我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

◎郭紅燕

解決我國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，不僅要全面調(diào)整現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，更重要的是建立和完善全社會(huì)共同參與的全民行動(dòng)體系，形成不同規(guī)模和層次的社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，共同尋求解決環(huán)境問(wèn)題的方法和途徑，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀

環(huán)境保護(hù)公眾參與的推動(dòng)，對(duì)創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制、提升環(huán)境管理能力、建設(shè)生態(tài)文明、推動(dòng)生態(tài)環(huán)保工作具有重要意義。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)環(huán)保公眾參與取得積極進(jìn)展。

（一）法律法規(guī)逐步建立和完善

第一，環(huán)境信息公開制度基本建立。環(huán)境信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)。自2008年 《政府信息公開條例》和 《環(huán)境信息公開辦法 （試行）》實(shí)施以來(lái)，國(guó)家環(huán)境信息公開制度建設(shè)不斷取得新進(jìn)展，2013年以來(lái)更是進(jìn)入快速發(fā)展階段。2015年起施行的新 《環(huán)境保護(hù)法》歷史性地對(duì) “信息公開和公眾參與”作了專章規(guī)定，國(guó)家先后密集出臺(tái)了大量政策文件，包括 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南 （試行）》、 《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開辦法 （試行）》、 《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及信息公開辦法 （試行）》、 《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》、 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等，對(duì)具體關(guān)鍵領(lǐng)域的信息公開工作做出明確規(guī)定。2018年初發(fā)布的 《排污許可管理辦法》，對(duì)持有排污許可證的企業(yè)及許可證核發(fā)環(huán)保部門都提出了明確的信息公開要求。這些規(guī)定都極大地促進(jìn)了環(huán)境信息公開。

第二，環(huán)保公眾參與法律法規(guī)政策逐步建立完善。2006年，國(guó)內(nèi)環(huán)保領(lǐng)域第一部公眾參與的規(guī)范性文件 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》發(fā)布，為國(guó)內(nèi)公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)提供了法律依據(jù)和途徑。2014年以后，國(guó)家又相繼發(fā)布 《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》和 《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等，并于2018年修訂發(fā)布了 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》，全面規(guī)定和細(xì)化了公眾參與的內(nèi)容、程序、方式方法和渠道等。在此之前，2005年至2011年，地方政府已有先行實(shí)踐，沈陽(yáng)、山西、昆明等先后出臺(tái)環(huán)保公眾參與辦法，為當(dāng)?shù)毓妳⑴c環(huán)保提供了具體指南。河北省還于2014年發(fā)布了全國(guó)首個(gè)環(huán)境保護(hù)公眾參與地方性法規(guī) 《河北省公眾參與環(huán)境保護(hù)條例》。這些制度和規(guī)范的發(fā)布，為公眾有序、理性參與環(huán)保事務(wù)提供了制度保障。

第三，社會(huì)組織相關(guān)制度不斷建立。2010年，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布 《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的原則、目標(biāo)和路徑。2013年以后，我國(guó)先后改革或制定了社會(huì)組織發(fā)展改革的規(guī)制文件，包括 《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》 《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》 《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》 《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》等，上述政策和文件的出臺(tái)為管理、培育和引導(dǎo)社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)工作提供了重要依據(jù)和平臺(tái)。

（二）組織機(jī)構(gòu)不斷建立和健全

在國(guó)家和地方層面，我國(guó)逐漸建立了推動(dòng)環(huán)保公眾參與的相關(guān)機(jī)構(gòu)，特別是以環(huán)境宣傳教育為主體的機(jī)構(gòu)體系。國(guó)家生態(tài)環(huán)境部設(shè)立有專門的宣傳教育司，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作，組織開展生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的宣傳教育工作，管理社會(huì)公眾參與方面的環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)社會(huì)公眾和社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)。生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心，是生態(tài)環(huán)境部下屬機(jī)構(gòu)，協(xié)助承擔(dān)對(duì)社會(huì)的宣傳教育和能力培訓(xùn)等技術(shù)支持任務(wù)。省級(jí)和地方政府也參照國(guó)家生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)體例，在環(huán)保部門建立了對(duì)應(yīng)的宣教處 （宣教室）以及宣教中心，組織和管理省級(jí)和地方環(huán)境宣傳教育和相關(guān)活動(dòng)，以及組織公眾參與環(huán)境治理的工作。

在社會(huì)組織層面，環(huán)保社會(huì)組織 （NGO）近年來(lái)發(fā)展迅速。不同的環(huán)保社會(huì)組織，其理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作重點(diǎn)等有較大差別。部分環(huán)保社會(huì)組織，由于依托政府部門，具備官方背景，其機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作流程與機(jī)關(guān)類似，能夠依托政府資源。這類環(huán)保社會(huì)組織從業(yè)人員專業(yè)水平和能力較強(qiáng)，相當(dāng)一部分從事環(huán)境科學(xué)和政策研究，為政府決策提供科學(xué)信息。與此不同，民間環(huán)保組織的數(shù)量近年雖不斷增加，其分布也從北京擴(kuò)散到全國(guó)各地，但其發(fā)展水平參差不齊。有的民間社會(huì)組織專業(yè)性較強(qiáng)，能夠做較為深入的調(diào)查研究工作或開展政策倡導(dǎo)、參與立法工作等，但多數(shù)民間環(huán)保組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，人員數(shù)量和水平有限，還主要以生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)知識(shí)普及、環(huán)保宣傳教育為主。

（三）公眾環(huán)保參與意識(shí)不斷增強(qiáng)

我國(guó)公眾對(duì)于環(huán)境問(wèn)題及其危害有一定程度的認(rèn)識(shí)，也有較強(qiáng)的保護(hù)環(huán)境的意愿。2014年原環(huán)保部發(fā)布的首次 “全國(guó)生態(tài)文明意識(shí)調(diào)查”結(jié)果顯示，受訪者對(duì)霧霾、生物多樣性、環(huán)境保護(hù)法等的了解率均在80%以上；公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度更加明確和堅(jiān)定，99.5%的受訪者認(rèn)同生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)；公眾自身參與環(huán)境保護(hù)表現(xiàn)出較好的“律己”行為，如隨手關(guān)燈和水龍頭、不亂扔垃圾等環(huán)保行為的踐行比例均在90%以上。公眾環(huán)境意識(shí)的提高與近年來(lái)環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)和不同層面開展的環(huán)境宣傳教育是分不開的，更得益于公眾參與相關(guān)政策和機(jī)制。

首先，近幾年中國(guó)環(huán)境惡化嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，特別是大范圍、高頻率霧霾的出現(xiàn)，讓中國(guó)公眾感受到了環(huán)境污染對(duì)他們生活和健康的影響，在現(xiàn)實(shí)生活中受到了實(shí)實(shí)在在的環(huán)境教育，增強(qiáng)了環(huán)境意識(shí)。

其次，環(huán)境信息公開后，公眾不僅可以通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙等大眾媒體獲取日常環(huán)境信息，關(guān)注其周圍的環(huán)境狀況，而且可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)特別是新媒體獲取相關(guān)信息和知識(shí)。新聞媒體對(duì)環(huán)境的報(bào)道數(shù)量和深度不斷增加，有關(guān)環(huán)保理念和環(huán)保知識(shí)的新聞報(bào)道呈逐年上升的趨勢(shì)。

再次，我國(guó)環(huán)保宣傳教育力度空前。一是環(huán)保宣傳教育內(nèi)容日益系統(tǒng)和豐富，覆蓋大氣、水、土壤、固廢、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域；二是環(huán)保宣教平臺(tái)更加多元，不僅依托傳統(tǒng)媒體，還建立和運(yùn)用社交媒體 （微信、微博等）等平臺(tái)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示 ，截至2017年6月30日，環(huán)保機(jī)構(gòu) “雙微”開設(shè)數(shù)量已達(dá)到2591個(gè)。以原 “環(huán)保部發(fā)布頭條號(hào)”為例，累積閱讀量151萬(wàn)條、評(píng)論量1.1萬(wàn)條。三是不斷打造環(huán)保公益活動(dòng)品牌，充分發(fā)揮環(huán)境日、世界地球日、國(guó)際生物多樣性日等重大環(huán)保紀(jì)念日獨(dú)特的平臺(tái)作用，精心策劃組織全國(guó)聯(lián)動(dòng)的大型宣傳活動(dòng)，形成宣傳沖擊力。

（四）公眾參與環(huán)境決策的機(jī)會(huì)不斷增加

公眾參與環(huán)境決策是環(huán)境治理的重要組成部分，近年來(lái)我國(guó)已經(jīng)有不少的實(shí)踐。例如，2005年4月，原國(guó)家環(huán)?？偩致氏扰e行了公開的聽(tīng)證會(huì)，與公眾交流關(guān)于重新恢復(fù)圓明園的計(jì)劃。稍后，又發(fā)起了大型的公眾參與型環(huán)保項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)太湖和淮河流域沿岸居民的訪問(wèn)和調(diào)查，收集公眾對(duì)流域水環(huán)境管理現(xiàn)狀的看法，征求他們對(duì)進(jìn)一步保護(hù)流域的政策機(jī)制和管理辦法的建議。這些舉措受到了社會(huì)各界的關(guān)注和普遍的贊揚(yáng)，標(biāo)志著中國(guó)公眾參與環(huán)境管理正趨于合理化和制度化。

目前，我國(guó)在環(huán)保方面的主要法律法規(guī)、規(guī)劃、政策等的制定和修改也基本采用公開征求公眾意見(jiàn)的方式，促使公眾參與到相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改中。這種方式改變了以前只有相關(guān)專家才有資格反饋修改意見(jiàn)，而一般公眾沒(méi)有機(jī)會(huì)參與的狀況。例如國(guó)家環(huán)境保護(hù) “十二五”規(guī)劃前期，通過(guò)多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界關(guān)于 “規(guī)劃”的意見(jiàn)和建議。原環(huán)保部在網(wǎng)站上專門設(shè)置了為 “十二五”規(guī)劃提建議的網(wǎng)絡(luò)專欄，并在全國(guó)各地發(fā)放了5000多份環(huán)境調(diào)查問(wèn)卷，累計(jì)召開了上千人次的專家咨詢會(huì)議、研討會(huì)、座談會(huì)，深入了解公眾、基層環(huán)境工作者、海內(nèi)外知名專家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，收集廣大民眾對(duì) “規(guī)劃”編制的建議，了解公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的看法與需求。

（五）公眾參與環(huán)境監(jiān)督和管理的機(jī)制不斷完善

公眾檢舉和舉報(bào)環(huán)境違法行為是公眾參與環(huán)境監(jiān)督、履行環(huán)境監(jiān)督權(quán)的重要形式，特別是投訴和舉報(bào)制度被認(rèn)為是中國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境管理的有效補(bǔ)充手段。各級(jí)政府都開通了 “12369”環(huán)保投訴和舉報(bào)熱線，利用公眾力量實(shí)施環(huán)境監(jiān)督。隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)上舉報(bào)制度也正被推廣。一些地方還推出有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，通過(guò)對(duì)環(huán)境污染舉報(bào)人實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理。這些公眾參與環(huán)境管理的行為，一定程度彌補(bǔ)了基層環(huán)境執(zhí)法人員不足的狀況，遏制了企業(yè)的環(huán)境違法行為。

同時(shí)，環(huán)保NGO在環(huán)境監(jiān)督和管理方面也發(fā)揮了很好的作用。例如，2012年，由數(shù)十家環(huán)保組織組成的 “綠色選擇聯(lián)盟”，在各地開展污染源定位活動(dòng)，依托公眾環(huán)境研究中心開發(fā)了“全國(guó)污染源分布圖”?；诰W(wǎng)絡(luò)公開發(fā)布的污染物分布圖具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，能夠持續(xù)添加新獲得的資料，供公眾獲取和了解相關(guān)污染源的信息。至今，至少已經(jīng)定位了數(shù)千家污染嚴(yán)重的企業(yè)，通過(guò)和污染企業(yè)近距離接觸，實(shí)地調(diào)查、監(jiān)督他們的環(huán)境行為，并將信息及時(shí)披露，形成公眾參與監(jiān)督的工作機(jī)制。

二、我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與面臨的問(wèn)題

（一）法律法規(guī)和制度不完善

1.法律法規(guī)有待完善

首先，現(xiàn)有規(guī)定不能很好地保障公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，部分條款缺乏具體的解釋和說(shuō)明。例如，新修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》，雖將具備一定條件的社會(huì)組織納入了環(huán)境公益訴訟的主體，但是公眾個(gè)人仍然沒(méi)有訴訟資格。 《環(huán)境信息公開辦法 （暫行）》規(guī)定，污染物排放超標(biāo)企業(yè)要強(qiáng)制公布企業(yè)環(huán)境信息，其他企業(yè)則鼓勵(lì)自愿公開。但這類屬于自愿公開的企業(yè)如果不公開環(huán)境信息，實(shí)際上就在一定程度上限制了公眾的環(huán)境知情權(quán)。此外，政府或者企業(yè)不按照規(guī)定公開信息，或者公布虛假信息，法律對(duì)其制裁力度不夠，使得違法成本很低，削弱了法律應(yīng)該有的震懾力。

其次，部分公眾參與的條款界定不明確，概念模糊，影響了公眾參與的積極性。例如，根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法 （試行）》，屬于 “國(guó)家機(jī)密”和 “商業(yè)機(jī)密”的環(huán)境信息不屬于公開的范疇。但是，并沒(méi)有明確界定哪些信息屬于這類不宜公開的范疇，因而在實(shí)際操作中一些環(huán)保部門或者企業(yè)就以 “國(guó)家機(jī)密”或者 “商業(yè)機(jī)密”為由，拒絕公開公眾要求的環(huán)境污染狀況或者是排污企業(yè)的相關(guān)信息。有些部門還制定了條款使公眾獲取環(huán)境信息的難度加大，降低了公眾對(duì)政府和企業(yè)的信任度。在環(huán)評(píng)公眾參與領(lǐng)域，聽(tīng)證會(huì)是比較常用的公眾參與的辦法，但是參與者一般是專家學(xué)者組成的,如何選擇公眾代表參加,沒(méi)有具體規(guī)定，更沒(méi)有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定和要求組織聽(tīng)證會(huì)。

2.配套政策有待細(xì)化

許多環(huán)境政策執(zhí)行不力的原因之一是缺乏細(xì)化的配套政策和手段。例如，從管理體制上，公眾參與制度的出臺(tái)，應(yīng)該配置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，管理公眾參與事務(wù)，確保公眾參與的科學(xué)化、制度化、常規(guī)化，使得參與活動(dòng)具有可持續(xù)性和有效率；公眾參與環(huán)境監(jiān)督，雖然通過(guò)激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)公眾舉報(bào)各類環(huán)境違法現(xiàn)象，但沒(méi)有具體的措施保護(hù)舉報(bào)人的人身安全；促進(jìn)公眾向綠色低碳生活方式和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)型，然而整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)業(yè)還沒(méi)有建立起完整的綠色服務(wù)機(jī)制，保障公眾有可以選擇的綠色產(chǎn)品和消費(fèi)，將生活方式的改變落在實(shí)處；在環(huán)境公益訴訟方面，隨著公益訴訟主體范圍的擴(kuò)大，需要配套的能力建設(shè)方案，培養(yǎng)或培訓(xùn)具有環(huán)境素養(yǎng)、熟悉法律、責(zé)任心強(qiáng)的隊(duì)伍，開展環(huán)境公益訴訟活動(dòng)，為公眾利益服務(wù)。否則，公益訴訟最終可能會(huì)因?yàn)閳?zhí)法人員不足、專業(yè)性缺乏等原因，使公眾的環(huán)境訴求得不到解決，或者出現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格等問(wèn)題。

（二）公眾參與環(huán)保缺乏深度和廣度

1.公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題了解和認(rèn)識(shí)不足

雖然我國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)有較大提高，較關(guān)注他們生活周圍的大氣、水、垃圾等污染狀況，但是其對(duì)于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題仍認(rèn)知不足，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題與人類的關(guān)系、如何應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及改善環(huán)境等更是缺乏。一方面，公眾深層次的環(huán)境理念、思想、環(huán)境意識(shí)的養(yǎng)成方面還存在明顯的漏洞。例如，公眾沒(méi)有從人-環(huán)境-社會(huì)相關(guān)的角度認(rèn)識(shí)人的行為如何影響生態(tài)和環(huán)境，以及環(huán)境問(wèn)題如何影響人們的生存和福利，更沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題解決的方式之一就是每一個(gè)公眾的參與和行動(dòng)。另一方面，公眾還缺乏參與環(huán)境保護(hù)具備的環(huán)境科學(xué)知識(shí)、科學(xué)素養(yǎng)和態(tài)度，包括獨(dú)立的、理性的思考和判斷。許多環(huán)境群體事件的出現(xiàn)，暴露的不僅是環(huán)境管理不到位，更是公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的科學(xué)性缺乏理解和認(rèn)識(shí)。

2.公眾參與環(huán)境決策的程度低

雖然公眾有機(jī)會(huì)參與法律法規(guī)及規(guī)劃政策的制定和修改，但公眾參與決策過(guò)程多為間接、滯后的參與，往往是在決策基本完成后提出意見(jiàn)和建議，或者通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、寫書面意見(jiàn)和建議等方式向相關(guān)主管部門表達(dá)看法。由于決策過(guò)程沒(méi)有完全公開透明，公眾的意見(jiàn)和意愿被采納多少，如何被采納或者為什么沒(méi)有被采納等多數(shù)沒(méi)有反饋。很多情況下，參與決策過(guò)程的各方利益集團(tuán)和群體沒(méi)有機(jī)會(huì)達(dá)成共識(shí)或者協(xié)議來(lái)反映參與者的意愿和價(jià)值觀。

3.公眾參與環(huán)保活動(dòng)缺乏廣泛性

許多公眾都表明他們從未參加過(guò)地方或者國(guó)家的相關(guān)政策制定過(guò)程。公眾參與的人群主要集中在環(huán)境意識(shí)和觀念比較強(qiáng)、受過(guò)良好教育、收入相對(duì)高的群體。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，人們參與環(huán)保的意識(shí)比較強(qiáng)烈，而內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公眾參與程度則相對(duì)較低。由于中國(guó)農(nóng)村人群參與環(huán)境保護(hù)各類活動(dòng)的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民，造成農(nóng)村人口參與程度比較低。事實(shí)上，農(nóng)村的廣大人口，他們的生活與環(huán)境狀況息息相關(guān)，理應(yīng)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)讓他們參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐活動(dòng)。

（三）公眾環(huán)境社會(huì)價(jià)值體系未形成

1.公眾環(huán)境責(zé)任缺乏，參與環(huán)保積極性低

由于歷史、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展不平衡等的原因，中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值崇尚自然界萬(wàn)物皆相連、人類與自然界和其他生物和諧共存的理念逐漸淡漠，部分人經(jīng)濟(jì)利益價(jià)值導(dǎo)向明顯，環(huán)境和社會(huì)責(zé)任感缺失。除一些主要的城市和高校以外，公眾總體的環(huán)境責(zé)任感較低。公眾對(duì)于霧霾、水污染等環(huán)境問(wèn)題的高度關(guān)注，本質(zhì)上關(guān)注的焦點(diǎn)是這些問(wèn)題給個(gè)人生活和健康帶來(lái)的負(fù)面影響，而不太關(guān)心個(gè)人是否應(yīng)對(duì)防止環(huán)境危害以及保護(hù)環(huán)境擔(dān)負(fù)起責(zé)任，或者是個(gè)體的決策或者行為會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生什么樣的負(fù)面影響。甚至許多人認(rèn)為環(huán)境治理與自己無(wú)關(guān)，理所當(dāng)然是政府的事情。

2.文化價(jià)值觀對(duì)權(quán)威的敬畏，削弱了參與的效果

中國(guó)公眾參與決策過(guò)程的程度低，雖然有多種原因和解釋，但是中國(guó)文化價(jià)值觀對(duì)決策者個(gè)人權(quán)威的過(guò)度依賴和崇拜，也是不可忽視的原因。很多環(huán)境決策過(guò)程是以擁有最高地位或權(quán)威的決策者的決策為中心的。多數(shù)情況下，明確了領(lǐng)導(dǎo)的意愿，下屬就會(huì)根據(jù)其意愿作出決策，或是下級(jí)根據(jù)上級(jí)部門的意愿作決策。在這種情況下，公眾的觀點(diǎn)和意見(jiàn)就很難在決策中被認(rèn)真考慮和接納，公眾參與的效果會(huì)大打折扣。這種文化氛圍使得公眾參與環(huán)境決策面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)是要從體制上轉(zhuǎn)變決策機(jī)構(gòu)、決策者和公眾的傳統(tǒng)觀念，即一項(xiàng)環(huán)境決策的形成不是顯示政府部門的權(quán)威和官員手中權(quán)力的過(guò)程，而是服務(wù)于社會(huì)和造福于民的行動(dòng)。只有改變?nèi)藗兊膬r(jià)值取向和觀念，讓生態(tài)文明價(jià)值觀回歸社會(huì)核心價(jià)值體系，才能創(chuàng)造出公眾參與決策所需要的社會(huì)文化氛圍。

3.社會(huì)誠(chéng)信體系不健全，降低了公眾參與意愿

在環(huán)評(píng)中，部分地方政府受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，“先開工、后環(huán)評(píng)”的現(xiàn)象仍存在，部分環(huán)評(píng)公眾參與制度流于形式。有些部門為了地方的政績(jī)，虛報(bào)環(huán)境信息，甚至保護(hù)企業(yè)的不法行為，環(huán)境執(zhí)法走過(guò)場(chǎng)。企業(yè)為了追逐利益最大化，不顧法律、環(huán)境安全和周邊群眾的健康，擅自排放污染物，或者篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的事件時(shí)有發(fā)生。社會(huì)誠(chéng)信的缺乏，導(dǎo)致人們對(duì)法律法規(guī)制度的漠視，整個(gè)社會(huì)環(huán)境缺乏規(guī)矩和秩序，公眾對(duì)政府和執(zhí)法部門的信任度下降，對(duì)政府改善環(huán)境狀況的承諾缺乏信心，嚴(yán)重?fù)p害了公眾參與環(huán)保的行動(dòng)意愿。

三、推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的政策建議

（一）完善環(huán)境保護(hù)公眾參與制度

1.健全環(huán)境信息公開機(jī)制

在政府層面，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)主動(dòng)公開環(huán)境信息，注重將各類環(huán)境信息轉(zhuǎn)化成公眾能夠理解的信息，使一般公眾能夠有效理解環(huán)境現(xiàn)象的科學(xué)解釋，同時(shí)簡(jiǎn)化公眾獲取信息的手續(xù)和渠道。

在企業(yè)層面，積極推動(dòng)企業(yè)公開環(huán)境信息，定期公布重點(diǎn)企業(yè)污染物排放情況和污染物排放自行監(jiān)測(cè)信息。引入第三方核查機(jī)制，對(duì)企業(yè)公開的環(huán)境信息進(jìn)行審核，確保環(huán)境信息披露的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

在科學(xué)層面，將環(huán)境科學(xué)的研究成果納入環(huán)境信息公開的范疇，規(guī)范科學(xué)研究成果公眾分享機(jī)制。公共財(cái)政支持的研究成果，凡不涉及國(guó)家安全的，應(yīng)向全社會(huì)公開，讓公眾隨時(shí)有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)和了解最新的環(huán)境研究狀況，培養(yǎng)公眾探討未知世界、形成理性和科學(xué)的思維方法，全面提高公眾的科學(xué)素養(yǎng)。

2.健全環(huán)境治理的法律體系和司法機(jī)制

進(jìn)一步完善保障公眾參與環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的制度。例如，逐步擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍,從環(huán)境問(wèn)題的直接受害者和部分環(huán)保組織，擴(kuò)大到政府環(huán)境保護(hù)部門，具有專業(yè)資質(zhì)的其它環(huán)保組織以及個(gè)人，使環(huán)境問(wèn)題的解決合法化、合理化、公正化，避免環(huán)境沖突給公眾和社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響。同時(shí)，還需要配套的公眾參與訴訟的保護(hù)措施以及司法援助的規(guī)定等。在相關(guān)法規(guī)中，明確公眾參與環(huán)境決策的過(guò)程、方法、機(jī)制，通過(guò)法制化的手段，保障公眾前期參與環(huán)境決策的過(guò)程，特別是較高層次的參與機(jī)制，例如利益相關(guān)者共同合作，就解決環(huán)境問(wèn)題達(dá)成一致的協(xié)議等。

3.建立公眾環(huán)境行為規(guī)范和制度

為推動(dòng)公眾參與環(huán)境決策，引導(dǎo)公眾向綠色低碳的生活方式和消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，還應(yīng)該建立不同層面的公眾性個(gè)人行為規(guī)范，用制度約束公眾的環(huán)境行為。具體而言，公民家庭環(huán)保規(guī)范可包括：選擇低碳生活方式，使用低碳節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，健康合理地消費(fèi)，減少浪費(fèi)；教育和規(guī)范孩子的環(huán)境行為，配合社區(qū)垃圾分類，參與社區(qū)的義務(wù)勞動(dòng)等。公共場(chǎng)所環(huán)境行為規(guī)范可包括：綠色出行，乘坐公共交通工具；選擇綠色低碳環(huán)保型酒店；維護(hù)旅游區(qū)景點(diǎn)的環(huán)境衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施；關(guān)注動(dòng)植物和生態(tài)棲息地保護(hù)。公眾應(yīng)對(duì)環(huán)境和自然災(zāi)害的規(guī)范可包括：完善公眾應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害的規(guī)范，包括預(yù)防洪水和地震等自然災(zāi)害應(yīng)急的措施、防范災(zāi)難的準(zhǔn)備、在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)保護(hù)自己和家人的生命和財(cái)產(chǎn)安全等。公眾消費(fèi)行為規(guī)范可包括：杜絕過(guò)渡消費(fèi)和炫耀性消費(fèi)的不良習(xí)慣和社會(huì)風(fēng)氣，杜絕生活方式和消費(fèi)行為的攀比，崇尚簡(jiǎn)單、淳樸、自然、節(jié)儉的生活方式，促進(jìn)生態(tài)文明價(jià)值觀的養(yǎng)成。

（二）建立部門間公眾參與協(xié)調(diào)機(jī)制

改變政府部門條塊分割的狀況，建立綜合指導(dǎo)公眾參與行動(dòng)的機(jī)制，提高公眾參與效率。例如，國(guó)家發(fā)改委于2012年發(fā)布的 《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》，要求對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。但實(shí)際上社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的公眾參與可以和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與結(jié)合，讓公眾從不同角度提出意見(jiàn)和看法。此外，證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、銀行、保險(xiǎn)、環(huán)保部門等也應(yīng)聯(lián)合建立企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制披露制度，建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)級(jí)體系，規(guī)定上市公司和企業(yè)必須及時(shí)披露環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)的信息，并定期根據(jù)企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任、資源利用效率、污染物排放、新能源利用、環(huán)保技術(shù)投入、環(huán)境管理模式等指標(biāo)對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)級(jí)并公開，讓公眾和投資者依據(jù)這些綜合信息判斷企業(yè)的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績(jī)效，促進(jìn)企業(yè)將環(huán)境治理的理念納入企業(yè)管理體系。

（三）建立基于市場(chǎng)的公眾參與機(jī)制

推進(jìn)公眾參與環(huán)境治理急需解決的問(wèn)題之一，就是如何通過(guò)激勵(lì)機(jī)制將公眾參與環(huán)保的意愿轉(zhuǎn)化為切實(shí)行動(dòng)。在公共政策方面，應(yīng)建立生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)化機(jī)制，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的第三方治理。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，建立個(gè)人減排激勵(lì)機(jī)制。例如，對(duì)乘坐公共交通、減少不合理消費(fèi)、購(gòu)買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、綠色出行、使用綠色電力、回收可再生利用資源等行為給予激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)?？梢钥紤]研究利用市場(chǎng)機(jī)制，建立公眾個(gè)人減排檔案和注冊(cè)制度，將公眾參與環(huán)保行為產(chǎn)生的減排額度，例如PM及其他污染物，按照一定價(jià)格規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)償，讓市場(chǎng)和需求側(cè)督促企業(yè)向綠色生產(chǎn)過(guò)程轉(zhuǎn)型。

（四）搭建和拓展公眾參與的平臺(tái)和渠道

1.開放國(guó)家和地方的公共資源

國(guó)家和地方的自然保護(hù)區(qū)、自然遺址、文化遺產(chǎn)等是公共資源，應(yīng)該選取一部分向全社會(huì)免費(fèi)開放，作為環(huán)保教育基地和公眾參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的重要場(chǎng)所。國(guó)家和地方政府應(yīng)將開發(fā)免費(fèi)教育項(xiàng)目作為考核和評(píng)價(jià)自然保護(hù)區(qū)以及旅游景點(diǎn)管理水平的重要依據(jù)。這些公眾資源的管理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定，針對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境特色和資源特點(diǎn)給不同的公眾群體，例如中小學(xué)生、大學(xué)生、社區(qū)工作者、教師、資源管理者等，開發(fā)和設(shè)立公眾環(huán)境參與項(xiàng)目。充分利用自然資源，通過(guò)多種形式的活動(dòng)，吸引公眾參與自然保護(hù)，培養(yǎng)他們和自然之間的情感，激發(fā)他們熱愛(ài)自然，保護(hù)環(huán)境的熱情，鼓勵(lì)參與環(huán)保行動(dòng)。

2.充分發(fā)揮環(huán)保NGO的潛力

基于環(huán)保NGO已有的工作和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，特別是在基層和公眾近距離接觸的優(yōu)勢(shì)，環(huán)保NGO可以在社區(qū)、街道、以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展環(huán)境宣傳和教育，引導(dǎo)公眾將環(huán)保理念落實(shí)到日常行動(dòng)中。環(huán)保NGO可以發(fā)揮其作為政府和公眾之間溝通橋梁的作用，通過(guò)與政府、企業(yè)、社區(qū)、以及項(xiàng)目開發(fā)者的合作，梳理中國(guó)目前公眾環(huán)境參與項(xiàng)目，吸取成功的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，整合和利用各種社會(huì)資源，共同開發(fā)公眾環(huán)保參與項(xiàng)目，特別是能吸引公眾廣泛參與的行動(dòng)型的專題環(huán)保活動(dòng)，例如參與治理大氣污染、普及家庭綠色能源、個(gè)人參與節(jié)能減排、公眾參與環(huán)境維權(quán)等專項(xiàng)行動(dòng)，彌補(bǔ)政府和社會(huì)公共環(huán)境教育資源不足的狀況，提高公眾參與的有效性，改善中國(guó)公眾參與度低的局面。