完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定的建議

劉翠霄 李廣廈

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732）

所謂社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)，是指企業(yè)（雇主）和職工（雇員）按照法定比例向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)所依據(jù)的薪金數(shù)或者收入數(shù)。社會(huì)保險(xiǎn)待遇是國(guó)家通過征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金，在勞動(dòng)者因?yàn)槟昀?、生病、失業(yè)、生育等生活風(fēng)險(xiǎn)而永久或暫時(shí)退出勞動(dòng)領(lǐng)域?qū)е率杖胫袛鄷r(shí)，向退休者或者勞動(dòng)者提供的保障其基本生活需要的收入補(bǔ)償制度。社會(huì)保障水平主要取決于社會(huì)保障稅或費(fèi)的大小。顯然，繳費(fèi)基數(shù)對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的來源影響重大，而保險(xiǎn)待遇水平則一定程度上取決于社會(huì)保險(xiǎn)基金的總量。由此可見，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)的確定對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的規(guī)模以及保險(xiǎn)待遇的水平具有直接影響，是社會(huì)保險(xiǎn)制度穩(wěn)定持續(xù)運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而由于制度設(shè)計(jì)等方面的不足，我國(guó)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的制度在執(zhí)行中出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、瞞報(bào)虛報(bào)嚴(yán)重等問題。因此，有必要通過規(guī)范收入統(tǒng)計(jì)制度、以稅收統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為繳費(fèi)基數(shù)、適當(dāng)加強(qiáng)政府責(zé)任、提高個(gè)人繳費(fèi)比例和完善稽核制度等措施，使相關(guān)制度更為科學(xué)、合理，確保社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行。

一、現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定

繳費(fèi)基數(shù)是征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的基本依據(jù)，任何社會(huì)保險(xiǎn)制度的構(gòu)建都必然要對(duì)此進(jìn)行設(shè)定。我國(guó)從最初啟動(dòng)由國(guó)家包攬型的勞動(dòng)保險(xiǎn)向保險(xiǎn)社會(huì)化改革直至當(dāng)前，都在最高級(jí)別的有關(guān)法律法規(guī)文件中對(duì)繳費(fèi)基數(shù)作出了規(guī)定，目前這一制度主要依據(jù)的是2010年頒布的 《社會(huì)保險(xiǎn)法》中的有關(guān)條文以及一系列相關(guān)的行政法規(guī)。

（一）《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第12條第1款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本單位職工工資總額的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”，第2款規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的本人工資的比例繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”。社會(huì)保險(xiǎn)法沒有對(duì)其他四個(gè)險(xiǎn)種的繳費(fèi)基數(shù)作出規(guī)定，我們可以理解為所有社會(huì)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的征繳基數(shù)都以職工工資總額和本人工資為基數(shù)。但是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)作為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)基數(shù)的“工資總額”包括哪些內(nèi)容沒有作出詳細(xì)規(guī)定。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)行政法規(guī)的規(guī)定

有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，亦即“工資總額”的規(guī)定，主要存在于《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布之前的一系列行政法規(guī)中。

1989年9月30日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》?！蛾P(guān)于工資總額組成的規(guī)定》適用于全民所有制和集體所有制企業(yè)、事業(yè)單位，各種合營(yíng)單位，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。按其規(guī)定，工資總額是指各單位在一定時(shí)期內(nèi)直接支付給本單位全部職工的勞動(dòng)報(bào)酬總額。工資總額的計(jì)算應(yīng)以直接支付給職工的全部勞動(dòng)報(bào)酬為根據(jù)。工資總額由六個(gè)部分組成：計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金、津貼和補(bǔ)貼、加班加點(diǎn)工資、特殊情況下支付的工資。此外，還有14項(xiàng)不列入工資總額的內(nèi)容，比如“稿費(fèi)、講課費(fèi)及其他專門工作報(bào)酬”不計(jì)入工資總額。

1990年1月1日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局又發(fā)布了 “《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》若干具體范圍的解釋”，其中關(guān)于工資總額計(jì)算的規(guī)定是，工資總額的計(jì)算原則應(yīng)以直接支付給職工的全部勞動(dòng)報(bào)酬為根據(jù)。各單位支付給職工的勞動(dòng)報(bào)酬以及其他根據(jù)有關(guān)規(guī)定支付的工資，不論是計(jì)入成本的還是不計(jì)入成本的，不論是按國(guó)家規(guī)定列入計(jì)征獎(jiǎng)金稅項(xiàng)目的還是未列入計(jì)征獎(jiǎng)金稅項(xiàng)目的，不論是以貨幣形式支付的還是以實(shí)物形式支付的，均應(yīng)列入工資總額的計(jì)算范圍。對(duì) “標(biāo)準(zhǔn)工資 （基本工資）”和“非標(biāo)準(zhǔn)工資（輔助工資）”的定義作出如下解釋：標(biāo)準(zhǔn)工資是指按規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的工資（包括實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制的基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資和工齡津貼），非標(biāo)準(zhǔn)工資是指標(biāo)準(zhǔn)工資以外的各種工資。

2006年11月，原勞動(dòng)部根據(jù)當(dāng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中有關(guān)繳費(fèi)基數(shù)存在的“執(zhí)行政策不統(tǒng)一”、“審核不夠規(guī)范”等現(xiàn)實(shí)問題，又專門出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題的通知》，對(duì)前述法規(guī)文件中的規(guī)定進(jìn)行了整合，明確了納入社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的“工資”范疇為計(jì)時(shí)工資、計(jì)件工資、獎(jiǎng)金、加班加點(diǎn)工資、特殊情況下支付的工資、津貼和補(bǔ)貼等十一項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)專門排除了十七類不應(yīng)納入統(tǒng)計(jì)的職工收入類型。另外，在該法規(guī)中還指出了職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)核定的范疇?wèi)?yīng)在 “當(dāng)?shù)芈毠て骄べY的40%～60%之間”。文件最后還對(duì)個(gè)人繳費(fèi)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以及特殊情況參保的繳費(fèi)基數(shù)做了說明，指出應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行2005年發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》以及原勞動(dòng)部辦公廳1997年發(fā)布的 《職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶管理暫行辦法》。通過2006年《關(guān)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題的通知》及其涉及的兩項(xiàng)規(guī)定，可以說關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)范疇的主要問題已經(jīng)有了比較詳細(xì)、準(zhǔn)確的判定標(biāo)準(zhǔn)，因此上述法規(guī)一直沿用至當(dāng)前。

二、以上法律法規(guī)實(shí)施狀況

1978年國(guó)務(wù)院發(fā)布的104號(hào)文件中的《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》第5條規(guī)定：“干部退休以后，每月按下列標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給退休費(fèi)，直至去世為止。……抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期參加革命工作的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的90%發(fā)給。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期參加革命工作的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的80%發(fā)給。中華人民共和國(guó)成立以后參加革命工作的，工作年限滿20年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的75%發(fā)給；工作年限滿15年不滿20年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的70%發(fā)；工作年限滿10年不滿15年的，按本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60%發(fā)給?！痹?985年工資制度改革之前，職工退休待遇標(biāo)準(zhǔn)按照其“標(biāo)準(zhǔn)工資”和工齡計(jì)算。由于職工“標(biāo)準(zhǔn)工資”和工資總額以及職工之間工資收入差距不大，養(yǎng)老金的替代率又比較高（60%～90%），因此，職工退休以后能夠保持與退休前基本接近的生活水平。

勞動(dòng)用人制度改革以后，企業(yè)內(nèi)部分配有了較大的自主權(quán)，企業(yè)實(shí)行工效掛鉤辦法和崗位技能工資制為主的內(nèi)部分配制度，國(guó)有企業(yè)職工的標(biāo)準(zhǔn)工資在職工收入中所占比重越來越小，統(tǒng)計(jì)表明，由1978年的85.7%下降到1989年的54.2%，獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼由1978年的8.9%上升到1989年的 43.1%。1995年，標(biāo)準(zhǔn)工資在職工工資中的比重僅占46%左右。在我國(guó)養(yǎng)老金替代率在50%左右的情況下，退休人員領(lǐng)取到的養(yǎng)老金不足在職時(shí)收入的一半，他們由于收入的突然減少而導(dǎo)致生活水平急劇下降。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，2009年底，企業(yè)職工月人均基本養(yǎng)老金為1225元，月人均工資為2728元，基本養(yǎng)老金的替代率為44.9%，大大降低了退休人員、尤其是那些退休早、退休金水平低的老職工的生活水平，相當(dāng)數(shù)量的退休職工甚至陷入貧困境地。雖然國(guó)家連續(xù)多次提高養(yǎng)老金水平，直至2017年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金“十三連漲”，但是，退休職工與在職職工的收入差距依然很大。2016年初人社部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛對(duì)媒體公布2014年我國(guó)的養(yǎng)老金替代率已經(jīng)達(dá)到67%，但他同時(shí)承認(rèn)“統(tǒng)計(jì)口徑不同替代率的結(jié)果也存在差別”。事實(shí)上有許多學(xué)者對(duì)我國(guó)近年來的養(yǎng)老金替代率作出了存在一定差異的計(jì)算和評(píng)估，如有學(xué)者統(tǒng)計(jì)2014年我國(guó)城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金替代率為43.85%，中國(guó)社科院世界社保研究中心發(fā)布的 《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》中指出我國(guó)2011年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率為50.3%，而中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障系主任褚福靈測(cè)算我國(guó)2012年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老金的替代率約為42%。根據(jù)世界銀行組織建議，如欲維持退休人員的生活水平，養(yǎng)老金的替代率應(yīng)不低于70%，即使是按照最理想的估算，我國(guó)的養(yǎng)老金替代率也未能達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，因此可以說我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的水平依然有待提升。

企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金差距在持續(xù)擴(kuò)大，主要原因是機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金與在職工作人員的工資同步增長(zhǎng)，而企業(yè)退休人員的退休金缺乏合理的增長(zhǎng)機(jī)制。2005 年，企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員養(yǎng)老金替代率分別是49.3%、87.7%、88.4%，而在1998年時(shí)，這三類群體的養(yǎng)老金替代率分別為73.7%、98.3%、101.7%，差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)顯而易見。2006年，人事部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問題的實(shí)施辦法》，規(guī)定了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老退休金的替代率為80%～90%，直至2015年《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》出臺(tái)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才向正?；捏w制轉(zhuǎn)型，替代率也向企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率靠攏。而這些年間，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率遠(yuǎn)低于此標(biāo)準(zhǔn)也早已經(jīng)是我國(guó)全社會(huì)的普遍共識(shí)。也正是由于上述“多軌制”在公平性上的嚴(yán)重問題，過去多年中，離退休人員因養(yǎng)老金待遇不公平的信訪案件在逐年增多。1999年為4100件，2003年增加到7100 件。可見，制度不完善是導(dǎo)致社會(huì)矛盾產(chǎn)生并加劇的源頭。

另外，雖然根據(jù)勞動(dòng)部《關(guān)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題的通知》，全國(guó)各地都應(yīng)“根據(jù)本地職工平均工資”，在“60%～300%”區(qū)間內(nèi)核定具體繳費(fèi)基數(shù)，但在實(shí)踐中，各地往往自發(fā)對(duì)上述規(guī)定做出一定調(diào)整，一方面是對(duì)基數(shù)的區(qū)間進(jìn)行改動(dòng)，如北京、四川、陜西等地將下限改為 40%，另一方面則是在計(jì)算本地“平均工資”時(shí)方法多有不同，統(tǒng)計(jì)范疇存在不同程度的區(qū)別，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)出的各地平均工資與實(shí)際情況差異較大，進(jìn)而影響到繳費(fèi)基數(shù)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行。

社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的數(shù)量有重大影響，很大程度上決定著保險(xiǎn)基金在來源上是否充足。社會(huì)保險(xiǎn)制度兼顧國(guó)家的利益和勞動(dòng)者的利益。因此，探究養(yǎng)老金替代率低或者說養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)低的原因，除去養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制欠妥、養(yǎng)老金多軌制帶來的待遇差異等因素以外，企業(yè)沒有按照法規(guī)規(guī)定的職工工資總額、而是按照職工的基本工資（標(biāo)準(zhǔn)工資）作為繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)必然也是重大因素。這一點(diǎn)從機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員以及企業(yè)勞動(dòng)者所得的工資收入與養(yǎng)老金之間的比較也能有一定體現(xiàn)。根據(jù)人社部對(duì)公務(wù)員以及參公人員的收入與企業(yè)職工收入的對(duì)比，長(zhǎng)期以來我國(guó)公務(wù)員、參公人員的工資水平與企業(yè)職工的工資水平并沒有過大差異，而養(yǎng)老金的替代率卻相差懸殊。由于公務(wù)人員工資來自于財(cái)政撥款，而企業(yè)中勞動(dòng)者的工資來自于企業(yè)盈利，因此企業(yè)必然傾向于壓低繳費(fèi)基數(shù)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員所申報(bào)的工資數(shù)額“更為規(guī)范”，所以其所體現(xiàn)的繳費(fèi)基數(shù)更為符合勞動(dòng)者平均收入的實(shí)際狀況。從這個(gè)角度分析，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)規(guī)定的執(zhí)行情況確然對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行造成一定影響。

三、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一的原因分析

通過上述分析可知，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)制度在實(shí)踐中存在較大問題，宏觀上體現(xiàn)為繳費(fèi)基數(shù)難以按照國(guó)家規(guī)定嚴(yán)格、統(tǒng)一地執(zhí)行。而社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不統(tǒng)一的原因復(fù)雜，負(fù)面影響嚴(yán)重、治理起來比較困難，本文嘗試對(duì)這一問題的原因做出分析。

（一）社會(huì)保險(xiǎn)地方負(fù)責(zé)制導(dǎo)致各地社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)不一

1991年6月26日國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》指出，由于“各地區(qū)和企業(yè)的情況不同，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)國(guó)家的統(tǒng)一政策，對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作出具體規(guī)定，允許不同地區(qū)、企業(yè)之間存在一定的差別。”這可以說是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度分區(qū)域建設(shè)的開始。在2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中，僅設(shè)立了“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌”的發(fā)展目標(biāo)，部分條款則授予了地方政府自主選擇提高統(tǒng)籌層次進(jìn)度的權(quán)利，因此也就默認(rèn)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)主要由地方各自管理的事實(shí)，關(guān)于繳費(fèi)基數(shù)的規(guī)定自然也是處于這種狀態(tài)之下。在原勞動(dòng)部2006年發(fā)布、至今施行的《關(guān)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題的通知》中，也是規(guī)定了繳費(fèi)基數(shù)的范圍應(yīng)是各省“職工平均工資”的60%～300%，而這個(gè)職工平均工資的數(shù)額自然由各地自主統(tǒng)計(jì)，而且其中還專門提到各地方可以自主選擇 “職工工資總額”或者 “本單位職工個(gè)人繳費(fèi)工資總額基數(shù)之和”作為統(tǒng)計(jì)對(duì)象。實(shí)踐中，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)一直由地方政府制定，各地差異較大，例如，2009年各省城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位職工年平均工資，上海、北京、西藏、天津分別為63549元、58140元、48750元、44992元；而吉林、海南、江西分別為 26230 元、24934 元 、24696 元 。從 2014年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均繳費(fèi)基數(shù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，北京、上海已經(jīng)超過了4500元，而河南、海南、廣東等省份卻只有2500元左右，江西和福建甚至只有約 2200 元，差異之大顯而易見。社會(huì)保險(xiǎn)地方負(fù)責(zé)制使得我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次普遍較低，而由于制度慣性、地方利益等等復(fù)雜原因，提升我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的工作始終步履艱難，這些問題最終導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模受限及養(yǎng)老金待遇的差異，造成了一定社會(huì)公平性問題，也影響了地區(qū)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)以及勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，最終反過來又為社會(huì)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌設(shè)置了障礙。

（二）現(xiàn)行的單位申報(bào)工資總額的制度導(dǎo)致企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)申報(bào)不實(shí)

1999年1月14日國(guó)務(wù)院第13次常務(wù)會(huì)議通過并于1月22日發(fā)布施行的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第10條規(guī)定：“繳費(fèi)單位必須按月向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額”。這是導(dǎo)致企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)申報(bào)不實(shí)的重大制度原因。2002年和2003年連續(xù)兩年審計(jì)結(jié)果表明，企業(yè)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的違規(guī)率達(dá)到61%左右，違規(guī)行為中的70%屬于少報(bào)瞞報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，瞞報(bào)的職工人數(shù)占職工總數(shù)的30%，他們主要是農(nóng)民工。審計(jì)結(jié)果還表明，實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)占應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)不到50%。而根據(jù)人社部給出的數(shù)據(jù)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)2011年實(shí)際繳費(fèi)率約為34%，征繳率約為79%，可以看出企業(yè)在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)方面欠費(fèi)、逃費(fèi)的問題依然存在。前文已經(jīng)論述，私營(yíng)企業(yè)所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用來自于企業(yè)盈利，因此企業(yè)天生就存在減小生產(chǎn)成本，盡量減少社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的沖動(dòng)，而隱瞞、縮小繳費(fèi)基數(shù)是可操作性最強(qiáng)的手段之一，現(xiàn)行的自行申報(bào)制度則意味著，是否如實(shí)申報(bào)很大程度上取決于企業(yè)的自律，大大增加了這種違法行為的出現(xiàn)幾率。

（三）過高的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率導(dǎo)致企業(yè)少報(bào)瞞報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)

按照有關(guān)規(guī)定，企業(yè)繳費(fèi)率為企業(yè)職工工資總額的30%，個(gè)人繳費(fèi)率為工資額的11%，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率總計(jì)為41%。對(duì)此，2011年的兩會(huì)期間全國(guó)工商聯(lián)在提案中指出，在與125個(gè)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率比較以后發(fā)現(xiàn)，只有11個(gè)國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率超過40%，而我國(guó)的保險(xiǎn)費(fèi)率高于德國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)這些經(jīng)濟(jì)比我國(guó)發(fā)達(dá)的國(guó)家。全國(guó)工商聯(lián)認(rèn)為，在我國(guó)，微型、小型企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的99%，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過高，不但影響到這些小微企業(yè)的發(fā)展，而且也是這些企業(yè)少報(bào)瞞報(bào)職工“工資總額”、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，甚至不參加社會(huì)保險(xiǎn)的原因之一。過高的費(fèi)率甚至促使地方政府主動(dòng)為企業(yè)“減壓”，降低由中央國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)定的指數(shù)。這也足以反應(yīng)相關(guān)規(guī)定與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的沖突。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)法規(guī)沒有及時(shí)清理導(dǎo)致計(jì)算養(yǎng)老金的基數(shù)不一

1991年6月26日 《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》實(shí)施以后，國(guó)發(fā)【1978】104號(hào)文件即 《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》仍在一些企業(yè)適用。由于不同企業(yè)適用不同的行政法規(guī)確定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和養(yǎng)老金待遇，因此，需要及時(shí)清理整頓應(yīng)當(dāng)廢止的法規(guī)，才能保證國(guó)家法律的統(tǒng)一適用，維護(hù)法律的權(quán)威性。

四、完善社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)制度的建議

（一）規(guī)范收入統(tǒng)計(jì)制度

早在2002年鄭功成教授就呼吁 “盡快完善收入統(tǒng)計(jì)制度”。他認(rèn)為，重新確定工資性收入的統(tǒng)計(jì)范圍，將職工的實(shí)際工資收入作為計(jì)征社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)，將有利于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的公平化，可以取得繳費(fèi)率下降、社會(huì)保險(xiǎn)待遇提高的雙重效果。具體做法：一是統(tǒng)計(jì)范圍應(yīng)當(dāng)包括全體職工。即不僅要將國(guó)有企業(yè)職工的工資總額統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，而且要將私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者的工資收入也要統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，在降低社會(huì)平均工資的前提下，降低參加社會(huì)保險(xiǎn)門檻，吸納更多的勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)，在擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的同時(shí)，降低了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，由此擴(kuò)大了而不是縮小了社會(huì)保險(xiǎn)基金的規(guī)模。二是要規(guī)范工資性收入的統(tǒng)計(jì)口徑。主要是參照《關(guān)于工資總額組成的規(guī)定》和《關(guān)于工資總額組成的暫行規(guī)定》，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)作出羅列性規(guī)定，即主要包括基本工資、輔助工資（主要是績(jī)效工資）、各種補(bǔ)貼或津貼三個(gè)部分的“工資總額”作出明確詳細(xì)的規(guī)定。盡管2006年之后原勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問題的通知》明確了繳費(fèi)基數(shù)所包涵的具體范疇，具有很強(qiáng)的操作性，但目前距其發(fā)布已經(jīng)超過10年，在社會(huì)日新月異的變化形勢(shì)下，已經(jīng)有學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代企業(yè)特別是大中型企業(yè)都運(yùn)用人力資源管理理論對(duì)本企業(yè)的薪酬進(jìn)行花樣翻新的設(shè)計(jì)，原有的規(guī)定已不能滿足現(xiàn)代企業(yè)各種工資性或非工資性收入界定的需要。因此，應(yīng)該重新界定工資總額的內(nèi)容以適應(yīng)時(shí)代的需要。”

另外，由于我國(guó)對(duì)“職工平均工資”的統(tǒng)計(jì)往往無(wú)法全面涵蓋所有勞動(dòng)者，尤其是大量私營(yíng)企業(yè)或者低收入、靈活就業(yè)的勞動(dòng)者經(jīng)常難以納入統(tǒng)計(jì)范疇，再加上部分地區(qū)統(tǒng)計(jì)部門為了突出本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和職工收入水平，相關(guān)統(tǒng)計(jì)結(jié)果一般是要高于社會(huì)現(xiàn)實(shí)平均工資水平的。出于這一原因，對(duì)繳費(fèi)基數(shù)范疇的規(guī)定也應(yīng)適當(dāng)做出修改，主要是將下限的60%進(jìn)一步降低，這樣更有利于擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，也可以降低繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，減少企業(yè)和勞動(dòng)者逃避繳費(fèi)的行為。

（二）將稅務(wù)部門征收企業(yè)所得稅的收入依據(jù)作為繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)

與我國(guó)由企業(yè)或個(gè)人自主申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)不同，在建立起社會(huì)保險(xiǎn)制度的其他國(guó)家，一般都以受保險(xiǎn)人向稅務(wù)部門交納個(gè)人所得稅時(shí)出示的個(gè)人工資收入（領(lǐng)薪者）憑證或者經(jīng)營(yíng)收入（自營(yíng)業(yè)者）憑證為繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的基數(shù)。例如，在德國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)基數(shù)，對(duì)于領(lǐng)薪者（雇員）來說，是指其經(jīng)常的或者一次性的工作收入，即工作報(bào)酬；對(duì)于獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者（藝術(shù)工作者、新聞工作者等）來說，是指其經(jīng)營(yíng)所獲得的利潤(rùn)，即勞動(dòng)收入；對(duì)于職業(yè)農(nóng)業(yè)企業(yè)主來說，他的家庭收入不是由議會(huì)或者政府確定，而是由農(nóng)民自治機(jī)構(gòu)（受保險(xiǎn)人代表組成的機(jī)構(gòu)）確定。在英國(guó)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)是相應(yīng)時(shí)期內(nèi)的毛現(xiàn)金收入，包括基本工資、獎(jiǎng)金及能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的實(shí)物津貼。對(duì)雇主發(fā)放給雇員的實(shí)物補(bǔ)貼如何計(jì)入社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的問題，國(guó)家出臺(tái)了專門的規(guī)定，即雇員的實(shí)物補(bǔ)貼不計(jì)入社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，但需要繳納個(gè)人所得稅；雇主則需將職工實(shí)物補(bǔ)貼總額的12.8%計(jì)入社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)。由于稅務(wù)部門在統(tǒng)計(jì)方面有更強(qiáng)的專業(yè)性，而稅務(wù)征收又具有更為有力的強(qiáng)制性，因此社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)稅務(wù)部門的統(tǒng)計(jì)征收費(fèi)用可以更好地解決瞞報(bào)逃費(fèi)問題，這些做法值得我們借鑒。

（三）盡快化解養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)

在養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循“以支定收”的籌資原則下，繳費(fèi)基數(shù)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率有直接影響。我國(guó)企業(yè)應(yīng)繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高達(dá)20%，與我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金有缺口、人口老齡化養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重都有關(guān)系，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的下降處于兩難境地。以人為本的“人”是具體的、歷史的，其本質(zhì)只能從社會(huì)實(shí)踐和社會(huì)關(guān)系中把握。因此，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的辦法之一是中央政府果斷承擔(dān)起償還養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史債務(wù)的責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工收入的提高，逐步降低企業(yè)繳費(fèi)比例并相應(yīng)提高職工個(gè)人繳費(fèi)比例，向企業(yè)和職工各承擔(dān)一半的費(fèi)率過渡，將有利于企業(yè)如實(shí)申報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，由此提升企業(yè)依法辦事的品格。事實(shí)上我國(guó)地方政府有的已經(jīng)采取此種措施，降低了用人單位應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)率，如2014年廣東為用人單位設(shè)定負(fù)擔(dān)的費(fèi)率為約13%～15%，浙江的是省級(jí)14%、地市為15%～18%不等，山東的則是18%。這些情況表明地方政府已經(jīng)意識(shí)到了企業(yè)負(fù)擔(dān)費(fèi)率過高帶來的問題。

（四）完善社會(huì)保險(xiǎn)稽核制度

社會(huì)保險(xiǎn)稽核是確保社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收盡收和社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模，對(duì)危害社會(huì)保險(xiǎn)管理秩序的違法行為加以預(yù)防和制止，維護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度安全平穩(wěn)運(yùn)行的行政行為。它在要求被稽核單位提供與繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)相關(guān)的情況和資料時(shí)，具有一定的強(qiáng)制執(zhí)行力。

由于企業(yè)的各種統(tǒng)計(jì)、財(cái)務(wù)制度不完善，導(dǎo)致工資發(fā)放隨意化、多樣化現(xiàn)象普遍存在。例如，有些企業(yè)將提取的工資轉(zhuǎn)成企業(yè)內(nèi)部職工股份后，就可以不參加工資總額的統(tǒng)計(jì)；有的企業(yè)把年終獎(jiǎng)金、工資性福利開支等不列入工資總額。這些企業(yè)很難提供準(zhǔn)確的職工工資總額，給繳費(fèi)基數(shù)核定帶來了較多的困難。而更為普遍的做法是少報(bào)瞞報(bào)工資總額和參加社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)，致使應(yīng)當(dāng)征繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)沒有征繳上來，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模以及退休職工的養(yǎng)老金待遇都受到了影響。

1．社會(huì)保險(xiǎn)稽核制度的建立

為了確保社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)收盡收，維護(hù)參保人員的合法權(quán)益，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，2003年2月9日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部第16次部務(wù)會(huì)議通過了 《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，其中第9條第1項(xiàng)規(guī)定 ，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況稽核內(nèi)容包括繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個(gè)人申報(bào)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)是否符合國(guó)家規(guī)定。

按照《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第3條規(guī)定：“縣級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作?？h級(jí)以上社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核部門具體承辦社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作?！钡?1條第1款規(guī)定：“被稽核對(duì)象少報(bào)、瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)人數(shù)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正；拒不改正的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)勞動(dòng)保障行政部門依法處罰。”第2款規(guī)定：“被稽核對(duì)象拒絕稽核或偽造、變?cè)臁⒐室鈿缬嘘P(guān)賬冊(cè)、材料，遲延繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)勞動(dòng)保障行政部門依法處罰。”第3款規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向勞動(dòng)保障行政部門報(bào)告社會(huì)保險(xiǎn)稽核工作情況。勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提請(qǐng)?zhí)幚硎马?xiàng)的結(jié)果及時(shí)通報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)?！卑凑找陨弦?guī)定，目前，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核體系已基本建立。

2．社會(huì)保險(xiǎn)稽核規(guī)定的實(shí)施狀況

《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》第9條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)情況稽核內(nèi)容，其中第（一）項(xiàng)規(guī)定：“繳費(fèi)單位和繳費(fèi)個(gè)人申報(bào)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)是否符合國(guó)家規(guī)定”。由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不掌握統(tǒng)籌地區(qū)各類企業(yè)的工商登記以及參保單位的人數(shù)和工資信息，如果繳費(fèi)單位不主動(dòng)向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)登記參保，或者瞞報(bào)少報(bào)參保人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)，在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受人力和成本的限制、對(duì)繳費(fèi)單位的繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)的稽核只能采取部分抽查方式的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)漏繳、少繳的情況就不可避免并普遍存在。例如，上海市人力資源和社會(huì)保障局委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)在2007—2009三年中，分別對(duì)34168戶、17033戶、13050戶參保單位進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)專項(xiàng)審計(jì)。審計(jì)結(jié)果表明，需要補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)分別為468047人、211466人、123454人，平均為參?？?cè)藬?shù)的17.86%；需要補(bǔ)繳的單位占到參保單位總數(shù)的73%。所以，修改完善由繳費(fèi)單位自主申報(bào)的規(guī)定，要求工商行政管理機(jī)構(gòu)掌握的信息必須與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)共享，是減少社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)漏報(bào)少報(bào)瞞報(bào)發(fā)生所必須采取的措施。

在實(shí)踐中，許多地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)稽核往往側(cè)重于對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)的稽核，沒有將企業(yè)申報(bào)的繳費(fèi)人數(shù)和繳費(fèi)基數(shù)納入稽核范圍。更由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行力度有限，在被稽核對(duì)象拒絕稽核或偽造、毀滅有關(guān)賬冊(cè)、資料，遲延繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能報(bào)請(qǐng)社會(huì)保障行政部門依法處罰。而社會(huì)保障行政部門也需要訴諸人民法院行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種做法不僅損害了社會(huì)保障行政部門作為行政執(zhí)法部門的權(quán)威性，而且由于程序繁冗、時(shí)間拖延，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳造成不利影響。社會(huì)保險(xiǎn)稽核部門在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)稽核工作中不能充分發(fā)揮行政稽核、行政監(jiān)督、行政處罰的作用，是企業(yè)少報(bào)瞞報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的主要原因。督促企業(yè)按時(shí)足額征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是社會(huì)保險(xiǎn)稽核機(jī)構(gòu)法定的行政強(qiáng)制征收行為，是一種公權(quán)力的行使。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出，國(guó)家財(cái)政彌補(bǔ)虧空不可持續(xù)的情況下，建立具有強(qiáng)制力、執(zhí)行力的專門的社會(huì)保險(xiǎn)稽核機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)公示制度，對(duì)于保證企業(yè)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，具有重要的組織保障和社會(huì)監(jiān)督作用。

注釋：

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金替代率為58.8%，2002年之前實(shí)際水平高于這個(gè)比例，之后，養(yǎng)老金社會(huì)平均工資替代率呈逐年下降的趨勢(shì)，從2002年的63%下降到2008年的44%，其間中央政府連續(xù)6次上調(diào)養(yǎng)老金水平，否則，養(yǎng)老金替代率水平會(huì)更低。參見鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保障制度60年：成就與教訓(xùn)》，《中國(guó)人口科學(xué)》2009年第5期。

（2）按照國(guó)務(wù)院部署，從2011年1月1日起，為2010年12月31日前已退休的企業(yè)職工調(diào)整基本養(yǎng)老金，調(diào)整幅度為2010年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%，參見任寶宣：《五千多萬(wàn)企業(yè)退休人員領(lǐng)到新增養(yǎng)老金》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2011年2月11日。

（3）http：//news.163.com/16/0307/02/HH8KN5T00014A ED.html。

（4）2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)全體會(huì)議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第（45）項(xiàng)提出，建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。這將是縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工退休金待遇差距的措施之一。