發(fā)揮群眾主體作用，促進基層協(xié)商民主制度化發(fā)展
——邛崍市 “開放式議事會”的實踐和成效

◎李發(fā)戈

作為村民自治和鄉(xiāng)村治理的一種重要形式和手段，近年來，農(nóng)村基層協(xié)商民主有了長足發(fā)展，但由于行政主導(dǎo)、機制不健全、程序不完善等原因，農(nóng)村基層協(xié)商民主還存在公眾參與不足、參與水平不高等問題。這些問題的存在，不僅制約了農(nóng)村群眾參與協(xié)商民主的積極性、主動性和創(chuàng)造性，而且難以發(fā)揮協(xié)商民主的制度優(yōu)勢，提高村民自治和鄉(xiāng)村治理的能力和績效。

四川省邛崍市在原有 “村民議事會”的基礎(chǔ)上，通過建立跨區(qū)域 “開放式議事會”制度，擴大利益相關(guān)群眾的有序參與，破解了基層協(xié)商民主利益代表不充分、組織協(xié)商議事難度大、參與協(xié)商程序不規(guī)范、協(xié)商效果不明顯等難題，實現(xiàn)了 “民事民議民決”，促進了農(nóng)村基層協(xié)商民主制度化發(fā)展。

一、邛崍市推行 “開放式議事會”的工作背景

2009年，邛崍市按照成都市的統(tǒng)一部署，開始啟動村級公共服務(wù)和社會管理改革。按照市縣 （區(qū)、市）兩級財政分級負擔(dān)的原則，成都市和邛崍市每年為村級公共服務(wù)和社會管理項目提供一定的資金支持 （2017年已達到60萬元/每村·每年，城市社區(qū)5000元/百戶）。根據(jù)成都市的規(guī)定，村級公共服務(wù)和社會管理資金的使用必須由村民大會或村民代表會議討論決定。但實際操作中，村民大會或村民代表會議往往不能按時召開。2010年，成都市開始在全市范圍內(nèi)推廣村民議事會制度，通過由村民大會授權(quán)和上級組織 （中共成都市委）認可的方式，讓村民議事會成為了村民大會的常設(shè)機構(gòu)，并賦予其對村級公共服務(wù)和社會管理項目及資金的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

村民議事會作為農(nóng)村基層政府和村兩委與村民經(jīng)常性協(xié)商的制度平臺，彌補了村民自治和鄉(xiāng)村治理組織功能不足和制度供給缺位的問題，提高了農(nóng)村群眾參與村級公共事務(wù)和社會管理的積極性和主動性。但邛崍市在實踐中發(fā)現(xiàn)，隨著大量國家資源輸入農(nóng)村，傳統(tǒng)的以村組為單位的村民議事會已經(jīng)很難協(xié)調(diào)跨區(qū)域農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理等相關(guān)事務(wù)，出現(xiàn)了協(xié)商組織難度大、協(xié)商效果不理想等問題。

1.原有議事會涉及多元利益主體時代表不充分

邛崍市原有的議事會包括村民小組議事會和村民議事會，前者由村民小組會議選舉產(chǎn)生，并對其負責(zé)，接受其監(jiān)督。后者由村民 （代表）會議選舉產(chǎn)生，對其負責(zé)并報告工作，接受其監(jiān)督。村民議事會主要討論決定村集體經(jīng)濟事務(wù)、村公共服務(wù)和社會管理事項、村級組織運轉(zhuǎn)事項以及涉及村民利益的其他事項。當(dāng)這些事務(wù)與事項與本村 （社區(qū)）居民直接相關(guān)時，議事會成員的代表性相對充分。但當(dāng)實施項目或事項超過本村范圍，或只涉及本村（社區(qū)）部分群眾利益時，因為只有部分議事會成員及其所代表的群眾與項目或事項利益相關(guān)，議事會成員結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不合理的情況。由利益不相關(guān)的議事會成員參與討論決定其他利益相關(guān)人的利益，既不具有代表性，其本身的參與動力也不足，因而其議事和決策的公正性受到利益相關(guān)群眾的質(zhì)疑。

2.原有議事會跨區(qū)域組織議事難度大

邛崍市原有的村民議事會因為規(guī)模要小于村民會議和村民代表會議，解決了村民 （代表）大會因人口流動和分散難以召開的問題。而村民小組議事會和村民議事會的同步設(shè)置，更是使得很多發(fā)生在村民小組層面的公共和社會管理事務(wù)得到了及時解決。但當(dāng)實施項目或事項涉及跨村（社區(qū)）、跨鎮(zhèn)鄉(xiāng)時，要組織召開所涉及村 （社區(qū)）議事會時，因為涉及的議事會數(shù)量多，議事會成員分散，議事會又出現(xiàn)了與村民 （代表）會議一樣難召集、難組織的問題，即使議事會能夠召開，要形成一致意見也往往耗時長，成本高，需要上級組織做大量的溝通協(xié)調(diào)工作。

3.原有議事會限制了新的利益相關(guān)者參與議事決策

邛崍市村民小組議事會和村民議事會成員主要為本組本村集體經(jīng)濟組織成員。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了一些諸如集中居住、土地整理、環(huán)境治理等跨區(qū)域?qū)嵤╉椖炕蚴马?，這些項目或事項不僅涉及本組、本村集體經(jīng)濟組織成員，還涉及其他村組集體經(jīng)濟組織成員。雖然同為集體經(jīng)濟組織成員，但卻分屬不同的村組，其他村組的集體經(jīng)濟組織成員由于身份限制，不能參加項目或事項所在村組的議事會，很難以對涉及自身利益的跨區(qū)域項目或事項協(xié)商議決結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

二、邛崍市 “開放式議事會”的運轉(zhuǎn)方式

2013年四川發(fā)生 “4.20”蘆山地震，邛崍市結(jié)合災(zāi)后重建、農(nóng)村居民集中居住、土地整理等工作的需要，在原有村民議事會成熟運行機制的基礎(chǔ)上，突破行政區(qū)劃和集體經(jīng)濟組織限制，探索形成了在中共黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以項目或事項利益相關(guān)人為主體的 “開放式議事會”議事協(xié)商制度。

1.打破行政區(qū)劃組建議事會

與原有的村民小組議事會和村民議事會以村民小組和行政村為單位組建不同， “開放式議事會”主要根據(jù)項目或事項所涉及的區(qū)域和范圍統(tǒng)籌組建，不受鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村 （社區(qū)）、村民小組等區(qū)域單元限制，并隨項目或事項的結(jié)束而自行撤銷。 “開放式議事會”主要在上級黨組織領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商討論跨區(qū)域項目或事項的相關(guān)事宜，雖然行使議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但由于并非常設(shè)機構(gòu)，其權(quán)力也不是由村民會議或村民代表會議授予，而是由利益相關(guān)人大會授予，因而無需向村民會議或村民代表會議負責(zé)。截至2017年底，邛崍市先后建立了 （蘆山地震災(zāi)后）重建戶議事會、新村建房議事會、分房議事會、土地整理項目議事會等87個 “開放式議事會”。其中，跨組組建的45個，跨村 （社區(qū)）組建的42個。

2.突破身份限制參與議事會

“開放議事會”由議事會和監(jiān)事會組成，其成員在上級中共黨組織指導(dǎo)下由項目或事項利益相關(guān)人召開利益相關(guān)人大會選舉產(chǎn)生，根據(jù)得票多少從高到低依次確定。當(dāng)選為 “開放式議事會”的成員既包括項目或事項所在地村組集體經(jīng)濟組織成員，也包括涉及項目或事項的其他村組集體經(jīng)濟組織成員。參與項目或事項規(guī)劃、建設(shè)和管理的單位，雖然不屬于集體經(jīng)濟組織成員，但可以受邀參加 “開放議事會”，享有議事權(quán)，但無決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 “開放議事會”成員人數(shù)由上級黨組織根據(jù)項目實際情況確定，議事會成員一般15-29人，監(jiān)事會成員一般3-5人。議事會成員原則上不得擔(dān)任監(jiān)事會成員。 “開放式議事會”實行議事會成員結(jié)對聯(lián)戶制度，每名議事會成員固定聯(lián)系部分利益相關(guān)群眾。除向利益相關(guān)群眾宣傳相關(guān)政策外，還負責(zé)收集整理利益相關(guān)群眾的意見和建議。夾關(guān)鎮(zhèn)災(zāi)后重建郭壩安置點從規(guī)劃選址到項目招標(biāo)，全部由 “重建戶議事會”協(xié)商決定。由 “重建戶議事會”選出的代表成立的 “重建戶監(jiān)事會”，則負責(zé)對工程質(zhì)量進行監(jiān)督。夾關(guān)鎮(zhèn)漁壩村村民楊興友家中房屋在“4.20”蘆山地震中受損，新家就規(guī)劃在郭壩安置點。由于以前就是村里議事會成員，楊興友被鄉(xiāng)親們推選為 “重建戶監(jiān)事會”成員，當(dāng)上了建房群眾監(jiān)督員。在參加了政府組織的監(jiān)理專業(yè)培訓(xùn)后，楊興友專職負責(zé)郭壩安置點的工程監(jiān)理。截至2017年底，全市組建的87個 “開放議事會”共有議事會成員1594人，監(jiān)事會成員360人，結(jié)對聯(lián)系群眾38400余人，收集群眾意見11600余條。

3.明確操作流程規(guī)范議事會

“開放式議事會”在授權(quán)范圍內(nèi)對項目或事項所涉及的相關(guān)事務(wù)行使議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。議事范圍和事項由利益相關(guān)人共同商議確定，并形成書面決議。項目或事項涉及村 （社區(qū)）黨組織、村 （居）民委員會，開放式議事會成員或10名以上群眾聯(lián)名，可向開放式議事會提出議題；項目或事項涉及相關(guān)單位、項目或事項所在區(qū)內(nèi)單位也可以向開放式議事會提出議題。議題由提議方所在開放議事會收集并報上級黨組織，上級黨組織對議題進行受理，并討論決定是否提交開放式議事會討論。開放式議事會會議召開時，可根據(jù)工作需要，邀請與議題內(nèi)容相關(guān)的群眾、相關(guān)單位負責(zé)人、項目或事項實施方負責(zé)人等列席會議，列席人員可以發(fā)表意見，但不具有表決權(quán)。 “開放式議事會”的召開程序、發(fā)言規(guī)則、會議記錄規(guī)則、主持人規(guī)則和表決規(guī)則等均按照 《成都市村民議事會議事規(guī)則》執(zhí)行。監(jiān)事會對議事會履職情況和議決事項執(zhí)行情況進行監(jiān)督，并負責(zé)向利益相關(guān)人報告。截至2017年底，全市共提出 “開放式議事會”議題2600余個，經(jīng)審核通過的議題1800余個；87個開放式議事會共召開議事會會議1200余次，討論各類議題1800余個，形成議決事項1800余個，開展群眾報告會520余次 （場）。

4.強化黨組織對議事會的領(lǐng)導(dǎo)

“開放式議事會”根據(jù)項目或事項的實施范圍確定負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的黨組織。負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的黨組織除負責(zé)“開放議事會”的組建，規(guī)范 “開放式議事會”的授權(quán)外，還對 “開放議事會”的議題進行審查，并組織召開 “開放式議事會”。 “開放式議事會”作出議事決定后，也由負責(zé)的黨組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位執(zhí)行。涉及單個村 （社區(qū)）項目或事項組建的 “開放式議事會”，在項目或事項所在村 （社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，由村 （社區(qū)）黨組織書記擔(dān)任“開放式議事會”召集人；涉及單個鎮(zhèn)鄉(xiāng)多個村（社區(qū)）項目或事項組建的 “開放式議事會”，在項目或事項所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，由鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委委派或指定 “開放式議事會”召集人；涉及2個及以上項目或事項組建的 “開放式議事會”，在項目或事項涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委的共同領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，由涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委協(xié)商委派 “開放式議事會”召集人。監(jiān)事會在項目或事項執(zhí)行中收集到的群眾意見和建議，也交由上級黨組織研究是否提請議事會討論或直接交由相關(guān)單位解決。

三、邛崍市 “開放式議事會”的主要成效

邛崍市 “開放議事會”通過搭建公眾參與平臺，完善公眾參與程序和參與規(guī)則，解決了農(nóng)村群眾 “不愿協(xié)商、不能協(xié)商、不會協(xié)商”等問題，提高了農(nóng)村基層協(xié)商民主的制度化水平和鄉(xiāng)村治理績效。

1.通過調(diào)動公眾參與協(xié)商的積極性，推動了協(xié)商民主在農(nóng)村基層落地落實

基層協(xié)商民主的重點是在基層群眾中開展協(xié)商。實踐中，農(nóng)村基層協(xié)商民主往往由基層黨委、政府或村干部主導(dǎo)和控制，為民做主、替民做主的越位錯位現(xiàn)象還比較突出，農(nóng)村群眾作為協(xié)商民主的主體，還不能真正參與到協(xié)商中來， “人民形式上有權(quán)，實際上無權(quán)”的困境還沒有從根本上得到破解。作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的一種實踐形式，“開放式議事會”著眼于農(nóng)村公共和事務(wù)社會事務(wù)治理過程中的利益整合和協(xié)調(diào)，通過建立利益相關(guān)群眾參與公共協(xié)商的機制，把協(xié)商的權(quán)力全部交給了農(nóng)村群眾。農(nóng)村群眾在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，全程參與公共事務(wù)和社會事務(wù)的協(xié)商，維護自身的利益，化解彼此的矛盾和糾紛，知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效保障。

2.通過搭建公眾參與平臺，發(fā)揮了基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢

近年來，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治并沒有能達到預(yù)期的目標(biāo)，一些地方的村民自治甚至陷入了困境?；鶎訁f(xié)商民主作為一種增量民主嵌入到村民自治制度后，形成了村民自治與政府治理有效對接和良性互動的治理體制和運行機制，改善了農(nóng)村基層的自治和治理績效。但農(nóng)村基層協(xié)商民主起步晚，實踐中仍然面臨著制度功能和制度優(yōu)勢難以發(fā)揮的問題。搭建公眾參與平臺，拓寬農(nóng)村群眾參與協(xié)商的渠道，將協(xié)商民主的制度功能和制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實踐優(yōu)勢，是增強農(nóng)村基層協(xié)商民主真實性和有效性的重要途徑。 “開放式議事會”作為基層利益相關(guān)群眾的參與平臺，既為農(nóng)村群眾平等、理性參與協(xié)商提供了 “場域”，同時也鍛煉了農(nóng)村群眾的民主參與能力。

3.通過完善利益機制，避免了基層協(xié)商民主的 “空轉(zhuǎn)” “懸浮”

當(dāng)前，農(nóng)村群眾的權(quán)利意識和民主意識都還不高，傳統(tǒng)農(nóng)村村莊共同體的解體，使得很多農(nóng)村群眾成為自治、治理和民主的旁觀者，而較高的參與成本，也使得一些農(nóng)村群眾成為 “搭便車”的機會主義者。農(nóng)村基層協(xié)商民主如果不與農(nóng)村群眾的利益掛鉤，很容易陷入 “空轉(zhuǎn)”，或者變成基層政府或村干部操控的工具， “懸浮”于基層群眾。可以說，在農(nóng)村基層，利益的關(guān)聯(lián)性決定了群眾參與的廣度、深度和效度。利益關(guān)聯(lián)性強，農(nóng)村群眾民主參與的動力足、熱情高，反之，民主參與就會受到制約。因此，農(nóng)村基層協(xié)商民主要正常運轉(zhuǎn)起來，一定要將群眾的切身利益放在突出的位置，讓民主跟著利益走，通過實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)村群眾的實際利益來推動農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展。 “開放議事會”以項目或事項所涉及的利益相關(guān)群眾為主體組建，通過民主議定項目、民主監(jiān)督項目，不僅有效保障了利益相關(guān)群眾的利益，而且調(diào)動了利益相關(guān)群眾參與協(xié)商的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

4.通過完善程序機制，避免了基層協(xié)商民主可能出現(xiàn)的 “參與危機”

從公眾權(quán)利實現(xiàn)的角度來考察協(xié)商民主，協(xié)商民主制度只是為保障公眾的民主權(quán)利提供了一種可能，要真正實現(xiàn)這種權(quán)利，還有賴于一個完整的程序。對農(nóng)村群眾而言，程序既保障了其參與的權(quán)利，同時也避免了參與的混亂和沖突，為理性協(xié)商創(chuàng)造了條件。當(dāng)前，由于公眾參與程序不完善，農(nóng)村基層協(xié)商民主還存在流于形式的問題，不僅公眾的參與權(quán)難以真正實現(xiàn)，而且還激化了矛盾，造成了社會的不穩(wěn)定。完善公眾參與程序，將協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為符合農(nóng)村群眾認知的形式，調(diào)動農(nóng)村群眾參與公共和社會事務(wù)的積極性，規(guī)范農(nóng)村群眾的參與行為，能夠培養(yǎng)農(nóng)村群眾的民主意識和民主能力，提高農(nóng)村群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的能力?！伴_放式議事會”對議事會的組建，議題的提出、受理、討論，決定的執(zhí)行和監(jiān)督均作出了明確的規(guī)定，在保證黨組織對議事會的領(lǐng)導(dǎo)的同時，也確保了利益相關(guān)群眾的有序參與。