補(bǔ)充偵查制度的反思與改革

補(bǔ)充偵查是對原先偵查工作的補(bǔ)充，具備偵查的一切屬性，它不是每一刑事案件的必經(jīng)程序，但卻能使部分刑事案件程序逆向進(jìn)行。作為我國刑事訴訟中的一項重要制度，補(bǔ)充偵查制度能夠充分發(fā)揮發(fā)現(xiàn)事實真相，保障實體正義的作用，但由于刑事訴訟法以及相關(guān)司法解釋并未對啟動事由及程序進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致實踐中辦案機(jī)關(guān)決定補(bǔ)偵的任意性過大、利用補(bǔ)偵延長辦案時間或規(guī)避無罪判決，致使訴訟不能得到及時終結(jié)，甚至導(dǎo)致審判“刑期倒掛”，極大地?fù)p害了被追訴人人權(quán)。

補(bǔ)充偵查是指在原有偵查活動的基礎(chǔ)上，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)就案件的部分事實或情節(jié)依法繼續(xù)進(jìn)行偵查的訴訟活動。按照刑事訴訟法規(guī)定，補(bǔ)充偵查可以存在于審查批捕階段、審查起訴階段和法庭審判階段。由于審查批捕階段的補(bǔ)充偵查仍處于偵查階段，案件尚未移送檢察機(jī)關(guān)，補(bǔ)充偵查具有合理性，故筆者不再對此重點討論，下文主要圍繞審查起訴階段和法庭審判階段的補(bǔ)充偵查制度展開。

2016年10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部近日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》（簡稱“兩院三部《意見》”），其中第七條規(guī)定：“完善補(bǔ)充偵查制度。進(jìn)一步明確退回補(bǔ)充偵查的條件，建立人民檢察院退回補(bǔ)充偵查引導(dǎo)和說理機(jī)制，明確補(bǔ)充偵查方向、標(biāo)準(zhǔn)和要求。規(guī)范補(bǔ)充偵查行為，對于確實無法查明的事項，公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面向人民檢察院說明理由。對于二次退回補(bǔ)充偵查后，仍然證據(jù)不足、不符合起訴條件的，依法作出不起訴決定。”該規(guī)定在宏觀上指明了補(bǔ)充偵查制度的完善方向，具體的細(xì)化條件仍需補(bǔ)充。2017年2月，為落實兩院三部《意見》，最高人民法院制定《關(guān)于全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》（簡稱“《實施意見》”），其中第8條提到：“人民法院在庭前會議中聽取控辯雙方對案件事實證據(jù)的意見后，對明顯事實不清、證據(jù)不足的案件，可以建議人民檢察院補(bǔ)充偵查或者撤回起訴?！惫省秾嵤┮庖姟焚x予了法院庭前會議的建議補(bǔ)充偵查權(quán)，然而在當(dāng)下補(bǔ)充偵查制度的具體條件與適用程序尚未細(xì)化的情況下，此舉無疑會使控審關(guān)系進(jìn)一步拉近，無法體現(xiàn)法院消極中立的地位。

審查起訴階段的補(bǔ)充偵查。《刑事訴訟法》第171條規(guī)定，人民檢察院審查案件，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。對于補(bǔ)充偵查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個月以內(nèi)補(bǔ)充偵查完畢。補(bǔ)充偵查以二次為限。對于二次補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。

補(bǔ)充偵查制度的立法梳理

我國現(xiàn)行補(bǔ)充偵查制度的發(fā)展可以追溯到1931年由豫、皖、鄂地區(qū)的蘇維埃政府出臺的《革命法庭與政治保衛(wèi)局的關(guān)系和區(qū)別》，文件內(nèi)提及的“保衛(wèi)局復(fù)查”便是補(bǔ)充偵查的雛形。1944年公布出臺的《晉冀魯豫邊區(qū)太岳區(qū)暫行司法制度》首次以立法形式確立了補(bǔ)充偵查制度，“補(bǔ)充偵查”成為相對固定的法律術(shù)語。1956年，我國最高人民法院頒布《各級人民法院刑事案件審判總結(jié)》，首次規(guī)定了審判階段退回補(bǔ)充偵查程序。

1979年《刑事訴訟法》明確將補(bǔ)充偵查劃分到批捕、審查起訴和審判三個階段，為我國的補(bǔ)充偵查制度建立了整體框架。其中，第47條規(guī)定了批捕階段的補(bǔ)充偵查，第99條對審查起訴階段的補(bǔ)充偵查作出規(guī)定，第108條和123條第3項規(guī)定法庭審判階段的補(bǔ)充偵查。從法條表述來看，補(bǔ)充偵查的次數(shù)并無限制，補(bǔ)充偵查后證據(jù)仍不充分的情況如何處理也語焉不詳，且審判權(quán)與偵查權(quán)“過于親密”，易使許多證據(jù)不足，原則上應(yīng)當(dāng)宣告無罪的案件，在實踐中被反復(fù)多次退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查而最終定罪，并產(chǎn)生超期羈押，損害被追訴人人權(quán)的危害。1996年《刑事訴訟法》對補(bǔ)充偵查制度作出重要修改：一是規(guī)定 “對于不批準(zhǔn)逮捕的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)說明理由，需要補(bǔ)充偵查的應(yīng)當(dāng)同時通知公安機(jī)關(guān)”，自此補(bǔ)充偵查不再是與批捕、不批捕相并列的處理方式；二是明確補(bǔ)充偵查以兩次為限；三是給予檢察機(jī)關(guān)存疑不起訴裁量權(quán)，案件退回補(bǔ)充偵查后，若證據(jù)仍然不足，檢察院則可作出存疑不起訴決定；四是廢除法院將案件退回檢察院補(bǔ)充偵查的規(guī)定，在1998年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第159條增加了合議庭的補(bǔ)充偵查建議權(quán)?？傮w而言，這次修改基本符合控審分離的原則，減輕了過于追求實體正義的不良影響，但對于審查起訴階段補(bǔ)充偵查的規(guī)定仍不夠細(xì)化，保留審判階段的補(bǔ)充偵查是否合理也需進(jìn)一步研究。2012年《刑事訴訟法》進(jìn)一步完善，規(guī)定“經(jīng)二次補(bǔ)充偵查后，檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定”，從“可以”到“應(yīng)當(dāng)”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了立法對于補(bǔ)充偵查制度中檢察院自由裁量權(quán)的限縮，對司法實踐具有指導(dǎo)性意義。但在其他方面，2012年刑訴法仍然延續(xù)了96年刑訴法的規(guī)定，審判階段的補(bǔ)充偵查程序依然保留。

回顧補(bǔ)充偵查制度的立法歷程，既可以看到我國在法治建設(shè)方面的進(jìn)步，同樣也能發(fā)現(xiàn)補(bǔ)充偵查在立法上仍舊存在的缺陷，甚至與刑事訴訟基礎(chǔ)理念相悖，亟待進(jìn)一步改革與完善。

補(bǔ)充偵查制度的理論辨析

（一）補(bǔ)充偵查與以審判為中心之沖突

2014年，黨的十四屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查和審查起訴的案件事實經(jīng)得起法律的檢驗?！耙詫徟袨橹行摹敝傅氖钦麄€訴訟制度和訴訟活動應(yīng)當(dāng)圍繞審判來構(gòu)建和開展，強(qiáng)調(diào)審判在認(rèn)定證據(jù)、查明事實和適用法律上的權(quán)威地位以及決定性作用，并對審前程序發(fā)揮應(yīng)有的制約功能。因而，審判活動應(yīng)當(dāng)居于刑事訴訟的核心地位，審判權(quán)對偵查權(quán)與起訴權(quán)的制約應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇?qiáng)化。審判案件當(dāng)以庭審為中心，做到“事實證據(jù)調(diào)查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結(jié)果形成在法庭”，切實發(fā)揮庭審的實質(zhì)功能，貫徹直接言辭原則，強(qiáng)調(diào)法官在庭審中查明事實、認(rèn)定證據(jù)，并在此基礎(chǔ)上公正裁判。審判活動應(yīng)當(dāng)在控辯平等、法官居中裁判的訴訟格局下進(jìn)行，充分保障被追訴人的合法權(quán)益。

而當(dāng)前，我國審判階段中的補(bǔ)充偵查程序，卻恰恰是“以偵查為中心”的真實素繪。我國《刑事訴訟法》第7條規(guī)定公、檢、法三機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”，而在刑事訴訟鮮明的“治罪化”色彩以及客觀真實主義價值觀的影響下，實踐中公、檢、法三機(jī)關(guān)通常存在制約不足而配合有余的“曖昧”關(guān)系，偵查“中心化”、公訴“強(qiáng)勢化”、審判“遷就化”往往成為我國刑事訴訟偵、訴、審關(guān)系的實然狀態(tài)。訴訟程序“階段論”或“流水線”等錯誤觀念和做法，使補(bǔ)充偵查程序不恰當(dāng)?shù)赜巫咴趥刹椤⑵鹪V與審判之間，以審判為中心的訴訟理念淪為空置。具體而言，案件進(jìn)入審判階段的條件是控方認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，故提起公訴。由此，審判階段的案件事實和證據(jù)應(yīng)已確定，當(dāng)由控辯雙方在法庭平等對抗，法官居中據(jù)實裁判。而實踐中，當(dāng)證據(jù)不足或者違反法定程序的案件“帶病”進(jìn)入審判程序時，法院往往不敢徑行判決，而是在多方協(xié)商、外力干涉等若干因素的裹挾下，主動建議或暗示檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查或撤回公訴以消化案件；當(dāng)檢察機(jī)關(guān)要求補(bǔ)充偵查或撤回公訴時，法院也幾乎有求必應(yīng)，從而避開作出無罪判決可能給法院帶來的困境，由此也導(dǎo)致審判階段補(bǔ)充偵查往往成為無罪判決的“下臺階式”的替代方案。由此，實踐中出現(xiàn)控方對審判階段證據(jù)不足的案件仍可補(bǔ)充偵查，繼續(xù)夯實證據(jù)，案件可從審判狀態(tài)直接回溯至偵查狀態(tài)，經(jīng)補(bǔ)充偵查后又直接跳回審判狀態(tài)的詭異現(xiàn)象。毋庸諱言，這種由偵查左右審判的做法，必然強(qiáng)化了以偵查為中心的內(nèi)在要義，嚴(yán)重?fù)p害了被追訴人的基本權(quán)利，對司法公信力以及訴訟效率產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。如若不對此進(jìn)行有效革新，必然會對我國以審判為中心的訴訟制度改革產(chǎn)生巨大阻礙。

（二）補(bǔ)充偵查對正當(dāng)程序之背離

正當(dāng)程序是“正當(dāng)法律程序”（due process of law）的簡稱，源自于英美法系，按照《布萊克法律詞典》的解釋，正當(dāng)法律程序系指“通過法庭審判的正規(guī)執(zhí)法過程，在每個特定的案件中，正當(dāng)法律程序都意味著按照法律允許或要求的既定箴言并按照這些箴言為特定案件規(guī)定的個人權(quán)利的保障來行使行政權(quán)力。……除此以外，‘正當(dāng)程序’還意味著基本公正”。英國大法官丹寧勛爵認(rèn)為，正當(dāng)法律程序系為“法律為了保持日常司法工作的純潔性而認(rèn)可的各種方法：促使審判和調(diào)查公正地進(jìn)行，逮捕和搜查適當(dāng)?shù)剡m用，法律援助順利地取得，以及消除不必要的延誤等”。正當(dāng)程序?qū)嵸|(zhì)上是一種權(quán)利保障機(jī)制，其著眼點有二：其一，對公民生命、自由、財產(chǎn)等重要權(quán)利的剝奪或者限制必須通過一定的程序才能決定，無論這種剝奪或限制是個別進(jìn)行的還是具有一般的性質(zhì)；其二，這種程序本身應(yīng)當(dāng)公正，其核心要求是權(quán)利受到影響的當(dāng)事人獲得被庭審的機(jī)會。簡言之，正當(dāng)程序是刑事法領(lǐng)域的人權(quán)保障機(jī)制，要求不得未經(jīng)法定程序就科以刑責(zé)，以及確定是否存在刑責(zé)的程序本身必須公正。

而補(bǔ)充偵查程序本身所包含的弊病使之與正當(dāng)程序理念相沖突。一方面，補(bǔ)充偵查違反了程序的平等性。刑事訴訟是一種攻防對抗，控辯雙方只有具備均等的攻防手段，才有可能平等參與訴訟并最終贏得訴訟。但在我國司法實踐中，被追訴人在訴訟中享有的對抗性權(quán)利甚少，其辯護(hù)律師的權(quán)利也十分有限，根本不足以與強(qiáng)大的控方抗衡。而在這種本就不對等的關(guān)系中，控方還享有補(bǔ)充偵查權(quán)，進(jìn)一步加劇了控辯雙方地位失衡的狀態(tài)。在審查起訴階段，控方如認(rèn)為證據(jù)不足，可以自行補(bǔ)充偵查，也可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。這種頻繁而又常規(guī)化的做法易使公安機(jī)關(guān)認(rèn)為偵查工作可以無限期地反復(fù)進(jìn)行，直至事實“全部查清”為止，從而導(dǎo)致被追訴人客體化傾向。在審判階段，控方若發(fā)現(xiàn)己方證據(jù)不足，證明體系尚不完整，或是證據(jù)說服力有所欠缺時，即可申請補(bǔ)充偵查。實踐中法院對此申請往往呈現(xiàn)“配合”態(tài)度，庭審直接中斷。而相應(yīng)地，辯方盡管在庭審中也有申請證人出庭作證的權(quán)利，但對于證人是否有必要出庭的裁量權(quán)則在法官手中，實踐中，與補(bǔ)充偵查程序中法官的“配合”態(tài)度相比，這一權(quán)利的行使則明顯少了配合多了限制，適用頗有難度。故而，補(bǔ)充偵查程序的設(shè)定更像是控辯博弈天平上的一塊無形砝碼，使二者終不能平衡。另一方面，補(bǔ)充偵查也違反了程序的安定性。程序的安定性要求訴訟行為一旦生效后就要盡量維持其效力，而不能輕易否定其已經(jīng)確定的內(nèi)容。程序的有序和不可逆是程序安定性的重要體現(xiàn)，意即司法程序一經(jīng)啟動，就必須按照法定的階段和次序循序漸進(jìn)，層層推進(jìn)，程序中的某一階段一旦過去，或是整個程序一旦結(jié)束就不能再重新啟動或者恢復(fù)。反觀我國補(bǔ)充偵查程序，這種程序的回逆本應(yīng)是例外，是一種不得已而為的無奈之舉，但實踐中辦案機(jī)關(guān)對補(bǔ)充偵查的理解卻有所不同，將其視為方便辦案的常用手段，更是存在反復(fù)補(bǔ)充偵查的現(xiàn)象。因而，這種將已經(jīng)過去的程序推翻，重新回逆到前一個階段的做法，嚴(yán)重?fù)p害了程序的安定性，理應(yīng)受到嚴(yán)格限制。

（三）補(bǔ)充偵查與無罪推定原則之相悖

無罪推定，作為刑事訴訟的一項基本的司法原則，體現(xiàn)了對被追訴人的權(quán)利保障，受到世界范圍內(nèi)的廣泛承認(rèn)，“任何人在沒有經(jīng)過法院依照法律做出宣判，確定為有罪之前，都應(yīng)當(dāng)被視為無罪的狀態(tài)”。無罪推定原則的立法思想最早見于貝卡利亞的著作《論犯罪與刑罰》，“在沒有做出有罪判決之前，任何人都不能被稱為罪犯，而且在沒有肯定被告人確實違反了所應(yīng)遵守即保證予以保護(hù)的條件以前，社會就不能不對他進(jìn)行保護(hù)?！甭?lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條也對無罪推定原則作出規(guī)定：“受刑事控告之人，未經(jīng)依法確定有罪以前，應(yīng)假定無罪?！蔽覈m未完全確立無罪推定原則，但《刑事訴訟法》第12條“未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人都不得確定為有罪”體現(xiàn)了無罪推定的精神，因而，在法院未依法作出有罪判決的情況下，被告人當(dāng)然處于無罪地位，擁有全部訴訟權(quán)利。疑罪從無原則由無罪推定原則派生而來，要求司法機(jī)關(guān)認(rèn)定任何一個案件都應(yīng)當(dāng)有確實充分的證據(jù)證明。在審判階段，法院若認(rèn)為控方證據(jù)尚未達(dá)到可以認(rèn)定被告人有罪的證明標(biāo)準(zhǔn)時，則應(yīng)作無罪處理，依法作出證據(jù)不足的無罪判決。而我國的司法實踐卻常常遵照“疑罪從有從輕”的方式來處理，補(bǔ)充偵查制度就是這種方式最突出的表現(xiàn)。在補(bǔ)充偵查制度中，辦案機(jī)關(guān)并未將被追訴人當(dāng)作無罪的人對待，相反卻是竭盡全力、不惜代價地補(bǔ)充偵查，盡可能地要將被追訴人定罪，并利用補(bǔ)充偵查延長辦案時間。在審判階段，當(dāng)罪與非罪尚無定論之時，無罪推定和疑罪從無的原則理應(yīng)得到貫徹，但是法官卻依舊可以放任檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充偵查，既未將被告人視為無罪的人來審理，更未在案件真?zhèn)尾幻鞯那闆r下遵循疑罪從無原則作出無罪判決。因此，補(bǔ)充偵查程序?qū)嶋H上成為了一種規(guī)避無罪推定以及疑罪從無原則的“捷徑”。

補(bǔ)充偵查制度的改革思路

補(bǔ)充偵查制度存在諸多不合理之處，與刑事訴訟基礎(chǔ)理念相背離，結(jié)合刑事訴訟的相關(guān)制度，筆者就我國補(bǔ)充偵查制度在立法上的改革與完善，提出如下幾點建議。

（一）確立公訴引導(dǎo)偵查制度，減少審查起訴階段的補(bǔ)充偵查

確立公訴引導(dǎo)偵查制度的必要性體現(xiàn)在三個方面：一是偵查權(quán)應(yīng)當(dāng)受到制約。公安機(jī)關(guān)在我國承擔(dān)大部分刑事案件的偵查工作，是我國最主要的偵查機(jī)關(guān)。實踐中，公安機(jī)關(guān)為了搜集證據(jù)、查明案件事實，可以采取訊問、搜查、扣押、鑒定等一系列偵查方式，并有權(quán)實施取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留或逮捕等諸多強(qiáng)制措施。由于偵查權(quán)輻射范圍十分廣泛，故有必要對偵查權(quán)進(jìn)行合理的引導(dǎo)與規(guī)制，防止滋生權(quán)力的恣意。二是基于我國實踐中檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力的現(xiàn)實。在實踐中，針對公安機(jī)關(guān)在偵查活動中出現(xiàn)的一般違法情況，檢察機(jī)關(guān)往往只能通過提出意見、口頭通知糾正的方式來實現(xiàn)監(jiān)督；而即使是公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)了情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，檢察機(jī)關(guān)也僅有提出糾正違法通知書的監(jiān)督手段。故監(jiān)督手段單一、監(jiān)督滯后、監(jiān)督缺乏強(qiáng)制性是檢察監(jiān)督的弊病，由此必然導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。三是針對我國退補(bǔ)率過高的司法現(xiàn)實。在實踐中，我國刑事案件退補(bǔ)率屢居高位，二次補(bǔ)偵與退而不查的現(xiàn)象廣泛存在。究其原因，一是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)對于案件證據(jù)的認(rèn)識不能統(tǒng)一；二是兩機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)并不一致，即因證據(jù)不足而產(chǎn)生的敗訴責(zé)任并不由收集證據(jù)的公安機(jī)關(guān)承擔(dān)而由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。因此，若確立由公訴引導(dǎo)偵查的制度，使檢察機(jī)關(guān)能夠提前介入偵查活動，則能避免不必要的補(bǔ)充偵查，也有助于防止兩機(jī)關(guān)由于溝通時間過長而造成的超期羈押。

具言之，公訴引導(dǎo)偵查制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：第一，介入時間。根據(jù)案件性質(zhì)區(qū)分檢察機(jī)關(guān)介入偵查的時間，對于一般案件，檢察機(jī)關(guān)可以在第一次采取強(qiáng)制措施后介入；對于重大案件，檢察機(jī)關(guān)可以在立案后就及時介入。但不論案件性質(zhì)如何，檢察機(jī)關(guān)介入時間的確定都應(yīng)當(dāng)以有效發(fā)揮公訴引導(dǎo)偵查制度的功能為前提。第二，介入方式?？梢圆扇∫郎暾埮c依職權(quán)兩種，在依申請方式下，偵查機(jī)關(guān)對于收集與固定證據(jù)較為困難的案件，可以主動請求檢察機(jī)關(guān)給予引導(dǎo)意見；在依職權(quán)方式下，對于偵查機(jī)關(guān)未發(fā)出介入請求的案件，檢察機(jī)關(guān)若認(rèn)為有必要引導(dǎo)取證，則可以依偵查監(jiān)督權(quán)而主動介入偵查。第三，介入范圍。公訴引導(dǎo)偵查的范圍應(yīng)當(dāng)明確：1.在法律適用方面，檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)在于引導(dǎo)偵查人員準(zhǔn)確判斷案件性質(zhì)，正確區(qū)分罪與非罪、此罪與彼罪的界限，從而增強(qiáng)取證的針對性。2.在案件事實方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性與合法性予以審查和過濾，抓住案件事實的主線。3.在案件證據(jù)方面，在對證據(jù)的收集、固定與保存的過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點向全面性與穩(wěn)定性的方向引導(dǎo)。第四，介入后的處理。若公安機(jī)關(guān)在偵查中存在違法行為或者惡意拒絕檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)可以向有權(quán)機(jī)關(guān)提出檢察建議，相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)將處理結(jié)果及時反饋。檢察機(jī)關(guān)若對處理結(jié)果不滿意，有權(quán)向該處理機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)提出復(fù)查意見。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)的工作僅限于引導(dǎo)偵查，無論采取何種方式引導(dǎo)，都不能干預(yù)正常的偵查活動。

若公訴引導(dǎo)偵查制度能夠順利運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)對案件證據(jù)情況的疑問在偵查階段就能解決，審查起訴階段也就沒有必要進(jìn)行補(bǔ)充偵查。但鑒于案件情況的復(fù)雜性，將這一階段的補(bǔ)充偵查“一刀切”地取消也并不現(xiàn)實。因而可以考慮將補(bǔ)充偵查的范圍限定在重大疑難、涉及國家利益以及有利于被追訴人這幾類特殊案件，逐步減少審查起訴階段的補(bǔ)充偵查。

法庭審理階段的補(bǔ)充偵查?！缎淌略V訟法》第198條規(guī)定，在法庭審判過程中，檢察人員發(fā)現(xiàn)提起公訴的案件需要補(bǔ)充偵查，提出延期審理建議的，合議庭應(yīng)當(dāng)同意。人民檢察院應(yīng)當(dāng)自行偵查，必要時可以要求公安機(jī)關(guān)提供協(xié)助。根據(jù)《最高法刑訴法司法解釋》第223條規(guī)定，審判期間，公訴人發(fā)現(xiàn)案件需要補(bǔ)充偵查，建議延期審理的，合議庭應(yīng)當(dāng)同意，但建議延期審理不得超過兩次。

（二）廢除審判階段的補(bǔ)充偵查，完善撤回起訴制度

我國立法保留了法庭審理階段的補(bǔ)充偵查，檢察機(jī)關(guān)在庭上仍可申請補(bǔ)充偵查，法官也可提出補(bǔ)充偵查建議。對于公、檢機(jī)關(guān)而言，這意味著增加了“補(bǔ)救證據(jù)”的機(jī)會，可以有效追訴犯罪，但同時也違背了無罪推定原則，動搖了法官的中立地位，進(jìn)一步加劇控辯失衡，與以審判為中心的訴訟制度改革相悖。也正因其嚴(yán)重缺乏法理依據(jù)，所以在其他國家和地區(qū)的法律規(guī)定中也鮮有涉及審判階段補(bǔ)充偵查的規(guī)定。

因此，建議廢除審判階段的補(bǔ)充偵查，除非該補(bǔ)充偵查有利于被告人，同時應(yīng)當(dāng)完善撤回起訴制度，杜絕檢察機(jī)關(guān)因證據(jù)不足而撤回起訴。撤回起訴，是指檢察機(jī)關(guān)提起公訴后，在法庭作出最終裁判前，由于發(fā)現(xiàn)不應(yīng)或者無需繼續(xù)追訴的情形，檢察機(jī)關(guān)依法將已經(jīng)提起的公訴予以撤回，從而終結(jié)刑事訴訟進(jìn)程的訴訟制度。我國刑事訴訟法并沒有明確規(guī)定撤回起訴制度，只是在兩高的司法解釋中有所提及，但這一制度在我國的司法實踐中卻運(yùn)用廣泛。如若廢除審判階段的補(bǔ)充偵查，檢察機(jī)關(guān)很可能會采取撤回起訴的方式作為替代以規(guī)避敗訴風(fēng)險：一方面，撤回起訴并不產(chǎn)生“一事不再理”的效力，檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)新事實或新證據(jù)，仍可重新起訴，被告人的地位與命運(yùn)將一直處于不確定的狀態(tài)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)以事實不清、證據(jù)不足為由撤回起訴，意味著本應(yīng)由法庭按照無罪推定原則宣告無罪的案件，無法在法庭上獲得權(quán)威的法律裁判，被告人只能獲得類似于不起訴性質(zhì)的處理而不是法院的無罪判決。因此，在取消審判階段補(bǔ)充偵查的同時，也應(yīng)當(dāng)對撤回起訴制度予以完善，規(guī)定在證據(jù)不足、無法認(rèn)定被告人有罪的情況下，只能由法庭作出無罪判決，檢察機(jī)關(guān)不得以證據(jù)不足為由撤回起訴，除非取得被告人真實同意。此外，撤回起訴應(yīng)當(dāng)遵照一事不再理原則，撤訴后不得就該案再次起訴。

（三）細(xì)化補(bǔ)充偵查的次數(shù)與期限，明確退補(bǔ)與自補(bǔ)的案件范圍

刑事訴訟法規(guī)定補(bǔ)充偵查以兩次為限，每次時限為一個月，立法作此規(guī)定顯然沒有考慮實踐的復(fù)雜情況。實踐中，有些案件情況復(fù)雜，涉及多名被追訴人或者多項罪名，很難保證在兩個月的補(bǔ)偵時間內(nèi)就能查明案情，而有些案件則較為簡單，補(bǔ)充偵查根本無需兩個月時間，而實踐中辦案機(jī)關(guān)往往就會利用此規(guī)定來延長辦案時間。針對此種情形，筆者建議根據(jù)案情細(xì)化補(bǔ)偵次數(shù)與期限的規(guī)定，對于案情重大復(fù)雜、社會影響較大、涉案人員眾多或者可能判處十年有期徒刑的案件，規(guī)定補(bǔ)充偵查的次數(shù)不得超過兩次，第一次補(bǔ)偵期限不得超過兩個月，第二次補(bǔ)偵不得超過一個月；對于案件輕微、可能判處三年以下有期徒刑或者案情簡單、涉案人數(shù)較少的案件，規(guī)定補(bǔ)充偵查只能進(jìn)行一次，且不能超過一個月。

另外，由于立法對檢察院自行補(bǔ)偵與退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)偵的規(guī)定較為含糊，出于理性經(jīng)濟(jì)人考慮，檢察院必然傾向于采取退回補(bǔ)充偵查的方式，由此便產(chǎn)生“以退回補(bǔ)偵為原則，以自行補(bǔ)偵為例外”的司法潛規(guī)則，使程序倒流頻率處于高位，不免與法理相悖。因此，筆者建議立法明確自補(bǔ)與退補(bǔ)的案件范圍，規(guī)范二者的適用條件，規(guī)定只有在對定罪量刑有重大影響或者是遺漏與本案有關(guān)的犯罪嫌疑人的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能采取退回補(bǔ)充偵查的方式；若僅是次要事實不清或證據(jù)稍有瑕疵，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)自行補(bǔ)充偵查。同時還應(yīng)當(dāng)規(guī)定公安機(jī)關(guān)擁有異議權(quán)，當(dāng)其認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)偵決定有誤，該證據(jù)檢察機(jī)關(guān)自己完全能夠補(bǔ)充，或者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)故意借補(bǔ)充偵查刁難自己時，公安機(jī)關(guān)可以向上一級檢察機(jī)關(guān)提出異議，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡職調(diào)查并作出書面回應(yīng)。

（四）改革檢察機(jī)關(guān)考評機(jī)制

在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)的考評與批捕率、起訴率、有罪判決率直接掛鉤，其比率與年終考評得分成正比。在這種考評機(jī)制下，檢察人員必將不遺余力地追訴犯罪，甚至有意忽略有利于被追訴人的情節(jié)和證據(jù)，對于證據(jù)不足的案件，也要通過反復(fù)的補(bǔ)充偵查，將案件“坐實”。也正是由于類似的業(yè)務(wù)考評機(jī)制，實踐中還常常會出現(xiàn)法院與檢察院一體化作業(yè)的異化模式，例如，有的檢察院為了規(guī)避無罪判決或撤回起訴帶來的負(fù)面影響，在遇到可能存在證據(jù)認(rèn)識分歧的案件時，邀請法官提前介入審查起訴環(huán)節(jié)，將法官的意見作為參考依據(jù)，這樣檢察院可以將案件的指控風(fēng)險降到最低，法院也為自己提前掃除了在審理中可能遇有的障礙。法院愿意提前介入的另一動因則是為了降低與法院考評相掛鉤的抗訴率，這種檢察機(jī)關(guān)“不抗訴”與法院“作有罪判決”，在實踐中甚至成為一種“默契”。刑事訴訟的目的在于懲罰犯罪、保障人權(quán)，而實踐中一味追求定罪的做法顯然與之不能相稱。即使有罪判決率為百分之百，也不見得該地區(qū)的公訴水平就顯著較高，相反，其可能在保障程序公正方面會存在重大問題，因此，有罪判決率的高低與檢察機(jī)關(guān)工作的優(yōu)劣并無必然聯(lián)系，其不應(yīng)成為影響考評的主要因素。

綜上，應(yīng)改革不當(dāng)?shù)目荚u標(biāo)準(zhǔn)，減少因考評因素影響而導(dǎo)致的補(bǔ)充偵查。建議取消將訴訟結(jié)果作為檢察機(jī)關(guān)考評的標(biāo)準(zhǔn)，從檢察官的履職情況著手設(shè)置考評指標(biāo)，如檢察官的辦案數(shù)量與效率、辦案遵守程序規(guī)定的情況、辦案質(zhì)量、職業(yè)素養(yǎng)等。具體而言，第一，在辦案數(shù)量與效率方面，可從以下幾個方面考慮：1.承辦案件數(shù)量與平均水平相較如何；2.承辦案件的難易程度與平均水平相較如何；3.是否在法定期限內(nèi)完成；4.能否有效完成既定的工作計劃。第二，在辦案遵守程序規(guī)定方面，可以根據(jù)檢察官遵守刑事訴訟法及檢察院內(nèi)部規(guī)范性文件的情況予以評定，考評委員會應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度與違反頻率給予評定意見。第三，在辦案質(zhì)量方面，應(yīng)當(dāng)考慮檢察官在具體案件中表現(xiàn)出分析問題的嚴(yán)謹(jǐn)性、收集證據(jù)的能力及適用法律的能力。應(yīng)當(dāng)明確，訴訟結(jié)果不應(yīng)成為主要的考評標(biāo)準(zhǔn)，或者說至少不能成為減分項。較為妥當(dāng)?shù)姆绞绞菍澏ò讣年P(guān)鍵數(shù)據(jù)建立預(yù)警制度，例如針對不起訴率和無罪判決率，可以結(jié)合司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)，計算得出近五年該地區(qū)的平均值作為預(yù)警值。若辦案數(shù)據(jù)在預(yù)警值上下合理波動，則認(rèn)為其辦案工作屬于常態(tài)；若超出合理幅度，則可啟動調(diào)查程序，分析在檢察工作中是否存在問題，進(jìn)而決定處理方案。對此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立理性認(rèn)識，尊重客觀事實，不能單純將有罪判決率與檢察官的辦案能力混為一談。最后，在職業(yè)素養(yǎng)方面，應(yīng)當(dāng)從檢察人員的文書說理能力、協(xié)作溝通能力以及不斷更新知識體系以適應(yīng)法律工作的能力等多方面設(shè)置具體的評分標(biāo)準(zhǔn)，確立科學(xué)的考評指標(biāo)。刑事訴訟的各制度并不孤立，構(gòu)建合理的檢察考評機(jī)制將會為補(bǔ)充偵查制度的改革減少阻力，并有助于補(bǔ)充偵查制度的完善。

補(bǔ)充偵查制度雖然在刑事訴訟法中所占的篇幅不多，但卻滲透在刑事訴訟的全過程，與偵查終結(jié)制度、審查起訴制度甚至法庭審判制度有著密切的聯(lián)系，而其本身所反映出理論問題也引人深思。盡管補(bǔ)充偵查制度存在諸多問題，但在當(dāng)下司法實踐中將其“一刀切”地廢除并不實際，更恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窃谛淌略V訟法的框架內(nèi)，對其進(jìn)行改革，并輔之相應(yīng)制度的完善，以期減少該制度對程序正義的沖擊。隨著我國法治的不斷進(jìn)步，程序意識的不斷增強(qiáng)，在以審判為中心訴訟制度改革的不斷推進(jìn)下，補(bǔ)充偵查制度必將得到妥善安排。