農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，怎么補(bǔ)更合理

唐其寶

【摘要】土地征收補(bǔ)償問題一直是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)中的大問題，因其保留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和行政強(qiáng)制特點(diǎn)導(dǎo)致糾紛不斷。當(dāng)前，征地補(bǔ)償問題主要包括補(bǔ)償范圍小、形式單一、標(biāo)準(zhǔn)低、缺乏明確的法律認(rèn)證和后期保障，等等。要從健全相關(guān)法律制度、重新審核制定補(bǔ)償范圍項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)入手，以多元化形式解決我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償困境。

【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償 現(xiàn)實(shí)困境 解決路徑

【中圖分類號(hào)】F124 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償問題是農(nóng)村問題的熱點(diǎn)和難點(diǎn)，妥善解決農(nóng)村土地征收補(bǔ)償是關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)是否穩(wěn)定、農(nóng)民合法權(quán)益能否得到保護(hù)的現(xiàn)實(shí)問題，是各級(jí)政府必須重視的大事。

我國(guó)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

農(nóng)村土地征收問題隨著城市化、工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程逐步凸顯，在征收農(nóng)村集體土地過程中，補(bǔ)償問題不斷出現(xiàn)，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償范圍不一致、對(duì)失地農(nóng)民缺乏有效安置等，對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益造成直接侵害。對(duì)農(nóng)民來說，土地是他們生存的最大保障，土地補(bǔ)償金是他們最大的依仗。當(dāng)前農(nóng)用土地征收補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)無法體現(xiàn)土地轉(zhuǎn)化后的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，農(nóng)民也無法分享土地增值帶來的經(jīng)濟(jì)收益。失去土地生存保障的農(nóng)民如再缺乏技能很容易造成生活水平下降。雖然名義上被征收土地的農(nóng)戶成為城鎮(zhèn)戶口，但相關(guān)社保問題沒有與城鎮(zhèn)居民同步，無法完全融入城市生活圈。

我國(guó)農(nóng)村集體土地補(bǔ)償法律依據(jù)主要有2004年通過修訂后的《憲法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》以及《土地管理法》，如《憲法》第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償”和第二十二條“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”等相關(guān)土地征收補(bǔ)償制度規(guī)定。另有相關(guān)法律如《物權(quán)法》第一百三十二條中明確承包地被征收的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照相關(guān)規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這種補(bǔ)償模式是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的完善。在《土地管理法》第四十七條中明確說明政府征收農(nóng)民土地補(bǔ)償計(jì)算方法和補(bǔ)償金額尺度要以征地評(píng)價(jià)年產(chǎn)值倍數(shù)來計(jì)算。

當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償存在的問題

相關(guān)法律中缺乏對(duì)公共利益內(nèi)容、權(quán)限的界定標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《憲法》《土地管理法》中對(duì)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償有明確規(guī)定，但對(duì)公共利益內(nèi)容和方式、程序與權(quán)限界定不清。在《憲法》中明確提到因公共利益需求進(jìn)行的征用應(yīng)給予相應(yīng)補(bǔ)償。《土地管理法》第二十三條進(jìn)一步對(duì)公益建設(shè)占地進(jìn)行分類，符合規(guī)定項(xiàng)目才能征用集體土地，商業(yè)項(xiàng)目無權(quán)征用土地，需要申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地，但是沒有列舉哪些類型符合公共利益項(xiàng)目，也沒有具體規(guī)定符合公共利益的外延范圍，只能通過地方政府裁決是否進(jìn)行征用補(bǔ)償。由于法律中缺乏對(duì)公共利益的界定和運(yùn)行步驟，導(dǎo)致一些征地項(xiàng)目以公共利益為幌子，實(shí)際是以商業(yè)利益為目的，有的征地前后土地用途不一致，而相關(guān)法律沒有對(duì)應(yīng)的彌補(bǔ)和懲罰機(jī)制，這些都是缺乏詳細(xì)法律規(guī)定所致。

土地征收補(bǔ)償問題較多。土地征收補(bǔ)償問題主要包括征收補(bǔ)償范圍小、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、征收補(bǔ)償程序不健全等幾個(gè)方面。在有關(guān)土地征收補(bǔ)償依據(jù)上，相關(guān)法律規(guī)定對(duì)土地征收要給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)貼費(fèi)，由于土地補(bǔ)償只占征地項(xiàng)目成本較少一部分，但卻是廣大失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償比重最大的一項(xiàng)，如依據(jù)當(dāng)前農(nóng)民收益來計(jì)算土地征收補(bǔ)償，每人獲得的補(bǔ)償資金并不多，不能與土地轉(zhuǎn)讓后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值相匹配，失地農(nóng)民潛在損失的利益很大。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理導(dǎo)致實(shí)際土地補(bǔ)償費(fèi)用和土地增值產(chǎn)值聯(lián)系不大。土地征收補(bǔ)償程序仍不完善，執(zhí)法人員能力素質(zhì)偏低，在工作中會(huì)出現(xiàn)貪腐和以人情、金錢左右征地的行為，侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

失地農(nóng)民安置和補(bǔ)償爭(zhēng)議缺乏司法有效保護(hù)。對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償安置在我國(guó)《憲法》第十條中有具體規(guī)定，不同地區(qū)多依據(jù)《憲法》條例采用一次性貨幣補(bǔ)償，并沒有涉及其社保、就業(yè)等公共服務(wù)內(nèi)容。這種一次性貨幣補(bǔ)償只考慮了征地補(bǔ)償費(fèi)用，沒有關(guān)注失地農(nóng)民今后的生活保障問題。如果農(nóng)民失地后不能找到穩(wěn)定工作，征地補(bǔ)償款將成為生活依仗越用越少，如突遇重大疾病或重大事故，必然難以承擔(dān)。由于土地征收補(bǔ)償中涉及諸多問題，導(dǎo)致矛盾糾紛層出不窮，而法律中缺乏相關(guān)司法救濟(jì)程序，一些征地補(bǔ)償糾紛無法通過人民法院起訴解決，只能尋求地方政府征收部門進(jìn)行裁定。處理糾紛方式方法相對(duì)不足，當(dāng)征地雙方在補(bǔ)償問題上達(dá)不成一致時(shí)，農(nóng)民合法權(quán)益難以獲得有效保障。

農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償問題解決路徑

解決農(nóng)村土地征用補(bǔ)償問題需要從根本入手，結(jié)合地方實(shí)際情況健全補(bǔ)償法律、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決失地農(nóng)民生活安置問題。

健全土地征收補(bǔ)償法律，保障農(nóng)民合法權(quán)益。當(dāng)前我國(guó)尚未出臺(tái)一部處理農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，各地處理土地征用補(bǔ)償主要依據(jù)本省、市、自治區(qū)制定的地方性政府規(guī)章和法規(guī)。除了缺乏系統(tǒng)性外，一些方面與國(guó)家立法相抵觸，成為征地補(bǔ)償糾紛法律定性難的原因之一。因此急需國(guó)家制定統(tǒng)一的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償法》，對(duì)征收補(bǔ)償進(jìn)行詳細(xì)明確的規(guī)定，減少矛盾沖突，防止濫用權(quán)力，保障農(nóng)民合法權(quán)益，公平公正地對(duì)農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償進(jìn)行法律裁決。同時(shí)要改革現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償內(nèi)容，在確保農(nóng)民補(bǔ)償利益的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民享有土地征用后的增值收益，以保障失地農(nóng)民生活，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

完善補(bǔ)償項(xiàng)目和范圍。一直以來，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償范圍較小，一些農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害，因此要重新設(shè)定土地征收補(bǔ)償范圍和項(xiàng)目，除了原有的土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)貼、青苗補(bǔ)貼費(fèi)外，還應(yīng)增設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)損失補(bǔ)償、殘留土地?fù)p失補(bǔ)償、教育補(bǔ)助費(fèi)、搬遷及租房補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)，使失地農(nóng)民能從征地補(bǔ)償中獲得更合理的補(bǔ)償金額，減少因土地征用帶來的損失。同時(shí)增加教育和搬遷租房補(bǔ)助費(fèi)用，有助于解決失地農(nóng)民在土地被征用、搬遷過程中遇到的教育、生活難題，通過社會(huì)保障推動(dòng)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，以此保障失地農(nóng)民成為市民后的生活質(zhì)量。

制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)農(nóng)民全程參與征收補(bǔ)償程序。土地是農(nóng)民生存的保障，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮土地征收后的經(jīng)濟(jì)價(jià)值增值來科學(xué)制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前土地征收補(bǔ)償計(jì)算是以征收前三年平均畝產(chǎn)為準(zhǔn)，沒有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)產(chǎn)增值、社保權(quán)益等考慮在內(nèi)，因此農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償要科學(xué)合理擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，不但要考慮征收前土地價(jià)值，還要將預(yù)期收益、社會(huì)發(fā)展、土地價(jià)格等諸多因素考慮在內(nèi)，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格來恒定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收補(bǔ)償過程要體現(xiàn)合理分配、差異適度，在前期研究補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要改變政府自定現(xiàn)象，通過與農(nóng)民溝通和參與制定，提高土地征收補(bǔ)償透明度。同時(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民法律意識(shí)和自身素質(zhì)，為解決土地糾紛補(bǔ)償提供新途徑。在土地安置補(bǔ)償論證過程中，要由政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家學(xué)者、征地農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，最大化保障農(nóng)民權(quán)益和可持續(xù)發(fā)展能力。通過科學(xué)合理的實(shí)施程序，最大化消除被征地農(nóng)民擔(dān)憂，降低涉及征地補(bǔ)償糾紛事件，以保障征地動(dòng)遷工作順利進(jìn)行。

對(duì)失地農(nóng)民安置、補(bǔ)償多元化。要改變傳統(tǒng)土地征用一次性補(bǔ)償安置帶來的弊端，實(shí)現(xiàn)安置補(bǔ)償多元化，主要有以農(nóng)換商、以地?fù)Q房形式置換土地安置補(bǔ)償；可采用終身發(fā)放或分期發(fā)放貨幣補(bǔ)償形式分期進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，防止農(nóng)民坐吃山空返貧；在建設(shè)用地內(nèi)安排農(nóng)民開辦經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，政府給予全力支持和優(yōu)惠；以入股形式發(fā)放土地債券，農(nóng)民可享受分紅。政府對(duì)失地農(nóng)民優(yōu)先安排就業(yè)，長(zhǎng)期免費(fèi)培訓(xùn)，健全農(nóng)民社會(huì)保障體系，使征地農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)市民同等的社會(huì)保障服務(wù)。

（作者為中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測(cè)繪學(xué)院副教授）

【注：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與法治中國(guó)的建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BFX004）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①蔡樂渭：《中國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的演進(jìn)、現(xiàn)狀與前景》，《政法論壇》，2017年第11期。