淺述PPP項(xiàng)目融資在國內(nèi)外的發(fā)展

摘 要：簡述英國、美國和日本PPP的特點(diǎn)和管理，并從污水處理、軌道交通、高速公路三個方面介紹國內(nèi)PPP項(xiàng)目融資的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；融資模式；發(fā)展

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.19.204

PPP是Private-Public Partnership的英文縮寫，即公共民營合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。PPP項(xiàng)目融資模式相對于更加成熟和應(yīng)用更廣的BOT項(xiàng)目融資模式，它克服了BOT存在的出資人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過大、項(xiàng)目融資前期周期過長及利益各方?jīng)_突過大的缺點(diǎn)，其優(yōu)點(diǎn)則在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資，是一種以各參與方的多贏為合作理念的現(xiàn)代融資模式。

1 PPP項(xiàng)目融資在國外的發(fā)展

在發(fā)達(dá)國家，PPP項(xiàng)目融資模式的運(yùn)用很廣泛，既用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也用于非營利性設(shè)施的建設(shè)。

1.1 PPP模式起于英國

PPP模式起源于英國，在英國的運(yùn)用也很成功。其最早應(yīng)用在保障性住宅。PPP模式允許私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營，充分利用了私營企業(yè)的經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)和市場創(chuàng)新能力。通過政府購買服務(wù)，由私營企業(yè)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品設(shè)計(jì)建設(shè)和運(yùn)營管理，通過使用付費(fèi)和政府付費(fèi)，投資人獲得項(xiàng)目投資回報(bào)。近年來針對過去實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，不斷創(chuàng)新改進(jìn)，發(fā)展更為成熟，如政府參股使運(yùn)用機(jī)制更為有效等，克服了舊PPP模式存在的成本管控不嚴(yán)、工程透明度不夠等問題，提高了公共產(chǎn)品的質(zhì)量和維護(hù)水平

通過推廣PPP模式，促進(jìn)了英國政府職能與角色的轉(zhuǎn)變，減少了政府對微觀事務(wù)的過度參與，政府采購的效率也得到提高。

1.2 美國的PPP形態(tài)多樣

美國也是很早開展PPP項(xiàng)目應(yīng)用的國家，以公路為例，允許公私合營建設(shè)高速公路，政府擁有公路資產(chǎn)，私人則根據(jù)合同持有服務(wù)區(qū)等，以從中獲得經(jīng)營收益。又以新亞特蘭大體育場為例，發(fā)起人為州公共部門，項(xiàng)目運(yùn)營者則為民營機(jī)構(gòu)；資金籌集中私人投資占三分之二，公共投資只占三分之一；公共部門授與項(xiàng)目公司（運(yùn)營者）文體活動優(yōu)先舉辦權(quán)；授與運(yùn)營者票價(jià)銷售、廣告餐飲、贊助冠名、停車管理等以提供盈利保障，經(jīng)營成效是顯著的。

政府針對不同的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)用了不同的PPP項(xiàng)目融資模式，如對已有設(shè)施，采用經(jīng)營和維護(hù)協(xié)議；對已有設(shè)施的擴(kuò)建，采用LBO（租賃、建設(shè)、經(jīng)營）、BBO（購買、建設(shè)、經(jīng)營）和擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程并轉(zhuǎn)移；對新設(shè)施，采用BTO（建設(shè)、移交、經(jīng)營）、BOT（建設(shè)、經(jīng)營、移交）、BOOT（建設(shè)、擁有、經(jīng)營、移交）和BOO（建設(shè)、擁有、經(jīng)營）。

1.3 規(guī)范謹(jǐn)慎的日本PPP管理

日本的PPP項(xiàng)目在世界上開展得也很早，項(xiàng)目分布也很廣，教育（如圖書館）、福利（如醫(yī)院）、環(huán)境（如污水處理）、城建（如車站）等行業(yè)都有，也許是這一原因，日本是亞州最早以法律規(guī)范PPP項(xiàng)目應(yīng)用的國家。2000年以來，相繼出臺了系列法律政策保證PPP項(xiàng)目運(yùn)行有章可循。尤其是對于PPP項(xiàng)目的前期工作，政府比較重視，態(tài)度比較謹(jǐn)慎。認(rèn)為在項(xiàng)目實(shí)施前必須準(zhǔn)確評估市場需求、項(xiàng)目公司的盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力等，對前期工作中的評委會組建、合同規(guī)范化、評估透明度等，都作了詳細(xì)的規(guī)定。對于風(fēng)險(xiǎn)過大、條件不成熟的項(xiàng)目，如公私合營不能節(jié)省財(cái)政資金、項(xiàng)目必須在短時建成、項(xiàng)目在文物保護(hù)范圍內(nèi)、項(xiàng)目遭到周邊居民反對、項(xiàng)目招標(biāo)缺乏竟?fàn)幮缘?，政府會選擇中斷處理。因此，日本的PPP項(xiàng)目管理水平在世界上也是公認(rèn)的。

2 PPP項(xiàng)目融資在國內(nèi)的發(fā)展

2.1 污水處理PPP模式

我國的城鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目一般采用比較成熟和傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目融資模式，即行政部門通過政府采購確定污水處理的服務(wù)者項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目契約取得經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目完成建設(shè)并實(shí)際運(yùn)營后，政府根據(jù)業(yè)務(wù)量和服務(wù)價(jià)格向項(xiàng)目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)。

在這種模式下，投資人獲得項(xiàng)目投資盈利主要取決于政府支付的服務(wù)費(fèi)、項(xiàng)目公司的經(jīng)營管理成本等。在項(xiàng)目中標(biāo)時，一般也約定了政府支付污水處理服務(wù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，項(xiàng)目公司的成本管控能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力等，就是污水處理項(xiàng)目獲利的關(guān)鍵因素。在經(jīng)營管理成本中，動力費(fèi)和折舊費(fèi)占70%左右，是成本控制的核心。而對于風(fēng)險(xiǎn)控制，則體現(xiàn)在業(yè)務(wù)量和服務(wù)價(jià)格的波動上。由于項(xiàng)目服務(wù)期一般較長，市場需求和物價(jià)水平必定會波動，考慮到這些因素，項(xiàng)目公司一般會與政府約定保底業(yè)務(wù)量，以及服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，以此確保投資人的可預(yù)期收益。由此帶出的問題是，如何約定保底業(yè)務(wù)量和服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，將影響到投資人的吸引力（收益滿意度）和政府的財(cái)政壓力，這也許是這種融資模式的弊端。

2.2 軌道交通PPP模式

城市軌道交通工程的特點(diǎn)是一次投資巨大、經(jīng)營成本居高、持續(xù)經(jīng)營困難、盈利能力低下。因此其PPP模式往往采取私人資本與政府部門共同出資的方式，客觀上也要求該私人資本應(yīng)具備雄厚的財(cái)力和較強(qiáng)的融資力。其次，引入的私人投資，政府更加注重其項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力。而作為政府部門的合作伙伴，該私人資本方也會慎重考察目標(biāo)PPP項(xiàng)目的投資收益率、政府部門的信譽(yù)與財(cái)政能力、投資環(huán)境與優(yōu)惠政策等。一般情況下，軌道公司都會得到政府的財(cái)政補(bǔ)貼，以保證一定的收益率。在此基礎(chǔ)上，政府再提供多種優(yōu)惠政策和措施，如通過特許經(jīng)營約定共擔(dān)完工、價(jià)格、客流量和虧損風(fēng)險(xiǎn)，通過資產(chǎn)租賃約定等提供稅收優(yōu)惠、沿線土地開發(fā)等，以保證地鐵項(xiàng)目的盈利性和吸引力。

國內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的PPP模式經(jīng)過多年實(shí)踐，較好地解決了地方政府的資金壓力，并且通過引入先進(jìn)合作伙伴，引入先進(jìn)管理機(jī)制，打破了政府對于行業(yè)的壟斷，提高了公共項(xiàng)目的管理效率和水平，促進(jìn)了公共項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量的提升。

2.3 高速公路PPP模式

當(dāng)前，全國的公路交通建設(shè)任務(wù)依然繁重，高速公路建設(shè)需要巨量的資金投入，大量的投資規(guī)模與繁重的政府債務(wù)形成矛盾。PPP模式在高速公路建設(shè)中也得到推廣采用。

高速公路建設(shè)點(diǎn)多面廣線長，征地拆遷時間費(fèi)用直接影響公路建設(shè)進(jìn)度成本乃至質(zhì)量。在PPP模式下，政府合作方基于項(xiàng)目公司的伙伴關(guān)系，可以發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，主要負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的前期工作，解決征地拆遷這一公路建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)性工作。項(xiàng)目公司則可以發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、勘察、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營。由于在公路項(xiàng)目的計(jì)劃階段，對于建設(shè)所采用的技術(shù)設(shè)計(jì)方案已經(jīng)確定，因此在施工建設(shè)過程中的技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用會受到限制。在PPP模式下，有意向參與公路建設(shè)的私人投資可以有機(jī)會與政府機(jī)構(gòu)共同商討公路建設(shè)所采用的技術(shù)設(shè)計(jì)方案，從而可以有機(jī)會采用最新的技術(shù)成果。

在PPP模式下，政府也可以在建設(shè)和運(yùn)營期內(nèi)分別選取不同的民營機(jī)構(gòu)，分別簽訂協(xié)議，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，以解決不同時期的問題。如在建設(shè)期，與專業(yè)建設(shè)機(jī)構(gòu)簽訂建設(shè)移交協(xié)議，專門從事建設(shè)管理工作，完成公路建設(shè)主體；在運(yùn)營期，與項(xiàng)目公司簽訂經(jīng)營協(xié)議，授與其特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)高速公路的經(jīng)營管理，并且項(xiàng)目公司再以貸款、租賃等方式融資進(jìn)行項(xiàng)目投資，以經(jīng)營收益作為還款保障。相反，在PPP模式下，民營機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)各自的優(yōu)勢，對照公路車流量、收費(fèi)價(jià)格和特許經(jīng)營期限，選擇進(jìn)入高速公路建設(shè)經(jīng)營的不同環(huán)節(jié)。

由于高速公路投資期長，收益率低，項(xiàng)目公司僅靠特許經(jīng)營期內(nèi)的車流收入普遍難以保障投資人的獲利。所以政府在PPP模式下一般都將多元化經(jīng)營權(quán)授與項(xiàng)目公司，使項(xiàng)目公司擁有公路收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營權(quán)等，讓其實(shí)施多元化經(jīng)營，因此項(xiàng)目公司有機(jī)會發(fā)展成為既建設(shè)經(jīng)營高速公路收費(fèi)，又開發(fā)沿線土地項(xiàng)目，再投資物流、商貿(mào)、媒體等，使民營投資人的利益得到更多保障，也能反過來帶動通行費(fèi)增長，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)語

PPP項(xiàng)目融資模式在國內(nèi)外都取得了較好的發(fā)展，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，也必將廣泛運(yùn)用于我國參與的國外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，因此及時總結(jié)借鑒PPP項(xiàng)目融資在國內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，并指導(dǎo)我國的PPP項(xiàng)目應(yīng)用，使PPP項(xiàng)目在我國得到更廣泛的應(yīng)用，以更好解決我國在基礎(chǔ)設(shè)施投融資的迫切性。

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作者簡介：梁慕宇（1967-），男，廣西玉林人，高級工程師，研究方向：工程管理、科技思想史。