河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的差距和實現(xiàn)

段海林 李書華

[摘要]加快推進基本公共服務(wù)均等化是促進河南省內(nèi)外均衡發(fā)展的重要保證。通過河南省基本公共服務(wù)均等化實踐調(diào)研證明，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等主要是有三個原因：缺乏穩(wěn)定均衡的財政分擔(dān)機制、公共服務(wù)供給主體單一化、缺乏對公共服務(wù)供給的監(jiān)督機制；要實現(xiàn)河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化可以通過解除城鄉(xiāng)戶籍制度、創(chuàng)新政府治理方式、改變政府績效評估、完善居民對公共服務(wù)的表達機制、采用公開公平競爭的公共服務(wù)購買供給機制等方法實現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；均等化

均等化是指社會中所有人都能享受到相對平等的各種資源，社會中的所有人都能夠公平的享受社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，平等的共享經(jīng)濟發(fā)展成果。均等化是由城鄉(xiāng)差距逐漸轉(zhuǎn)變成為城鄉(xiāng)平等的一個過程?；竟卜?wù)包含兩個方面，一是與人們生活緊密相關(guān)的方面，如醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共教育、社會保障等；二是農(nóng)業(yè)、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。本文的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、基本教育以及社會保障四個方面的均等化。

1 河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)現(xiàn)狀

1.1 醫(yī)療衛(wèi)生資源配置城鄉(xiāng)不均等

河南省城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生配置不均等主要表現(xiàn)為城市醫(yī)院、鄉(xiāng)衛(wèi)生院（所）等資源的差距。河南省城鄉(xiāng)在醫(yī)療公共衛(wèi)生水平方面差距還是較大，各種公共衛(wèi)生資源的配置劃分不合理，財政投入偏向于城市地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生投入不足，問題仍然存在。以河南省每千人口城鄉(xiāng)衛(wèi)生人員分布情況與每千人口醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)為例。表1數(shù)據(jù)表明，河南省整體的醫(yī)療衛(wèi)生條件有明顯提高，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)師和護士均出現(xiàn)不同程度的增加，但是也可以看到，城市與農(nóng)村的差距不但沒縮小反而在拉大。衛(wèi)生人員城市與農(nóng)村的比例由2012的2.89倍提高到2016年的3.23倍，與此同時河南省城鄉(xiāng)每千人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)差距也在逐步擴大，2012年河南省城市與農(nóng)村每千人口醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)的差距為5.703張，而2016年兩者的差距擴大6.512張。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)不均等

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件。河南省大部分城市地區(qū)在這些基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)都趨于完備，但農(nóng)村卻比較滯后，尤其是在交通、飲用水、通訊、清潔能源使用等方面遠(yuǎn)落后于城市。河南省還存在部分農(nóng)村沒有享受到政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的服務(wù)，截止到2016年，河南省尚還有8733個村沒有通自來水、2830個村沒有通有線電視、579個村沒有通互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，基本生活條件仍然較差。河南省城鄉(xiāng)居民在享受基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面差距懸殊。

1.3 教育資源分配城鄉(xiāng)不均等

河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共教育差距顯著，與城市相比，農(nóng)村基礎(chǔ)公共教育資源分配嚴(yán)重低于城市地區(qū)。農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費不足、硬件設(shè)施不合格、教師年齡結(jié)構(gòu)不智能、待遇低和教師結(jié)構(gòu)不合理。河南省為了加快經(jīng)濟發(fā)展速度，重視城市教育發(fā)展，投入大量的人力、財力等各種資源。而農(nóng)村教育則處于一種被忽視狀態(tài)，各方面的投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市，對于城鄉(xiāng)教育的重視程度差別是導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師之間、硬件設(shè)備等方面嚴(yán)重失衡，這是城鄉(xiāng)公共教育水平差距懸殊的重要原因。

1.4 社會保障城鄉(xiāng)不均等

河南省大部分城市社會保障體系比較完善，包含的內(nèi)容眾多，幾乎涵蓋了社會生活的方方面面，城市社會保障體系已經(jīng)進入逐步完善階段。然而，河南省對農(nóng)村社會保障有所加強，取得一定的成績，但是農(nóng)村社會保障體系，相對于城市來講非常落后，包含的內(nèi)容較少，只是起到一個最低生活保障水平，且保障的額度非常有限?，F(xiàn)階段的農(nóng)村社會保障體系與城市社會保障體系相差甚遠(yuǎn)。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2014年河南省年城市職工人均基本養(yǎng)老保險支付金額為24269元，而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險支付金額為807元，城市養(yǎng)老保險金額是農(nóng)村養(yǎng)老保險金額的30.07倍。到2015年末，城市職工養(yǎng)老保險金額增長到了

26713元，農(nóng)村養(yǎng)老保險金額也增長到了1180元，河南省城鄉(xiāng)差距仍然有22.64倍之差。

2 河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)非均等化的原因

2.1 城鄉(xiāng)戶籍制度制約公共服務(wù)均等化

1958年為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展，將全國人口劃分為農(nóng)村戶口和非農(nóng)村戶口，實施城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度。隨之而來的是各種福利待遇政策的不相同，城市戶口和農(nóng)村戶口不單單是名稱上的區(qū)別，更是背后所表現(xiàn)在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障等許多方面。城鄉(xiāng)居民差別阻礙城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，使得農(nóng)村居民的生存與發(fā)展都落后于城市居民。隨著戶籍制度的改革，人口流動的制約因素在減少，但農(nóng)村居民的社保問題與農(nóng)民工子女的教育問題仍然難以解決，城鄉(xiāng)居民在在享受基本公共服務(wù)方面差距仍然較大。

我國基本公共服務(wù)供給方式是根據(jù)城鄉(xiāng)分別進行供給。政府對于城鄉(xiāng)居民所提供的基本公共服務(wù)，無論是從供給總量，還是從供給手段、供給主體來說，城鄉(xiāng)都存在著較大的差異。同時，政府在進行資金分配和公共資源分配是也是偏向于城市居民，這就造成了農(nóng)村居民在各個基本公共服務(wù)方面都達不到與城市居民的同等水平，伴隨而來的就是河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距越來越大。

2.2 財政體制原因致使農(nóng)村公共服務(wù)供給財力不足

我國各級政府存在事權(quán)與財權(quán)不匹配，這種不匹配在很大程度上制約了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。由于分稅制原因，我國地方政府財政收支赤字嚴(yán)重，財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財政支出，農(nóng)村的基本公共服務(wù)的提供主要依靠地方政府的財政支出，地方政府達不到有效提供城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的能力，縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入受到能力的制約。

通過對近五年中央與地方政府財政收支情況分析，中央政府財政收支年年盈余，地方政府財政收支年年赤字，且赤字越來越大、收不抵支。地方政府沒有盈余的財力投入到農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，所以在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給上出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的局面。

2.3 農(nóng)民需求表達不充分，監(jiān)督機制不健全

由于農(nóng)民自身認(rèn)識的局限性，對于財政和公共服務(wù)沒有一個清晰的認(rèn)識，對于自身需要的基本公共服務(wù)需求更不知如何表達。在農(nóng)村，有些基本公共服務(wù)需要農(nóng)民承擔(dān)一定的費用，這種情況下，農(nóng)民更不愿意投入到基本公共服務(wù)的建設(shè)中。再次，由于缺乏相對應(yīng)的監(jiān)督機制，在決策過程中，對于農(nóng)民表達的基本公共服務(wù)需求是否得到有效執(zhí)行，以及執(zhí)行過程中費用支出情況，沒有與之對應(yīng)的監(jiān)管機制，農(nóng)村基本公共服務(wù)具體供給過程以及供給結(jié)果都沒有得到有效的監(jiān)督，以至于過多的流于形式，沒有得到真正的落實。

3 河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

3.1 改變城鄉(xiāng)二元格局，加快推進城鄉(xiāng)戶籍制度改革

2011年我國開始取消農(nóng)村戶口和非農(nóng)戶口的制度。各省市根據(jù)自己的實際情況進行戶籍制度改革，城鄉(xiāng)戶籍制度登記進行逐步的徹底廢除，對一直沿用的農(nóng)村戶口和非農(nóng)戶口劃分體制進行改革，逐步取消。城鄉(xiāng)戶籍制度改革要想取得成效的關(guān)鍵在于改變城鄉(xiāng)戶口的附加價值。對于不同地域、不同戶籍的居民應(yīng)該提供在教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等方面相同的基本公共服務(wù)，并以相關(guān)法律法規(guī)的形式予以確定。

3.2 深化我國財政體制改革

第一，調(diào)整各級政府事權(quán)與財權(quán)。目前我國財權(quán)傾向于中央，地方政府財力又傾向于省會和重點地級市。農(nóng)村是被忽略的對象。根據(jù)分權(quán)規(guī)律，中央與地方財政分配比例大致在3：7到4：6較為合適。再國家制定相關(guān)法律法規(guī)，明文規(guī)范權(quán)責(zé)劃分，避免出現(xiàn)缺位、越位現(xiàn)象?？茖W(xué)配置財權(quán)與事權(quán)是破解地方政府財政困難的關(guān)鍵，是增加地方基本公共服務(wù)供給的有力支撐，是化解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的根本之道。第二，推進地方政府財政體制改革，完善地方政府財政管理體制。中央要指導(dǎo)地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉(zhuǎn)移支付，加大對下轉(zhuǎn)移支付和資金統(tǒng)籌力度，提高地方財政保障水平；要督促地方盡早下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并將其納入當(dāng)年財政預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性；要推動地方進一步盤活財政存量資金，加大績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

3.3 完善和改革地方政府績效考評機制，創(chuàng)新政府治理方式、建立科學(xué)評估體系。政府績效評估內(nèi)容是對公共衛(wèi)生、社會保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面設(shè)立指標(biāo)進行考評，建立一個科學(xué)合理的評估體系，能夠清楚的知道各個項目的具體落實情況以及對其效果進行分析評價，對于加強公民對于政府在提供基本公共服務(wù)的監(jiān)督有著重要作用。能夠有效推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的高質(zhì)量發(fā)展。

3.4 深化改革公共服務(wù)配套機制

第一，健全法律保障機制。我國關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的法律缺乏針對性。雖然我國建立了一套關(guān)于基本公共服務(wù)法律體系，隨著社會的發(fā)展不斷修改完善，但在運行過程中仍然存在不足，尤其是在基本公共服務(wù)均等化方面，由于我國基本公共服務(wù)均等化立法時間晚、所處的層次低，難以找到統(tǒng)一的法律規(guī)范，在基本公共服務(wù)立法體系中仍然存在許多空白的地方。政府要及時征詢?nèi)嗣袢罕姟⑾嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约吧鐣鹘缫庖?，制定出一套統(tǒng)一的法律規(guī)范來推進基本公共服務(wù)供給。第二，完善農(nóng)村居民的需求表達機制。在基本公共服務(wù)改革過程中，城鄉(xiāng)居民利益與需求表達方面存在較大差異，城市居民相較于農(nóng)村居民有較強優(yōu)勢。這種利益與需求表達的差異，在一定程度上導(dǎo)致基本公共服務(wù)政策的制定傾向于城市居民的利益和需求。一要多渠道建立農(nóng)村與政府的對話機制，給農(nóng)民更多渠道的說話機會，讓農(nóng)民能夠充分表達自己的需求。二是要定期組織開展交流活動，實地走訪詢問農(nóng)民真實所需，切實了解農(nóng)民實際情況。三要公開向社會公眾征求意見，多讓農(nóng)民參與活動，有事要與群眾商量，共同制定出相關(guān)解決辦法。第三，優(yōu)化公共服務(wù)供給機制。公共服務(wù)這類產(chǎn)品大部分是由政府提供的，因為這類產(chǎn)品市場無法提供或不愿意提供，或者市場能夠提供但伴隨著市場失靈、效率低下等問題，尤其是基本公共服務(wù)方面。優(yōu)化服務(wù)供給體制，讓政府與市場結(jié)合，政府在基本公共服務(wù)供給方面起主導(dǎo)作用，鼓勵市場以及社會第三方參與供給，對于必須由政府獨立提供的公共產(chǎn)品就由政府獨立提供，對于那些可以由市場參與提供的，就以政府調(diào)控、市場為主進行提供，進而構(gòu)建出一套以政府為主導(dǎo)的一主多元的公共服務(wù)供給模式。

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作者簡介：段海林（1995—）男，漢族，湖南耒陽人，本科，研究方向：財政學(xué)；李書華（1980—），女，河南漯河人，博士研究生，研究方向：宏觀經(jīng)濟學(xué)。