言之，是指通過評估實施后的黨內(nèi)法規(guī)是否有必要，是否能夠?qū)崿F(xiàn)制定的目標(biāo)。

由于現(xiàn)實情況千變?nèi)f化，不能奢求黨內(nèi)法規(guī)制定者在制定之初就能準(zhǔn)確判斷所有可能發(fā)生的情況并設(shè)計出完美的解決方案，更何況有些問題是在該項黨內(nèi)法規(guī)實施后才產(chǎn)生的，由此，在相當(dāng)性的判斷上，當(dāng)預(yù)設(shè)的問題與實際問題能夠高度吻合、設(shè)計的解決方案能夠在最大程度上滿足實踐的需要時，即可認(rèn)定預(yù)設(shè)與現(xiàn)實具有相當(dāng)性，如果此種解決方案足以被認(rèn)定是現(xiàn)有條件下解決目標(biāo)問題的最優(yōu)手段，那么對此項黨內(nèi)法規(guī)的合理性評分就可以無限趨于滿分的程度，至于如何判斷手段“最優(yōu)”，可以借鑒最小損害原則2中關(guān)于“最小損害”的判定。

2.民主性。民主性是現(xiàn)代政治的共識性價值，也是考察一個國家的治理能力的重要因素之一。在民主政治條件下，國家的一切權(quán)力均來自人民的授予，即“主權(quán)在民”。因此，國家治理和公共政策也必須建立在民意充分表達(dá)的基礎(chǔ)上。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱[16]。對于實施后的黨內(nèi)法規(guī)而言，其調(diào)整對象是黨組織和黨員，而共產(chǎn)黨員的人數(shù)規(guī)模宏大，因此強調(diào)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的同時，我們不能忽視了黨內(nèi)的民主，要通過完善民主程序、擴大參與范圍來實現(xiàn)黨內(nèi)法治。因此必須要評估黨內(nèi)法規(guī)中給予黨員的參與程度，黨員的權(quán)利保障程度，黨員的權(quán)利救濟程序完善等方面。

同時，與強調(diào)“權(quán)利義務(wù)對等性”的國家法律體系相比，黨內(nèi)法規(guī)具有其特殊性。由于中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，一些黨內(nèi)法規(guī)會更強調(diào)黨員的義務(wù)與責(zé)任，或者條文不采用權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的形式，而是采取原則性較強、道德規(guī)范式的描述形式，如對《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》這種類型的黨內(nèi)法規(guī)進行評估時，用側(cè)重于形式標(biāo)準(zhǔn)的合法性很難去評估，因此從條文實質(zhì)出發(fā)更容易去判斷其是否符合合理性中的民主性標(biāo)準(zhǔn)。

3.技術(shù)合理性。黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)合理性是指該項黨內(nèi)法規(guī)制定和實施所蘊含的立法技術(shù)是否恰合時宜、是否與時俱進。該標(biāo)準(zhǔn)評估主要考察黨內(nèi)法規(guī)的以下方面：其一，是否符合黨的建設(shè)的現(xiàn)實需要；其二，在新的黨建環(huán)境下，是否仍存在規(guī)范價值；其三，規(guī)范的對象是否存在，或即使存在通過黨內(nèi)法規(guī)對之進行規(guī)制是否有意義；其四，是否適應(yīng)黨內(nèi)治理的外在社會環(huán)境，是否能夠及時回應(yīng)黨內(nèi)治理變革的要求。

一方面，我們期待黨內(nèi)法規(guī)中蘊含的立法技術(shù)手段在實施過程中能夠恰當(dāng)滿足實踐的需要，能夠在最合適的時機以最合適的方式付諸實踐并解決問題，即在靜態(tài)層面上“恰合時宜”；另一方面，我們對黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)所使用的立法技術(shù)抱以更高的期待，即不僅要在實施時符合現(xiàn)實問題的需要，還能在現(xiàn)實問題的動態(tài)演變中與時俱進地自我升級和進化，顯然，這對于黨內(nèi)法規(guī)制定者的專業(yè)性和技術(shù)性提出了較高的要求，對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行者也附加了更大的義務(wù)和責(zé)任。一旦被評估的黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)立法技術(shù)能夠滿足上述兩個期待，評估自然獲得較高的評價，倘若只能實現(xiàn)恰合時宜，不應(yīng)因此導(dǎo)致較低的分?jǐn)?shù)和評價。

4.管理合理性。國家治理體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的管理國家的各項制度的總和，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力[17]。在推進國家治理體系和治理能力的過程中，黨內(nèi)法規(guī)體系與其他制度之間有著聯(lián)動和銜接等關(guān)系，因此在各制度的運行和協(xié)調(diào)中，黨內(nèi)法規(guī)也需要具備管理合理性，即在保證質(zhì)量的前提下，將實施黨內(nèi)法規(guī)所利用的資源消耗降低到最低水平。這一目標(biāo)強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的實施策略也可以同時通過行政手段或公共管理來實現(xiàn)[3]（P49-53），包括設(shè)計之初已有的行政手段或公共管理制度能在何種程度上落實某項規(guī)定，以及是否能夠通過調(diào)整和優(yōu)化管理方式等手段使正在實施的黨內(nèi)法規(guī)回歸到管理合理性的限域之中。

（三）執(zhí)行性是評估黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的重要標(biāo)準(zhǔn)

從被評估階段來看，合法性側(cè)重于黨內(nèi)法規(guī)制定過程和文本內(nèi)容自身的合法合規(guī)性；合理性則連通黨內(nèi)法規(guī)制定與執(zhí)行兩個階段，關(guān)注制定的預(yù)期和執(zhí)行的實效之間的相關(guān)程度；執(zhí)行性則直接將目光鎖定在了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行階段，是評估主體對黨內(nèi)法規(guī)實際執(zhí)行情況的判斷和檢測。

設(shè)置執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)主要用來衡量黨內(nèi)法規(guī)實施過程中的條件配套情況，黨內(nèi)法規(guī)實施機構(gòu)的運作及其執(zhí)行工作人員的工作態(tài)度是否達(dá)到最佳效果，是否濫用職權(quán)，調(diào)整對象的接受與守法程度等[2]（P331）。

1.條件配套性。黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中的條件配套性和技術(shù)合理性十分相似，但是并不相同。技術(shù)合理性是置于合理性標(biāo)準(zhǔn)下的二級指標(biāo)，強調(diào)用預(yù)設(shè)策略解決目標(biāo)問題的技術(shù)性手段，而執(zhí)行性視域下的條件配套性則強調(diào)是否有充足的配套制度保證這種技術(shù)的實現(xiàn)。

對管理合理性來說，條件配套性與之存在交叉重復(fù)之處。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中，及時調(diào)整行政手段和管理制度本身也是條件配套性的要求，但是配套的條件還可能來自于社會組織、個人等多個領(lǐng)域，并不限于公共管理。為了避免重復(fù)評估，筆者認(rèn)為評估主體在選取評估二級指標(biāo)時，合理性之下的管理合理性可以并入執(zhí)行性之下的條件配套性指標(biāo)，將二者有機統(tǒng)一。

2.接受依從性。接受依從性是指黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中，其調(diào)整對象對該規(guī)定的認(rèn)知能力和理解程度。主要包括黨員對黨內(nèi)法規(guī)的了解程度，按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的行為模式執(zhí)行的程度，是否能夠按照授權(quán)性規(guī)范行使權(quán)利，按照義務(wù)性規(guī)范履行義務(wù)，是否能夠根據(jù)設(shè)定的責(zé)任后果追究違規(guī)者的責(zé)任等。黨內(nèi)法規(guī)的接受依從性與執(zhí)行性呈現(xiàn)正相關(guān)的幾何態(tài)勢，相對人的認(rèn)知能力越強，其對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的理解就越深入，就越能正確接受該項規(guī)定的調(diào)整。

當(dāng)然，可能出現(xiàn)的一種比較特殊的情況是：相對人的認(rèn)知能力極強，對規(guī)定的理解極為深入，反而對此項規(guī)定的合法性和合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。此種情況下，應(yīng)建議該相對人向黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)或其上級機關(guān)依照法定程序提出自己的質(zhì)疑和建議，但不因此降低被評估黨內(nèi)法規(guī)在接受依從性上的評分，即接受依從性的評估采取“一般人標(biāo)準(zhǔn)”為宜。

3.實效性。實效性指的是被評估的黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中產(chǎn)生的實際效果和影響，對實效性進行評估可以反映出黨內(nèi)法規(guī)制定前制定主體對效果的預(yù)期與實際產(chǎn)生效果的對比關(guān)系，即成本與收益的對比。它包含兩層含義：一是執(zhí)行的實際效果，二是執(zhí)行效果的充分性。執(zhí)行的實際效果一般包括黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行后所取得的經(jīng)濟效益和社會效益。經(jīng)濟效益是一項黨內(nèi)法規(guī)實施以后，調(diào)整主體甚至社會其他主體從中得到的直接和間接利益；社會效益指一項黨內(nèi)法規(guī)實施后對社會秩序、人的行為觀念的影響，是社會穩(wěn)定等產(chǎn)生的綜合效益[2]（P332）。執(zhí)行效果的充分性指特定黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行對所要解決的問題及目標(biāo)人群的需要、價值和機會的契約與滿足程度，它明確了對黨內(nèi)法規(guī)的制定與有價值的結(jié)果之間關(guān)系強度的愿望[18]（P307）。

實效性評估的主要困難在于現(xiàn)有技術(shù)水平無法滿足精確地、數(shù)字化地對實效性數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和分析。一般說來，衡量和計算成本、收益關(guān)系的最佳方式無疑是經(jīng)濟學(xué)上的帕累托最優(yōu)法則1，但法則很難轉(zhuǎn)化為一些可以觀測的指標(biāo)，而且就黨內(nèi)法規(guī)評估而言，成本和收益的范圍本身就難以界定，即使人為圈定了成本和收益的外延，也無法準(zhǔn)確、完整地收集所有有效數(shù)據(jù)?；诖耍F(xiàn)有的評估實踐多停留在定性評估的階段，對實效性標(biāo)準(zhǔn)雖未舍棄，但是判斷過程極為粗略，容易受到主觀因素的影響和干預(yù)。但筆者相信，只要評估主體緊緊圍繞“執(zhí)行的實際效果”和“執(zhí)行效果的充分性”兩個目標(biāo)進行設(shè)計，即使運用定性分析也能對黨內(nèi)法規(guī)進行實效性評估。

此外，多數(shù)學(xué)者將實效性單獨提出，與合法性、合理性和執(zhí)行性并列為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的主要標(biāo)準(zhǔn)之一[19]，由于實效性與執(zhí)行性在內(nèi)涵上確有不同，如此劃分自然有其合理之處。但是筆者在本文中專注于討論黨內(nèi)法規(guī)實施之后的評估方略，并以黨內(nèi)法規(guī)在不同階段的狀態(tài)來選擇和劃分評估標(biāo)準(zhǔn)，因?qū)嵭院蛨?zhí)行性的重點都在執(zhí)行階段，所以筆者將二者統(tǒng)一在了執(zhí)行性體例之下。如果將黨內(nèi)法規(guī)實施前的實效成本和預(yù)期成本計算也放置在實效性的外延之中，那么理應(yīng)將實效性作為第四類主要標(biāo)準(zhǔn)與前述三個標(biāo)準(zhǔn)并列。

4.可操作性。黨內(nèi)法規(guī)的操作性與其具體的實踐效果密切相關(guān)，直接反映著黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。對黨內(nèi)法規(guī)的操作性進行評估，主要考察：一是被評估黨內(nèi)法規(guī)在實踐中的應(yīng)用程度；二是黨內(nèi)法規(guī)在具體實踐操作上存有什么問題，是否存在條文過于原則化、程序過于煩瑣、缺乏配套措施、自由裁量范圍過大而影響黨內(nèi)法規(guī)操作性的情形。

5.運作規(guī)范性。運作規(guī)范性是指執(zhí)行主體包括執(zhí)法機關(guān)保證黨內(nèi)法規(guī)實施的狀況，對黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)可程度，執(zhí)法權(quán)限、責(zé)任是否恰當(dāng)，程序是否規(guī)范以及執(zhí)法人員工作態(tài)度是否積極等。

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)是衡量評估對象質(zhì)量的重要依據(jù)，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)，能夠讓評估者準(zhǔn)確地把握評估對象的實際狀況，引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢、釋等工作的良性發(fā)展，從而為推進依規(guī)治黨、依法治國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供寶貴的經(jīng)驗素材。本文以國家治理理念為視角，以建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系為使命，在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估領(lǐng)域?qū)υu估標(biāo)準(zhǔn)進行了原則設(shè)計，以期為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建提供有益的參考。

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