困境與出路：房地產(chǎn)市場調(diào)控的法律規(guī)制

李昂

十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的的定位，落實地方主體責(zé)任，繼續(xù)實行差別化調(diào)控，建立健全長效機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展?！睆氖糯髨蟾娴浇衲甑恼ぷ鲌蟾?，“房子是用來住的、不是用來炒的”的房地產(chǎn)市場調(diào)控思路已經(jīng)成為未來房地產(chǎn)市場調(diào)控法律規(guī)制的基本方向。從1998年房改開始，房地產(chǎn)市場成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，并影響中央、地方政府的財政收入。盡管社會主義市場經(jīng)濟(jì)有其基本的運(yùn)行規(guī)律，但是社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要政府運(yùn)用法律法規(guī)適時規(guī)范和治理。因此，建立健全房地產(chǎn)市場的長效機(jī)制和法律規(guī)制成為全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。本文通過分析當(dāng)前房地產(chǎn)市場存在的基本問題，并探討解決的法律途徑和舉措，以求構(gòu)建房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機(jī)制和法律規(guī)制。

一、房地產(chǎn)市場調(diào)控的歷史演進(jìn)

自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)。作為市場交易的重要內(nèi)容，商品房在市場上逐步進(jìn)行流通，進(jìn)而形成了房地產(chǎn)市場。當(dāng)下，房地產(chǎn)市場調(diào)控正在經(jīng)歷主要由行政舉措等宏觀政策調(diào)整到主要由法律法規(guī)調(diào)整的歷史演變。早在1987年黨的十三大就提出建立房地產(chǎn)市場，并開始陸續(xù)推出一系列鼓勵政策，但房地產(chǎn)市場在十年間一直發(fā)展緩慢。[1]從1998年住房改革之后，房地產(chǎn)市場得以迅速發(fā)展并形成當(dāng)下的市場體量。1998年到2003年，房地產(chǎn)市場迅猛發(fā)展并造成部分地區(qū)房地產(chǎn)市場過熱的情況。2003年到2008年，房地產(chǎn)市場調(diào)控的主要問題在于商品房漲價過快。2008年到2011年，房地產(chǎn)市場調(diào)控主要運(yùn)用的仍是政府行政手段。自2008年金融危機(jī)發(fā)生后，人們大量投資認(rèn)為具有保值、增值的商品房，房地產(chǎn)市場在其他行業(yè)逐漸蕭條的背景下逆勢上升、迅速發(fā)展成國民經(jīng)濟(jì)增長的重要支柱。2011年到2017年，房地產(chǎn)市場調(diào)控開始試點法律規(guī)制方式，如上海和重慶等地開始實行房產(chǎn)稅征收。直至2017年十九大報告提出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的?！币虼?，從歷史演變來看，運(yùn)用法律法規(guī)來調(diào)控和規(guī)范房地產(chǎn)市場正成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本方向。

二、當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)控存在的基本問題

（一）房地產(chǎn)市場與地方政府財政高度關(guān)聯(lián)

地方政府財政對房地產(chǎn)市場的高度依賴，一方面是由于分稅制下地方政府財政需要大量資金來投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而通過土地出讓從房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)處獲取資金；另一方面房地產(chǎn)銷售帶來的各種稅收也成為地方政府財政的重要來源。因此，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)解決了地方政府苦于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的難題。于是，地方政府紛紛以土地出讓的方式獲得土地出讓金以維持當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）房地產(chǎn)市場價格過高問題

目前，一二線城市的房地產(chǎn)問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于三四線城市的房地產(chǎn)。政府雖然意識到房地產(chǎn)價格增長過快，并出臺了相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)控，但房地產(chǎn)價格與調(diào)控之前并無明顯差異，原因在于政府出臺的調(diào)控政策只是政策性文件，并沒有上升到法律法規(guī)的高度。不少學(xué)者認(rèn)為房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了房地產(chǎn)價格過高。例如：泡沫論的代表人物魏杰教授認(rèn)為我國房地產(chǎn)業(yè)的開發(fā)投資過熱、空置率高、房價持續(xù)增長等都說明我國房地產(chǎn)已出現(xiàn)泡沫。房地產(chǎn)泡沫的長期存在導(dǎo)致房地產(chǎn)市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡、社會結(jié)構(gòu)失衡、金融系統(tǒng)存在巨大的風(fēng)險、損害廣大消費者利益，進(jìn)而影響社會主義市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序。

（三）房地產(chǎn)市場調(diào)控主要依靠行政手段非法律手段

房地產(chǎn)市場調(diào)控的長效機(jī)制不足，限購、限價、限貸等行政手段成為房地產(chǎn)市場調(diào)控的主要方式，而非依靠房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等法律法規(guī)來調(diào)控。盡管這些行政手段具有短平快的特點，但是容易損害市場運(yùn)行的正常機(jī)制和普通民眾的合理期待?！岸唐诖胧┨?，長效機(jī)制缺乏。當(dāng)樓市劇烈變化時，管理部門往往是臨時抱佛腳，或者打壓、或者救市，心態(tài)著急、藥量過大，于是在治好一場病的同時，也埋下了新的病根。”[2]

（四）房地產(chǎn)市場區(qū)域化差異較大且與居民收入不成正比

東部沿海城市的房價總體上高于西部內(nèi)陸城市的房價；一二線城市的房價高于三四線城市的房價；城市的房價高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房價。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因在于地理位置的影響，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施的健全程度、當(dāng)?shù)毓べY水平的高低也會影響到房價的高低。同時，房地產(chǎn)價格的增長已經(jīng)遠(yuǎn)超居民人均收入的增長。造成房地產(chǎn)價格比居民人均收入過快上漲的原因，一方面是房地產(chǎn)價格信息透明度不夠，人們無法通過政府信息渠道真正充分了解各房地產(chǎn)商的真實情況；另一方面是炒房者的出現(xiàn)擾亂了正常的房市價格市場，再加上民眾盲目地跟風(fēng)炒房，造成了目前房價過高的局面。政府過度放任房地產(chǎn)市場自由發(fā)展，導(dǎo)致財富兩級分化，急需出臺相關(guān)法律法規(guī)來加以調(diào)控。

三、房地產(chǎn)市場調(diào)控的法律規(guī)制路徑

近年來，我國接連加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，紛紛出臺各種房地產(chǎn)調(diào)控政策，各地也迅速跟進(jìn)出臺適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的調(diào)控措施，但目前看來房地產(chǎn)雖有調(diào)控但效果并不明顯，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到公眾期盼的效果。因此，房地產(chǎn)市場調(diào)控需要通過建立長效機(jī)制和法律法規(guī)體系進(jìn)行規(guī)范。

（一）形成土地市場多元供給的競爭機(jī)制

作為重要的自然資源，土地是房地產(chǎn)市場發(fā)展的基礎(chǔ)，即沒有土地的有效供應(yīng)，房地產(chǎn)市場就無法有效運(yùn)行。因此，土地市場的多元供給方式直接影響到房地產(chǎn)市場的走向。第一，政府應(yīng)當(dāng)加大對土地的持有比例，從宏觀上合理地分配土地的供應(yīng)量。政府應(yīng)該根據(jù)國情和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，聯(lián)合經(jīng)濟(jì)學(xué)者、法律學(xué)者、政府顧問等專家，共同制定出房地產(chǎn)土地供應(yīng)規(guī)劃，將房地產(chǎn)供給用地控制在合理的范圍之內(nèi)。第二，政府應(yīng)完善土地的供給結(jié)構(gòu)。事實上，土地供給資源短缺，尤其是城市用地更是少之又少。土地供給不完善會造成房價過度虛高，人們的生活也會因此得不到應(yīng)有的保障。因此，我國應(yīng)該根據(jù)土地稀缺的國情，加快完善土地的供給結(jié)構(gòu)。一方面我們可以加大居民保障性用房的比例，使居民的生活有保障；另一方面，我們還需要限制高檔住房和高檔社區(qū)的建造比例。第三，完善激勵機(jī)制和構(gòu)建市場化供給方式。在舊城區(qū)改造、城中村改造和舊廠房改造等土地利用中，可以鼓勵土地使用權(quán)人探索土地利用和房屋建設(shè)的股份合作和聯(lián)合開發(fā)等土地供給方式。第四，推廣和應(yīng)用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建設(shè)租賃住房等土地供給方式。利用集體土地使用權(quán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以成為土地市場多元供給的重要方式和壯大集體經(jīng)濟(jì)的基本方式。

（二）優(yōu)化財稅結(jié)構(gòu)和制定房產(chǎn)稅等法律法規(guī)

作為國家參與社會分配、調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控手段，稅收在房地產(chǎn)市場調(diào)控中起著舉足輕重的作用。為保障房地產(chǎn)市場健康有序運(yùn)行，有必要優(yōu)化房地產(chǎn)稅收結(jié)構(gòu)和構(gòu)建相關(guān)法律制度。第一，應(yīng)該加大力度對開發(fā)規(guī)模過大、房價過高的房地產(chǎn)征收增值稅。自2016年5月1日開始，營業(yè)稅改增值稅全面推開。按照新的征稅規(guī)則，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施分類管理，即以年應(yīng)稅銷售額500萬元為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分一般納稅人和小規(guī)模納稅人。因此，針對一般納稅應(yīng)當(dāng)加大增值稅的征收，只有這樣才能有效控制房價漲幅過快。第二，調(diào)整房地產(chǎn)交易的稅收標(biāo)準(zhǔn)。部分房地產(chǎn)商惡意炒作，導(dǎo)致房屋資源配置不合理，因而有必要對那些未達(dá)到法律所規(guī)定年限的房屋二次交易征收更高的稅收。第三，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大房產(chǎn)稅征收的范圍。由于我國目前一些地區(qū)還存在著較大的貧富差距，加上《房產(chǎn)稅暫行條例》并不對自用住房征收房產(chǎn)稅，導(dǎo)致高收入者擁有多處房產(chǎn)，低收入者卻一房難置。因此，在新制定的房地產(chǎn)稅法過程中，應(yīng)當(dāng)對多處房產(chǎn)持有者以及房產(chǎn)面積較大者征收房產(chǎn)稅，這可以有效緩解炒房現(xiàn)象，從而抑制房價。第四，將所征房產(chǎn)稅都投入到當(dāng)?shù)氐谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)中，實實在在地用到人民身上，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展。

（三）完善多層次住房供給體系，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度

堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購并舉的住房制度需要完善長效機(jī)制。第一，構(gòu)建住房租賃體系。按照可負(fù)擔(dān)性和服務(wù)中低收入人群的原則，建設(shè)租購?fù)瑱?quán)的法律制度體系。廉租住房、公共租賃住房等住房租賃方式應(yīng)當(dāng)上升到法律層面。第二，共有產(chǎn)權(quán)保障住房。共有產(chǎn)權(quán)保障住房是符合國家住房保障規(guī)定，由政府提供建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和戶型面積，并限制權(quán)利處分的政府與購房人按份共有產(chǎn)權(quán)的住房。共有產(chǎn)權(quán)保障住房主要面向符合條件的城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭。在共有產(chǎn)權(quán)保障住房滿一定期限（如5年）后，可以上市轉(zhuǎn)讓或購買政府產(chǎn)權(quán)份額。第三，征收安置住房。針對危棚簡屋改造、舊城改造以及房屋征收等公益性項目，可以提供征收安置住房而非貨幣化補(bǔ)償。因為貨幣化補(bǔ)償方式在一定程度上推高了部分地方房價漲幅。第四，構(gòu)建多層次住房供給體系的法律法規(guī)體系。房地產(chǎn)市場調(diào)控需要提高房地產(chǎn)市場的法治化水平，因此需要完善多層次住房供給體系的法律法規(guī)體系，如《中華人民共和國房地產(chǎn)稅法》《住房租賃和銷售管理條例》《共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理條例》。

參考文獻(xiàn)：

[1]曹軍新，胡峰松.房地產(chǎn)調(diào)控的地方政府功用及其糾錯機(jī)制[J].改革，2012（4）：17.

[2]楊紅旭.中國房地產(chǎn)調(diào)控的歷程——特征與得失[J].中國房地產(chǎn)報告，2018（6）.

作 者：中共重慶市委黨校碩士研究生

責(zé)任編輯：劉小僑