淺談PPP模式在地方政府的應用與推廣

李甄

[摘 要] PPP是指政府和私人部門以“平等合作、利益共享、風險共擔”就公共物品和服務的提供而建立的長期合作關系。當前地方債務使地方政府不堪重負，以PPP模式為載體，地方政府可以賦予社會資本特許經(jīng)營權，讓其參與城市基礎設施建設，不但可以解決政府資金不足的問題，同時為政府規(guī)劃和遴選項目，并利用先進的管理知識提升建設效率，還可以在運營階段以較低的成本對工程進行維護。但自1995年PPP模式的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化的嘗試到PPP項目在全國遍地開花，各種問題亦凸顯，地方政府應該通過完善法律制度、健全政府運作機制、充分借鑒國內外成功的PPP運營模式加以應對，以最大限度的發(fā)揮私人企業(yè)的生產活力。

[關鍵詞] PPP模式；政府政策；社會資本；公共物品供給

[中圖分類號] F283 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）09-0174-03

自十九大以來，在貫徹新發(fā)展理念，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的背景下，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。為了快速提高公共領域的服務質量與社會資源的使用效率，國家大力推廣政府和社會資本合作（Public Private Partnership）；同時，此舉也被解讀為為了解決當前政府債務規(guī)模巨大以及如何籌措資金進行基礎設施建設的問題。

一、PPP概念

楊衛(wèi)華（2013）認為PPP（Public Private Partnership），即公私伙伴關系，是為了滿足公共產品和服務需求，在政府和私人部門之間形成一種合作關系的公共項目融資模式。劉曉凱（2015）指出PPP是指政府和私人部門之間就公共物品的提供而建立的風險共擔的長期伙伴關系。鄭傳斌（2018）總結公私合作模式（Public Private Partnership，PPP）被認為是發(fā)達國家與發(fā)展中國家政府減少財政赤字、充分利用私人資本提供公共服務的有效途徑。

因此，PPP（Public Private Partnership），是政府和社會資本的一種合作關系，社會資本以特許經(jīng)營的方式進入基礎設施建設，政府借助社會資本減輕債務壓力并滿足社會對公共物品和服務的需求。

二、PPP模式的特征

（一）平等合作

政府部門和私人部門之間的合作建立在平等的基礎之上。合作雙方在目標上通過協(xié)商可以達成一致；在具體的項目上，可以更好地實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，以更高的效率提供產品和服務。

（二）利益共享

這里的利益共享并不是政府部門和私人部門共同分享公共物品和服務帶來的收益。而是，當私人部分獲得高額利潤并損害公眾利益時，政府部門應實時監(jiān)控和及時調整；當私人部門獲得的收益不能支撐公共物品和服務的正常運行時，政府部門應給予相應的補貼資金。

（三）風險共擔

PPP模式通過科學的風險分擔機制，可以將公共物品與服務供給過程中出現(xiàn)的各種風險分配給最有承受能力的一方，從而在合作雙方之間分散和降低整體風險。

（四）物有所值

物有所值（Value for Money，VfM）是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務項目的一種方法。物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，包括定性評估和定量評估。如果采用PPP模式的成本低于傳統(tǒng)投資運營成本，一般會采用PPP模式，并依此確定風險分擔。

三、應用與推廣PPP模式的必要性

在深化供給側結構性改革的政策建議下，政府需要把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上。但政府面對如何支持傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)及達到國際標準水平卻有些力不從心。

以上數(shù)據(jù)和圖表說明了2017年我國部分地方政府的GDP、財政收入及債務情況。通過觀察以上十二個城市的2017年GDP，各個省市之間的發(fā)展差距十分巨大。但GDP的統(tǒng)計存在的爭議不斷，財政收入衡量經(jīng)濟的發(fā)展也不失為一個相對科學的方式。廣東以2017年財政收入11315億元排名全國第一，黑龍江2017年財政收入1243億元排名全國第二十五位。通過比較地方債務總額占政府財政收入比重，2017年末全國部分地方政府債務的規(guī)模十分巨大，政府不堪債務重負，其中，2017年黑龍江債務余額占當年財政收入305.87%。表中除廣東、上海、北京外，其余城市都面臨著收不抵支的情況。這恰好與加強水利、鐵路、公路、水運等公共基礎設施網(wǎng)絡建設的要求相矛盾。

而以PPP模式為載體的社會資本進入城市基礎設施的建設，不但可以解決政府資金不足的問題，同時為政府規(guī)劃和遴選項目，并利用先進的管理知識提升建設效率，還可以在運營階段以較低的成本對工程進行維護。

黑龍江財政收入近些年一直較低，一是實體經(jīng)濟發(fā)展緩慢導致稅源不足，從而造成財政收入沒有大幅上漲；二是由于地方債務問題連年不斷增長導致財政支出擴大。政府債務來源于發(fā)行債券：一般債券和專項債券。前者是指地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時經(jīng)費不足而發(fā)行的債券，后者是指為了籌集資金建設某專項具體工程而發(fā)行的債券。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，黑龍江政府面臨著資本不足、技術落后、缺乏創(chuàng)新等問題。而在供暖、污水處理、高速公路、橋梁建設和垃圾清理等公共物品和服務的需求上，政府的供給又迫在眉睫。所以，政府應借鑒國內外PPP模式經(jīng)驗，加快推廣PPP項目在當?shù)氐穆涑伞?/p>

四、PPP模式在應用與推廣中顯現(xiàn)的問題

截至2017年9月末，全國PPP入庫項目合計14，220個，累計投資額17.8萬億元，覆蓋31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團和19個行業(yè)領域。從1995年PPP模式的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化的嘗試到PPP項目在全國遍地開花，政府也需要認清和應對PPP模式在應用與推廣中顯現(xiàn)的問題。

（一）社會資本承擔的風險

首先，PPP項目從準備到落地需要經(jīng)歷漫長的過程。私人部門需要在準備階段、采購階段、移交階段和落地投入大量的時間和資本。即使等到項目落地后，企業(yè)還要面臨著10-15年的經(jīng)營階段；同時，價格和投資回報率的不確定，使私人部門望而卻步，也會導致PPP項目最終失敗。

（二）PPP模式項目初期融資擔保

對于PPP項目來說，主要提供的是面向社會的公共物品和服務，涉及水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎設施網(wǎng)絡建設。所以初期投入非常巨大，這時企業(yè)就會面臨應用自有資本投資還是融資投資的問題。PPP項目由于具有政府背景，而且服務面向全體公民，受眾較廣，可以認為其未來現(xiàn)金流總體來看是相對穩(wěn)定的，融資相對來說較容易。但為了提高資金供應鏈的效率和穩(wěn)定的初期投入，政府應在融資擔保方面提供更流暢的服務。

（三）PPP模式生命周期管理

整個項目生命周期包括設計、建設、運營、維護全過程，政府部門和私人部門要簽署長期合同并明確雙方的權利和義務。私人部門違約政府可以追究責任，同樣，政府也要加強誠信建設，在合同基礎上，嚴控金融風險并增強投資者信心。

（四）警惕以PPP模式為借口的借債風波

由于一些地方政府對PPP模式并沒有正確的認識。面對巨額的政府債務，政府只是通過PPP項目“以新還舊”或者增加財政收入。這種只管借錢、花錢，不管還錢的思想，限制了民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。

五、PPP模式推行的政策建議

（一）完善法律體系

由于PPP模式的運營在我國起步較晚，目前政府并未制定完善的法律法規(guī)來詳細劃分政府和私人企業(yè)之間的權利和義務。PPP模式屬于合同式投資方式，以往的合作經(jīng)驗顯示企業(yè)違約了，會受到應有的處罰；但是，政府如果違約了，處理結果卻十分模糊。這限制了私人企業(yè)參與公共物品和服務建設的積極性，所以，為了更好的應用和推廣PPP項目的發(fā)展，需要加快出臺完善的法律法規(guī)。

（二）健全政府機制

PPP項目在操作過程中，雖然可以利用私人部門先進的技術、高效的管理及合理的成本規(guī)劃，但是本身在實現(xiàn)過程中很復雜。所以，政府作為合作方，應該明確自身定位。作為幫助和監(jiān)督職能的角色，政府應充分利用市場力量，不要讓過去的繁瑣政府機制約束PPP項目的實現(xiàn)。同時，政府也應對PPP項目的信息及時進行披露，讓整個交易過程更加透明，防止尋租、受賄等腐敗行為的發(fā)生。

（三）借鑒國內外經(jīng)驗

通過成立專門的政府部門，該部門可以通過學習大量國內外已獲得成功的PPP項目的經(jīng)驗，來幫助地方政府正確認識PPP項目的定位，搭建政府和企業(yè)之間誠信的基石，從而更好的推動PPP項目未來的運行。

六、結束語

2017年12月27日發(fā)布的《黑龍江省人民政府關于2016年度省本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》顯示，黑龍江省水污染防治專項資金未及時撥付3520.55萬元。而其中污水廠未完工的原因有工程技術原因、外管網(wǎng)貫穿鋪設原因以及虧損難以為繼的原因等。作為實體經(jīng)濟并不發(fā)達及財政收入偏低的省份，黑龍江省需要招商引資來吸引社會資本更多的參與公共物品和服務的供給上來。除了污水處理，黑龍江還需要加快建設公路、垃圾清理廠及環(huán)保的取暖工程。這些都可以通過更好的利用PPP模式來達成目標，以此保障公眾的利益，使公共物品和服務的提供達到社會效益最大化。

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