文化體制改革實(shí)踐中文化市場綜合執(zhí)法改革的可行性路徑選擇*

（山東省菏澤市文化市場綜合執(zhí)法局，山東 菏澤 274000）

文化市場綜合執(zhí)法改革于2004年開始試點(diǎn)，2009年全面啟動(dòng)，2011年底基本完成。2016年3月，在科學(xué)研判新形勢下文化市場發(fā)展態(tài)勢和管理形勢的基礎(chǔ)上，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確了文化市場綜合改革的重要意義、總體要求和重點(diǎn)任務(wù)?？梢哉f，《意見》是對綜合行政執(zhí)法體制改革中有關(guān)文化市場綜合執(zhí)法改革問題的補(bǔ)充與完善。面對錯(cuò)綜復(fù)雜的改革實(shí)踐，結(jié)合文化市場及文化市場管理的特性和具體實(shí)際，應(yīng)以黨的十九大精神為指引，深入貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院有關(guān)文化市場管理和文化市場綜合執(zhí)法改革的工作要求，積極探索進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的有效路徑。

一、進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的必要性

黨的十九大報(bào)告指出：“要深化文化體制改革，完善文化管理體制，加快構(gòu)建把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的體制機(jī)制?！碑?dāng)前，進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革、完善文化市場管理體制機(jī)制，是一項(xiàng)十分重要的工作。

（一）深化文化市場綜合執(zhí)法改革是黨中央、國務(wù)院的明確要求

《意見》要求，高度重視文化市場管理問題，進(jìn)一步整合文化市場執(zhí)法權(quán)，努力提升文化市場整體監(jiān)管效能和水平，并推動(dòng)文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。《意見》的出臺，是對文化市場管理與發(fā)展思路的頂層設(shè)計(jì)，也是文化市場綜合執(zhí)法改革的綱領(lǐng)性文件。隨后，湖北省委辦公廳、省政府辦公廳在全國率先印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的實(shí)施意見》，明確指出保留市、縣兩級文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，同時(shí)明確了文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱、人員編制性質(zhì)、執(zhí)法業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)來源等。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳則在《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的實(shí)施意見》中要求：“對錯(cuò)誤理解中央文件的觀點(diǎn)，要及時(shí)予以糾正；對違背文件精神的舉措，要及時(shí)予以制止?！边@些實(shí)施意見為文化市場綜合執(zhí)法改革提供了更好的路徑選擇可能和實(shí)踐參考。

（二）深化文化市場綜合執(zhí)法改革是加強(qiáng)行業(yè)管理的客觀需要

當(dāng)前，各類新辦文化企業(yè)增長迅速，文化市場經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，文化市場日常巡查和監(jiān)管任務(wù)日漸繁重；尤其是在商事制度改革后，大量有照無證文化經(jīng)營單位的查處工作也轉(zhuǎn)由文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。例如，對網(wǎng)吧的管理原來歸屬工商行政管理部門，商事制度改革后則由文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時(shí)，黨委、政府又不斷賦予文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)新的職責(zé)和任務(wù)，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)除了要承擔(dān)文化、新聞出版、版權(quán)和廣播影視市場的日常管理與執(zhí)法任務(wù)外，還要承擔(dān)“掃黃打非”有關(guān)工作任務(wù)以及配合查處生產(chǎn)、銷售、使用“偽基站”設(shè)備的違法行為。進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革、逐步加強(qiáng)文化市場綜合執(zhí)法工作，既是黨委、政府賦予的光榮使命，也是形勢發(fā)展的客觀需要。

（三）深化文化市場綜合執(zhí)法改革是確保文化安全的必然選擇

文化市場并不是普通的商品市場，不僅具有市場經(jīng)濟(jì)的屬性，而且還具有特殊的意識形態(tài)屬性；尤其是在當(dāng)前，滲透與反滲透的形勢依然十分嚴(yán)峻，意識形態(tài)領(lǐng)域的斗爭依然異常激烈。對文化市場中違法違規(guī)經(jīng)營行為和非法文化產(chǎn)品與服務(wù)的處理，不能單純依靠市場經(jīng)濟(jì)的管理方法簡單處置，而是要依靠市場經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)的雙重手段管理。文化市場是意識形態(tài)管理的重要陣地，文化市場管理是維護(hù)意識形態(tài)安全的重要載體。文化市場綜合執(zhí)法工作必須要由專門的機(jī)構(gòu)和具備相應(yīng)能力的專業(yè)隊(duì)伍負(fù)責(zé)，時(shí)刻不能放松對文化市場的管理，要進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革，保障文化安全和意識形態(tài)安全。

（四）深化文化市場綜合執(zhí)法改革是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的重要保障

眾所周知，文化產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的持續(xù)推進(jìn)，文化產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率也在日益提高。甚至在有些城市，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)氐闹匾еa(chǎn)業(yè)、成為城市發(fā)展中新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略調(diào)整的重要支撐點(diǎn)。當(dāng)前，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，發(fā)展迅速，這一方面得益于國家宏觀政策的支持，另一方面也得益于文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對文化市場管理工作的加強(qiáng)。各級文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)積極組織開展文化市場日常巡查和專項(xiàng)整治工作，嚴(yán)厲打擊文化市場各類違法違規(guī)經(jīng)營行為，有序地維護(hù)了文化市場發(fā)展環(huán)境，切實(shí)保障了文化產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。要繼續(xù)在政策上加大對文化產(chǎn)業(yè)的積極扶持，還需要進(jìn)一步加大對文化市場的監(jiān)督和管理力度。

二、在實(shí)踐中形成文化市場綜合執(zhí)法改革的可能性路徑

文化市場綜合執(zhí)法的改革路徑多種多樣，不一而足。在具體的改革實(shí)踐中，不僅省與省之間存在著差異，同一個(gè)省內(nèi)不同的地市以及同一個(gè)地市縣區(qū)與縣區(qū)之間也不完全相同。目前，比較常見的改革路徑主要有四種：行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法，被納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法。

（一）行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法

文化市場行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法是指在文化、廣播影視和新聞出版（版權(quán)）等文化市場行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行綜合執(zhí)法。2004年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見》，決定開展文化市場綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)工作。2009年9月，中央宣傳部、中央編辦、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署等部門印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)文化市場綜合執(zhí)法改革工作的意見》，決定全面推進(jìn)文化市場綜合執(zhí)法改革工作。到2011年底，全國副省級以下城市基本實(shí)現(xiàn)了文化市場行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法，并建立健全了文化市場綜合執(zhí)法各項(xiàng)協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制。

以山東省菏澤市為例。2009年12月，菏澤市委、市政府決定整合文化、廣電、新聞出版（版權(quán)）領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能，組建菏澤市文化市場綜合執(zhí)法局，為菏澤市政府直屬事業(yè)單位，主要行使文化、新聞出版（版權(quán)）、廣電等市場領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)。2012年11月，菏澤市委、市政府將“掃黃打非”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并入文化市場綜合執(zhí)法局，由文化市場綜合執(zhí)法局承擔(dān)全市“掃黃打非”工作的日常性事務(wù)。在執(zhí)法模式上，菏澤市文化市場綜合執(zhí)法局為授權(quán)執(zhí)法模式，經(jīng)山東省人民政府授權(quán)后在菏澤市相對集中地行使文化市場領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能。2014年底，菏澤市委、市政府將文化市場綜合執(zhí)法局由市政府直屬事業(yè)單位調(diào)整為文化廣電新聞出版局所屬事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)職能等不變。

山東省濟(jì)南、青島、淄博、濰坊、德州、濱州、臨沂等地市也都普遍采用了這種改革模式，解決了多頭執(zhí)法、執(zhí)法主體不清晰、執(zhí)法擾民、執(zhí)法越位和執(zhí)法缺位等方面的突出問題，極大地提高了工作效率，有利于各門類文化市場管理工作的開展和推進(jìn)?；诠芾硇Ч怀龊凸ぷ鞒煽冿@著，山東模式曾經(jīng)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，吸引著外省市的改革考察團(tuán)多次到山東考察學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)，中央電視臺、人民日報(bào)等中央級媒體也曾經(jīng)對這種改革模式及其所取得的工作成績進(jìn)行過宣傳推介。

（二）被納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法

2015年4月，中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見》，確定在全國開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作，并指出行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法，跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法等三種改革試點(diǎn)模式。2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革，改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》，確定推進(jìn)市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。在具體的改革實(shí)踐中，有些城市就將文化市場綜合執(zhí)法納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的改革范疇，相應(yīng)撤并了文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

以山東省膠州市為例，作為全國綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市，膠州市先后整合了城市管理、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)行政管理、土地礦產(chǎn)管理、畜牧獸醫(yī)管理、食品藥品監(jiān)督管理、文化市場管理等領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)限，組建了膠州市綜合行政執(zhí)法局；在街道辦事處和鎮(zhèn)一級，膠州市則成立了綜合行政執(zhí)法中隊(duì)。綜合行政執(zhí)法中隊(duì)實(shí)行市和街道辦事處、鎮(zhèn)雙重管理，以街道辦事處、鎮(zhèn)管理為主的管理體制，在業(yè)務(wù)上則接受膠州市綜合行政執(zhí)法局的指導(dǎo)。目前，除了膠州市以外，山東省人民政府還先后批復(fù)了青島西海岸新區(qū)（黃島區(qū)）、滕州市、高密市、臺兒莊古城、日照市（含所轄縣區(qū)）、平度市、萊蕪市等地相對集中行政處罰權(quán)、開展綜合執(zhí)法。在這些已經(jīng)授權(quán)的城市中，除了萊蕪市和平度市以外，其他城市的文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)均被撤銷，文化市場綜合執(zhí)法職能則被相應(yīng)地劃入新組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。而且，根據(jù)有關(guān)部門的保守統(tǒng)計(jì)，山東省目前約有28%的市縣區(qū)已經(jīng)將文化市場綜合執(zhí)法納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的范疇。

綜合行政執(zhí)法體制改革是黨中央、國務(wù)院的一項(xiàng)重大決策部署，符合當(dāng)前形勢發(fā)展需要，我們必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)。但在具體的改革實(shí)踐中，要始終注意“綜合”的度，堅(jiān)持在合理限度內(nèi)進(jìn)行行政執(zhí)法體制改革。這樣可以整合執(zhí)法資源，提高工作效率，在總體上也有利于相關(guān)部門、行業(yè)領(lǐng)域行政執(zhí)法工作的開展。文化市場具有特殊的意識形態(tài)屬性，撤并文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能會(huì)弱化文化市場綜合執(zhí)法力量、邊緣化文化市場綜合執(zhí)法工作，極易造成執(zhí)法缺位或者是不到位，也極易危害國家的文化安全和意識形態(tài)安全。正因如此，將文化市場綜合執(zhí)法納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革范疇的做法已經(jīng)被有些省市叫?；蚣m正。

（三）文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法

《意見》首次提出了文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的概念。所謂文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，也就是在文化市場部門內(nèi)或者是行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，將與文化相關(guān)的旅游、知識產(chǎn)權(quán)等部門、行業(yè)的行政執(zhí)法力量整合到文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使這些被跨部門和行業(yè)的行政執(zhí)法權(quán)。目前，全國采取這種改革模式的城市有很多，但具體方式卻又各有特點(diǎn)。

以湖南長沙市和重慶市武隆縣為例。2012年8月，長沙市人民政府下發(fā)《關(guān)于市文化廣電新聞出版局和市知識產(chǎn)權(quán)局委托市文化市場綜合執(zhí)法局進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)的通知》，決定將文化廣電新聞出版局、知識產(chǎn)權(quán)局的相關(guān)行政執(zhí)法職能委托給長沙市文化市場綜合執(zhí)法局行使。重慶市武隆縣在文化市場領(lǐng)域也采取了這種改革模式。2010年2月，武隆縣委、縣政府將原縣文化市場行政執(zhí)法大隊(duì)和縣旅游執(zhí)法大隊(duì)整合，組建武隆縣文體旅游執(zhí)法大隊(duì)，隸屬于縣文體旅游局管理，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)文化、新聞出版、廣電、體育和旅游等領(lǐng)域違法違規(guī)行為的查處工作。長沙市文化市場綜合執(zhí)法局和武隆縣文體旅游執(zhí)法大隊(duì)的不同之處在于，長沙市文化市場綜合執(zhí)法局實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，而武隆縣文體旅游執(zhí)法大隊(duì)是在部門內(nèi)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了跨行業(yè)綜合執(zhí)法。

這種改革模式契合大部制改革和有關(guān)減政放權(quán)、精簡機(jī)構(gòu)的總體規(guī)劃要求，符合黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化市場管理、推進(jìn)文化市場繁榮發(fā)展的系列文件精神。同時(shí)，這種改革模式可以確保文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立，能夠有效保障文化及相關(guān)領(lǐng)域市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。全面推廣這種改革模式將是今后進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的主要目標(biāo)和方向。

（四）區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法

區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法是一種最徹底的綜合執(zhí)法模式。同一個(gè)區(qū)域內(nèi)只組建一個(gè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，除了這個(gè)機(jī)構(gòu)外不再保留其他的執(zhí)法力量，區(qū)域內(nèi)所有的行政執(zhí)法工作都由這一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。作為行政執(zhí)法力量的一個(gè)重要組成部分，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)不單獨(dú)或者是相對獨(dú)立地存在，文化市場綜合執(zhí)法工作則依托這一特定的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)履行。目前，這種改革模式主要存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級，在地市級和縣區(qū)級還沒有成功案例。

以天津市濱海新區(qū)各街道辦事處、鎮(zhèn)和貴州省石阡縣白沙鎮(zhèn)、本莊鎮(zhèn)為例。2014年8月，天津市濱海新區(qū)在18個(gè)街道辦事處、鎮(zhèn)相繼掛牌成立了綜合執(zhí)法大隊(duì)。這18個(gè)綜合執(zhí)法大隊(duì)集中行使了13大類近300項(xiàng)的行政處罰權(quán)，基本實(shí)現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法工作一個(gè)部門管全部和一支隊(duì)伍管到底的目標(biāo)。在管理體制上，綜合執(zhí)法大隊(duì)由街道辦事處和鎮(zhèn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)在業(yè)務(wù)上接受天津市濱海新區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局的指導(dǎo)。貴州省石阡縣白沙鎮(zhèn)、本莊鎮(zhèn)等地也分別成立了鎮(zhèn)級綜合執(zhí)法隊(duì)，主要負(fù)責(zé)鎮(zhèn)人民政府所轄范圍內(nèi)的行政執(zhí)法工作，其工作人員則由縣相關(guān)職能部門派駐或是由鎮(zhèn)級相關(guān)職能部門抽調(diào)組成。雖然都是區(qū)域內(nèi)綜合執(zhí)法，但兩者相比卻又各有特點(diǎn)。整體來看，天津市濱海新區(qū)各街道辦事處、鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法體制改革模式相對穩(wěn)固，貴州省石阡縣白沙鎮(zhèn)、本莊鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法體制改革模式則相對松散。

這種改革模式可以集中行政執(zhí)法力量，整合行政執(zhí)法資源，其積極作用顯而易見。但這種改革模式并不適用于所有城市，僅適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、旅游管理區(qū)或者是偏遠(yuǎn)的較小城市，因?yàn)樵谶@些地方?jīng)]有必要成立相對分設(shè)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只需要一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以解決所有的問題；而在大中型城市，僅靠一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中開展所有的行政執(zhí)法活動(dòng)則會(huì)顯得力不從心，管理效果也會(huì)大打折扣。

三、進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的可行性路徑

當(dāng)前，要進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革，比較可行的路徑是加快推進(jìn)文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要繼續(xù)實(shí)行文化市場行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法，并確保文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立。

（一）繼續(xù)實(shí)行文化市場行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法

目前，在副省級以下城市，文化領(lǐng)域基本上實(shí)現(xiàn)了大部制改革的目標(biāo)，無論是文化市場部門內(nèi)綜合執(zhí)法，還是文化市場行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法，在工作范疇上基本是相同的。但是，部門內(nèi)綜合執(zhí)法又有別于行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法。部門內(nèi)綜合執(zhí)法是從大部制改革的角度來說的，是在行政管理部門內(nèi)實(shí)行綜合執(zhí)法；行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法則是從行業(yè)領(lǐng)域的角度來說的，是在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行綜合執(zhí)法。有的部門管行業(yè)，部門內(nèi)綜合執(zhí)法也就是行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法，行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法也可以實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)綜合執(zhí)法；有的兩個(gè)或幾個(gè)部門同管一個(gè)行業(yè)，行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法可以實(shí)現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法，部門內(nèi)綜合執(zhí)法則不能實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法；有的部門同時(shí)管理兩個(gè)或幾個(gè)行業(yè)，部門內(nèi)綜合執(zhí)法可以實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)綜合執(zhí)法，行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法則不能實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)綜合執(zhí)法。行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法是進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的前提和基礎(chǔ)。只有在實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，才具備進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的主體條件，否則進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革只能是紙上談兵。

（二）確保文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立或相對獨(dú)立

從機(jī)構(gòu)設(shè)置上來說，獨(dú)立或者是相對獨(dú)立的文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，必須是一個(gè)獨(dú)立或者是相對獨(dú)立的部門或者單位。也就是說，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須具備獨(dú)立的法人資格條件，并要有健全的組織機(jī)構(gòu)、獨(dú)立核算的財(cái)務(wù)等。從隸屬關(guān)系上來說，獨(dú)立或者是相對獨(dú)立的文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可以為同級政府工作部門或者直屬單位，也可以由某一個(gè)政府工作部門代管。從職責(zé)履行上來說，獨(dú)立或相對獨(dú)立的文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，必須能夠依法獨(dú)立作出行政處罰，并能夠?qū)ψ陨硭龉ぷ鳘?dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。之所以要確保文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立或相對獨(dú)立，是因?yàn)橐粋€(gè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)如果連獨(dú)立處理案件的條件都不具備，那么它處理案件的效率和公平、公正度就會(huì)受到影響。

（三）積極推進(jìn)文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法

文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法是文化領(lǐng)域跨其他部門和行業(yè)，而不是其他部門和行業(yè)跨文化領(lǐng)域。文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的主體，其他部門和行業(yè)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)是跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的客體。也就是說，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)集中行使文化市場和被跨部門、行業(yè)的行政執(zhí)法職能。一般來說，所跨部門或行業(yè)必須和文化相關(guān)或相近，在工作特點(diǎn)、工作思路、工作方法和工作內(nèi)容等方面具有相通之處。比如，同屬宣傳文化系統(tǒng)的旅游、知識產(chǎn)權(quán)等部門的行政執(zhí)法權(quán)就可以整合到文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使這些被跨部門和行業(yè)的行政執(zhí)法職能。其他和文化市場完全不相關(guān)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)則不宜納入文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)來行使。

四、進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的應(yīng)對措施

隨著綜合行政執(zhí)法體制改革的持續(xù)推進(jìn)，文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)有的已經(jīng)被整合、有的即將被整合。針對各個(gè)城市不同的改革實(shí)際，應(yīng)該采取不同的工作措施進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革。

（一）針對已完成文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合任務(wù)的城市

這些城市大都是綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市，或?yàn)槿珖栽圏c(diǎn)城市，或?yàn)楦魇∈凶陨磉x取的省級試點(diǎn)城市。它們已經(jīng)完成了跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的改革任務(wù)，并實(shí)際上整合了文化市場綜合執(zhí)法職能，撤并了文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。具體來講，從整體設(shè)計(jì)、方案制訂到職能整合、機(jī)構(gòu)撤并、人員劃轉(zhuǎn)等都已經(jīng)改革到位，且已經(jīng)步入了正常的工作軌道。一些城市已經(jīng)獲得了省級政府關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)、開展綜合行政執(zhí)法的批復(fù)，還有一些城市仍在積極向省級政府申請授權(quán)批復(fù)的過程當(dāng)中。對于這些城市，就要及時(shí)恢復(fù)文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，調(diào)整充實(shí)文化市場綜合執(zhí)法人員，建立健全文化市場綜合執(zhí)法機(jī)制。對于已經(jīng)獲得省政府授權(quán)批復(fù)的城市，也可以在新組建的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立一支專門的文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍，由這支隊(duì)伍專門負(fù)責(zé)文化市場的具體行政執(zhí)法工作。同時(shí)，這支隊(duì)伍仍由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理，但機(jī)構(gòu)規(guī)格要高于綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

（二）針對正在或即將整合文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的城市

這些城市的綜合行政執(zhí)法體制改革方案已經(jīng)確定，并完成了向省級編制部門備案的程序。它們在改革方案中明確要求將文化市場綜合執(zhí)法納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的范疇，但囿于一些具體的問題還沒有落實(shí)到位。比如，詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則還沒有出臺，機(jī)構(gòu)職能還沒有厘清，執(zhí)法人員還沒有到位，還沒有啟動(dòng)綜合行政執(zhí)法體制改革，或者雖然啟動(dòng)了改革步伐，但還沒有徹底完成改革任務(wù)，其文化市場日常監(jiān)管工作仍然由文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。對于這些城市，就要及時(shí)糾正與《意見》不相符的認(rèn)識，堅(jiān)決停止將文化市場綜合執(zhí)法納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革范疇的做法，切實(shí)將文化市場綜合執(zhí)法從跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的范疇中剝離出來，繼續(xù)保持文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立地位，并有效發(fā)揮其在維護(hù)文化安全和意識形態(tài)安全中的積極作用。

（三）針對尚在實(shí)行文化市場部門內(nèi)或行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法的城市

這類城市不是綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市，自身也沒有盲目推進(jìn)改革進(jìn)程，而是采取了審慎的態(tài)度和穩(wěn)妥的方法，逐步推進(jìn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的體制改革步伐。其中也不乏有一些等待觀望的城市，它們參與綜合行政執(zhí)法體制改革的愿望并不迫切，積極性也不高，或是在等待上級部門的新要求，或是在觀望其他城市的改革效果。對于這些城市，不可再效仿部分試點(diǎn)城市的做法撤并文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將文化市場綜合執(zhí)法職能納入跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的范疇，而是要嚴(yán)格按照《意見》精神，在繼續(xù)實(shí)行部門內(nèi)或者是行業(yè)內(nèi)綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革，確保文化市場的行政執(zhí)法工作由專業(yè)的行政執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)，并加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，確保文化市場綜合執(zhí)法改革成為加強(qiáng)文化市場管理工作、促進(jìn)文化市場繁榮發(fā)展的有效手段。

總之，綜合行政執(zhí)法體制改革的目的并不是部門的簡單歸并、或是執(zhí)法力量的盲目整合，而是要使行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置得更加科學(xué)合理，行政執(zhí)法力量配備得更加務(wù)實(shí)高效。黨的十九大進(jìn)一步指明了深化文化體制改革、完善文化市場管理機(jī)制、促進(jìn)文化市場繁榮發(fā)展的方向。在新形勢下，我們要增強(qiáng)改革意識，明確改革思路，堅(jiān)定改革方向，深入推進(jìn)改革步伐，逐步探索文化領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法的有效方法，確保國家文化安全和意識形態(tài)安全，并推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮。

注釋：

①參見2017年11月30日由山東省文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)的《關(guān)于全省文化市場綜合執(zhí)法改革進(jìn)展情況的通報(bào)》。

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