從空間失配到空間適配：城市公共產(chǎn)品“空間公平”研究

十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。“不平衡不充分”的發(fā)展現(xiàn)狀，體現(xiàn)在城市美好生活的直接載體上，就是需要建立形成與市民群眾美好生活期盼相匹配的公共產(chǎn)品。具體來說，“不平衡”主要體現(xiàn)為領(lǐng)域不平衡、區(qū)域不平衡、群體不平衡，意味著城市公共產(chǎn)品需要建立新的“空間公平”導(dǎo)向，與城市公共產(chǎn)品的供給側(cè)改革相伴，變“空間失配”為“空間適配”，從而更好地打造“高品質(zhì)生活”。

一、空間公平與空間失配的研究進(jìn)展

“空間失配假說”（Spatial Mismatch Hypothesis）由John Kain于1968年提出，他在研究城市黑人和白人工作機(jī)會(huì)差異及內(nèi)城貧困時(shí)認(rèn)為：住房市場(chǎng)的種族隔離會(huì)影響黑人的就業(yè)分布；住房市場(chǎng)的種族隔離會(huì)減少黑人就業(yè)機(jī)會(huì)；戰(zhàn)后的就業(yè)崗位郊區(qū)化發(fā)展明顯加劇了前兩個(gè)問題，從而形成了“空間失配”的三大假說。該方法后來被引申城市公共服務(wù)的獲得性問題中，當(dāng)代對(duì)于空間失配的認(rèn)識(shí)，傾向于認(rèn)為其是一種混合了空間因素、族群因素、文化因素及就業(yè)因素在內(nèi)的一系列要素集合，需要以“空間公平”的理念化解“空間失配”的問題。

我國(guó)對(duì)空間失配問題的早期研究集中于職住分離方面。周江評(píng)（2004）通過對(duì)比分析的方式對(duì)空間失配影響弱勢(shì)群體就業(yè)的問題進(jìn)行了相關(guān)闡述，劉志林（2010）等也從影響特定群體就業(yè)的空間阻隔入手，分別討論了就業(yè)、居住于通勤等相關(guān)要素對(duì)弱勢(shì)群體的影響程度。鄭思奇（2017）意識(shí)到這種障礙的背后影響因素和對(duì)弱勢(shì)群體利益損害的內(nèi)在機(jī)理，指出當(dāng)個(gè)體無法選擇居住地、或是由于當(dāng)?shù)芈氉》蛛x的狀況無法得以緩解，這種空間上的區(qū)隔將影響勞動(dòng)力市場(chǎng)流動(dòng)性，加劇、惡化不同群體的各類福利獲取。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)界對(duì)空間失配問題初步形成了共識(shí)，即其不僅是一類現(xiàn)象及由此引發(fā)的現(xiàn)實(shí)命題，也可以作為研究工具對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)中各類要素、領(lǐng)域進(jìn)行深化研究。

空間失配作為一類研究方法，體現(xiàn)為以其為工具深入的探討我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各類現(xiàn)象。如錢瑛瑛等（2016）應(yīng)用空間失配對(duì)保障性住房選址的研究，姚永玲等以北京地區(qū)郊區(qū)城市化進(jìn)程中空間結(jié)構(gòu)非均衡性的研究，等等。學(xué)界對(duì)空間失配的關(guān)注已經(jīng)跳出了傳統(tǒng)職住分離的就業(yè)導(dǎo)向，而是應(yīng)用于區(qū)域空間結(jié)構(gòu)中的特定領(lǐng)域和特定要素的失衡，并嘗試通過可達(dá)性和規(guī)模測(cè)算等兩類方法對(duì)空間失配的內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)展。當(dāng)前學(xué)界對(duì)于廣義上的公共產(chǎn)品空間失配研究較少，主要是由于各類公共品之間難以橫向比較，因此國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究多集中于某類特定的公共產(chǎn)品（如醫(yī)療資源、教育等）的布局與規(guī)劃，國(guó)外的相關(guān)研究也以定性探討為主，從上世紀(jì)40年代至今先后形成了城市公共品絕對(duì)公平、空間公平、社會(huì)公平等不同認(rèn)識(shí)。

上述對(duì)于公共品供需均衡的界定和研究，都意識(shí)到公共品均衡無法沿用市場(chǎng)化手段測(cè)度，而兩類方法差異在于角度不同：將公共品供需均衡視為財(cái)力-事權(quán)匹配狀態(tài)，是宏觀、應(yīng)然、理論建構(gòu)的視角；而將公共品供需均衡視為相對(duì)狀態(tài)，則是希望能夠找出與整體的供需均衡狀態(tài)相比偏離最大的特定區(qū)域，以該類特定區(qū)域開展紓解更為有效，是微觀、實(shí)然、政策實(shí)踐導(dǎo)向的視角。兩類視角各有其可取之處，亦分別存在相應(yīng)局限：公共服務(wù)需求的異質(zhì)性存在于特定群體、特定地域，尤其是對(duì)于幅員遼闊、構(gòu)成復(fù)雜的行政區(qū)劃而言更為特殊，單純依靠總量均衡或結(jié)構(gòu)均衡難以探查公共服務(wù)需求在空間、時(shí)間維度的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程，也無從體現(xiàn)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)高度匹配的要求。

實(shí)際上，公共品均衡作為一種經(jīng)濟(jì)機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果依賴于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人們的行為習(xí)慣與方式，以及讓人們做出激勵(lì)反應(yīng)的游戲規(guī)則（制度安排），它是相對(duì)這些因素的“最優(yōu)”選擇結(jié)果（岳書銘，2007）。因此從空間性差異偏好入手，可能超越一般均衡分析，更好把握公共品最優(yōu)供給的實(shí)現(xiàn)條件。

二、中國(guó)城市公共產(chǎn)品的“空間失配”與“空間適配”

我國(guó)城市公共產(chǎn)品的供給與需求呈現(xiàn)總量不均衡、結(jié)構(gòu)不匹配、布局不平衡等多方面矛盾。其中，總量不均衡是指社會(huì)所需的全部公共品在供給規(guī)模上無法滿足需求，即絕對(duì)失衡。結(jié)構(gòu)不匹配強(qiáng)調(diào)社會(huì)所需的各類公共品在不同類別之間供需匹配性存在不均衡、在同類公共品之間存在著不同質(zhì)量的差異：以醫(yī)療類公共產(chǎn)品為例，結(jié)構(gòu)不匹配一方面體現(xiàn)為與義務(wù)教育、基本養(yǎng)老等公共產(chǎn)品相比，醫(yī)療類公共品支出占全體公共品的比例遠(yuǎn)高于其他類別公共品；另一方面體現(xiàn)在醫(yī)療類公共品內(nèi)部，存在著基層衛(wèi)生站、三級(jí)醫(yī)院、二級(jí)醫(yī)院、一級(jí)醫(yī)院之間分布不均的結(jié)構(gòu)性矛盾。在供給的數(shù)量和質(zhì)量層面，作為公共產(chǎn)品的供給數(shù)量受到公共支出和政府能力的影響，可能形成供給不足或供給過載等情形。在實(shí)踐中，由于國(guó)家整體的公共支出與GDP、財(cái)政收入等的比例易為公共決策者洞悉，因此公共品數(shù)量偏移正常供給量容易識(shí)別和糾正，但供給質(zhì)量（包括配置效率和技術(shù)效率）無法直接測(cè)度。

布局不平衡（即空間失配）包括狹義和廣義兩個(gè)層面，其中狹義的“空間失配”指城市公共品在空間層面的均等化享有，通過可達(dá)性的形式體現(xiàn)；廣義的“空間失配”還包括上述總量不均衡、結(jié)構(gòu)不匹配等內(nèi)容。

在特定的城市空間結(jié)構(gòu)中存在著行政層級(jí)的嵌套結(jié)構(gòu)，需要考慮包含宏觀、中觀、微觀等不同尺度的空間視角，不宜直接采取可達(dá)性方法將城市空間公平簡(jiǎn)單化處理為地理問題。由于公共品在均質(zhì)空間層面存在可達(dá)性（可及性）與適用性的矛盾、在數(shù)量上存在著供需總量的矛盾、在結(jié)構(gòu)上存在著各類公共品之間適配性不同等多方面問題，需要在各級(jí)政府之間按照“事權(quán)-財(cái)力”匹配原則按照分級(jí)（政府層級(jí)）、分類（不同類別的公共產(chǎn)品）的方法進(jìn)行公共品供給與需求的有效對(duì)接，由此進(jìn)行城市公共產(chǎn)品的空間匹配，即通過空間適配分析實(shí)現(xiàn)空間公平。

在空間適配認(rèn)知中，需要拋棄狹隘的地理視角，更多的考察分級(jí)分類的公共品供需情況。從財(cái)力-事權(quán)匹配入手，探索均等化（基本公共服務(wù)滿足前提下的比例均等）的空間適配思路。在宏觀層面，需要考察各地區(qū)及其下轄區(qū)域公共品供給與需求之間是否同步，公共品供給與需求與當(dāng)前發(fā)展階段是否一致等問題，即耦合度分析；在中觀層面，需要從分區(qū)域和分類公共品兩個(gè)維度探查“空間失配”情況并給出紓解優(yōu)先級(jí)排序及資金投放比例，為增量資金投向提供依據(jù)，即供需比例匹配分析；在微觀角度，需要考慮容量和周邊人口密度基礎(chǔ)上形成各類、各等級(jí)公共設(shè)施網(wǎng)點(diǎn)的有效服務(wù)半徑，即擁擠度分析，從而確定出當(dāng)前公共品供給中可能存在過度或不足的具體區(qū)域，為存量資源和財(cái)政資金的優(yōu)化組合提供依據(jù)。

三、空間視角下城市公共產(chǎn)品供給：思路與出路

化解公共產(chǎn)品“空間失配”問題的總體思路，可以表述為“兩方入手”和“制度保障”。首先，要實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品在空間上的供需配準(zhǔn)，需要同時(shí)從“供給方”與“需求方”著手。一方面，在供不應(yīng)求的地區(qū)，運(yùn)用地方財(cái)政支持、吸引私人資本、鼓勵(lì)志愿服務(wù)等方式，以當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦膶?shí)際總需求為依據(jù)，增建相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大公共產(chǎn)品及服務(wù)供給，彌補(bǔ)供給缺口；另一方面，通過調(diào)節(jié)需求來彌合供需，統(tǒng)籌運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格手段、財(cái)政補(bǔ)貼方式、稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，優(yōu)化居民公共產(chǎn)品與服務(wù)需求總量及結(jié)構(gòu)，同時(shí)引導(dǎo)居民公共產(chǎn)品與服務(wù)需求流動(dòng)，鼓勵(lì)居民“用腳投票”，優(yōu)化資源配置及利用效率，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品匹配目標(biāo)。與此同時(shí)，為有效提高公共產(chǎn)品供給，并且調(diào)節(jié)居民需求，離不開完善優(yōu)化相應(yīng)的城市管理機(jī)制設(shè)計(jì)，加快政府職能從“管理型”向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，提高政府工作人員的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)觀念，鞏固公共產(chǎn)品法律法規(guī)、政策制度體系，搭建監(jiān)督保障體系，根本上保障公共產(chǎn)品與服務(wù)的水平與質(zhì)量。

一是以公共品空間公平為導(dǎo)向重塑公共用地政策。其一，頂層設(shè)計(jì)中優(yōu)先布局公共設(shè)施。公共品的空間規(guī)劃不是私人性質(zhì)，而是兼顧到大多數(shù)人的福利，在頂層設(shè)計(jì)中對(duì)公共品未來發(fā)展的預(yù)留地，公共品用地儲(chǔ)量的年度規(guī)劃中保持動(dòng)態(tài)平衡是保證社會(huì)福利的基本前提。其二，頂層設(shè)計(jì)中能夠?qū)财酚玫氐牧鞒套龀鲇袆e于一般用地的規(guī)定，包括用地審批和單次用地范圍，用地優(yōu)先權(quán)等。其三，地方規(guī)劃中聯(lián)合布局以減小區(qū)域間需求差異性。公共品的用地原則上應(yīng)強(qiáng)調(diào)地區(qū)間聯(lián)合，在頂層設(shè)計(jì)前提下，地區(qū)間供需的失衡需要通過聯(lián)合規(guī)劃，分流需求來彌補(bǔ)，公共品的規(guī)劃不僅服務(wù)于單一行政區(qū)，地區(qū)間通過用地和投資上的合作實(shí)現(xiàn)共贏。最后，土地政策中要以后續(xù)的監(jiān)督和補(bǔ)償機(jī)制來彌補(bǔ)?？臻g規(guī)劃最終落實(shí)到具體實(shí)施過程中需要透明的監(jiān)督機(jī)制，以保證在土地利用過程中沒有非發(fā)轉(zhuǎn)讓或浪費(fèi)行為。補(bǔ)償機(jī)制是針對(duì)城市公共空間在規(guī)劃過程中轉(zhuǎn)化為其他用地的行為設(shè)置的。

二是以社區(qū)為重點(diǎn)形成公共產(chǎn)品在微觀層面空間匹配與有效供給。社區(qū)是居民生活的基本地域單位，能夠?qū)崿F(xiàn)“自下而上”的公共產(chǎn)品動(dòng)態(tài)公平。其一，相鄰的社區(qū)可以聯(lián)合共同使用內(nèi)部的公共產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)互惠互利。例如社區(qū)內(nèi)部的公園，綠地甚至基礎(chǔ)教育機(jī)構(gòu)等可以按照平等原則對(duì)其他社區(qū)的成員收取費(fèi)用。俱樂部產(chǎn)品由俱樂部成員實(shí)現(xiàn)資金公擔(dān)，利益共享。其二，要大力發(fā)展社區(qū)自治，從而更好的發(fā)揮社區(qū)組織居民生活，完善服務(wù)的作用。通過強(qiáng)化特色功能和資源互補(bǔ)，通過計(jì)劃的推出起到帶動(dòng)作用，彌補(bǔ)“政府失靈”。其三，以社會(huì)組織補(bǔ)充政府和私人部門的不足加大社會(huì)公益宣傳，培養(yǎng)公眾的志愿精神和社會(huì)責(zé)任感，使公眾更加接受和認(rèn)可第三部門提供的公共服務(wù)。

三是以公共產(chǎn)品跨區(qū)聯(lián)合供給為機(jī)制推動(dòng)公共產(chǎn)品“空間適配”。區(qū)域政府間公共產(chǎn)品生產(chǎn)資源配置范圍和公共財(cái)政支出責(zé)任劃分不清，將導(dǎo)致在跨區(qū)域公共物品的提供上存在較多的問題。為此，需要以“跨區(qū)域聯(lián)合供給”為手段實(shí)現(xiàn)均衡。其一，要明確政府對(duì)公共服務(wù)的責(zé)任，將公共產(chǎn)品均等化水平作為政績(jī)考核依據(jù)，從制度安排上為均等化服務(wù)提供可能。其二，要建立不同區(qū)域的公共產(chǎn)品援助機(jī)制，區(qū)級(jí)政府要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)、校際間公共服務(wù)資源均等化配置的責(zé)任；而市級(jí)政府要起到區(qū)縣間公共服務(wù)資源配置差異的均衡調(diào)節(jié)作用。其三，運(yùn)用多樣化的方式，包括引入外來服務(wù)實(shí)體、內(nèi)生培育、集團(tuán)制服務(wù)、輪換式服務(wù)供給等，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的公共產(chǎn)品“空間公平”。

四、小結(jié)

在城市公共產(chǎn)品的資源配置及其實(shí)踐方面，傳統(tǒng)的研究成果關(guān)注點(diǎn)在于公共產(chǎn)品供需之間是否平衡，但在城市管理的角度，單純的指出問題無法直接應(yīng)用于公共管理實(shí)踐。同時(shí)，僅從學(xué)術(shù)意義上提出城市（或農(nóng)村）存在公共產(chǎn)品供給不足等情形，缺少更為深入的認(rèn)知（如哪些地區(qū)、哪類公共品供給不足，供給不足的嚴(yán)重程度如何，是相對(duì)不足還是絕對(duì)數(shù)量不足，等等）。立足于空間適配方法，能夠回應(yīng)出在城市內(nèi)部公共產(chǎn)品供需的發(fā)展階段及滯后領(lǐng)域（當(dāng)前公共品屬于絕對(duì)不足還是相對(duì)不足，問題存在于供給端還是需求端）、城市內(nèi)部公共產(chǎn)品的改進(jìn)方向及重點(diǎn)投向領(lǐng)域（哪些地方、哪類公共品需要提升，多類公共品之間財(cái)政支持的比例）、各類公共品選址及布局調(diào)整的重點(diǎn)范圍（細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道這種最低的地理單元，給出公共品選址、擴(kuò)建、優(yōu)化、并點(diǎn)的具體做法）。上述思路具有一定的現(xiàn)實(shí)操作性，扭轉(zhuǎn)以往研究“能看不好用”“只有問題描述無法轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策”的局面。

上述觀點(diǎn)體現(xiàn)在未來研究?jī)?nèi)容上，就需要以廣義的“空間失配”為出發(fā)點(diǎn)，將公共品供需數(shù)量、供需質(zhì)量等一并納入研究，并考察公共品空間失配現(xiàn)象背后的根源性問題（外部空間關(guān)系、空間治理、體制性矛盾等）。如我國(guó)提供的基本醫(yī)療保障和教育資源，在城鄉(xiāng)分割、部門分隔的情況下，長(zhǎng)期以來基本醫(yī)療保障在體制內(nèi)、非國(guó)有部門職工和農(nóng)村人口之間的覆蓋面和供給量差異較大，即由于體制問題導(dǎo)致公共產(chǎn)品的供給不公平；再如條塊分割的教育資源，當(dāng)前各大城市按照對(duì)口共建、院校附中附小的入學(xué)方式與就近劃片、電腦排位的入學(xué)方式并存，產(chǎn)生了新的公共產(chǎn)品空間分布悖論——近在咫尺的公共服務(wù)無法享受，形成了供給和需求在空間的錯(cuò)配。而上述城市公共產(chǎn)品空間供給問題與總量、效率關(guān)系不大，這種空間結(jié)構(gòu)性問題背后是體制上深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，因此需要我們關(guān)注現(xiàn)有的公共產(chǎn)品供給機(jī)制、需求反映、消費(fèi)形式等在城市空間層面如何發(fā)揮作用，并通過空間適配分析找到紓解方向。

基金項(xiàng)目：本論文系2017年全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題“供給側(cè)改革視域下城市公共服務(wù)空間失配及其精準(zhǔn)匹配策略研究”（課題編號(hào)：17KYHZ059），主持人：伏虎。

作者單位：中共重慶市委黨校決策咨詢中心

責(zé)任編輯：馬 健