試析美國危機管理體系特點及啟示

摘 要：在全球化、區(qū)域化和信息化加速發(fā)展的背景下，各類國家安全危機愈發(fā)層出不窮，危機涉及的范圍亦由傳統(tǒng)軍事安全領(lǐng)域逐步擴展至政治、經(jīng)濟、文化、宗教、環(huán)境、科技、衛(wèi)生等各個領(lǐng)域，危機管理能力成為現(xiàn)代政府必備的行政能力之一。美國作為世界上危機管理最為發(fā)達的國家之一，其危機管理體系最顯著的特點是，通過法制化的手段，將完備的危機應(yīng)對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)、全面的危機 應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力全部整合在公共危機應(yīng)對體系中。我國危機管理的研究起步晚，危機管理的機制存在較明顯的欠缺，學(xué)習(xí)和借鑒國外危機管理的先進理念和經(jīng)驗，有助于我們更有效地提高危機管理能力。

關(guān)鍵詞：危機管理；美國；啟示

危機現(xiàn)象一直伴隨著人類發(fā)展的始終。大至國家、社會，小 到家庭、個人，形形色色的各式危機不斷循環(huán)上演，而人類亦在與其博弈、斗爭的過程中不斷摸索出如何防范、疏導(dǎo)、控制乃至改造危機的方法與模式。

1 危機的定義與特征

美國學(xué)者羅森·豪爾特認為，危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不定性極高的情況下必須對其作出關(guān)鍵決策的事件。”由此可見，構(gòu)成危機狀態(tài)有以下顯著的特征：一是突發(fā)性，很多的危機爆發(fā)極其突然，沒有預(yù)兆；二是威脅性，這種危機顯然威脅到了現(xiàn)存的秩序，包括政治秩序、社會秩序、經(jīng)濟秩序；三是緊迫性，危機要求決策者在很短的時間里做出判斷，給出應(yīng)對的策略；四是不確定性，關(guān)于大多數(shù)危機的成因、性質(zhì)與未來走勢，這些情況都很難判斷與掌握全面的信息。

2 危機管理的概念與性質(zhì)

美國學(xué)者史蒂文·芬克認為，危機管理是指“組織針對所有危機發(fā)生因素的預(yù)測、分析、化解、防范等等所采取的行動?！蔽C一詞從字面上看，危中有機，危險與機遇半生共存。一個國家處理危機的能力反應(yīng)出該國的綜合國力與政府綜合執(zhí)政能力，同時直接影響著政府的公眾形象與公信力程度。危機處理得當，完全可以變?yōu)榘l(fā)展的機遇，而對危機處理不當則可能發(fā)生連鎖反應(yīng)，激化社會矛盾，引起社會動蕩，甚至動搖國家根基。因此，建立一套完善的危機應(yīng)對與管理機制十分重要。

我國的危機管理體系研究起步晚，而政府的實踐經(jīng)驗又不足，相對西方發(fā)達國家而言，并沒有建立起防范及時、反應(yīng)高效、執(zhí)行科學(xué)的危機管理系統(tǒng)和機制，近年經(jīng)歷的不少重大國家安全危機爆發(fā)時刻，如汶川地震的處置與應(yīng)對也突顯出我國危機管理在理論與實踐上的困境和難題。

3 美國危機管理體系的啟示

美國應(yīng)對重大危機的能力也并非一蹴而就，同樣是在付出了巨大代價和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上積累了成熟的經(jīng)驗，形成了一套較為完整的危機應(yīng)對與管理體系，并成為目前世界上處理危機最有效的國家之一，其發(fā)展歷程對我國有一定的借鑒意義：

3.1 建立危機管理中樞系統(tǒng)，設(shè)置危機管理專門機構(gòu)

美國危機管理體系的成熟體現(xiàn)在，美國的國家危機管理機制是以總統(tǒng)為核心，國家安全委員會為決策中樞，國務(wù)院、國防部、司法部等相關(guān)部委分工負責(zé)，中央情報局等跨部委獨立機構(gòu)負責(zé)協(xié)調(diào)，臨時性危機決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用，國會負責(zé)監(jiān)督的綜合性、動態(tài)性的組織體系。

其中聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）作為危機管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，可以直接向總統(tǒng)匯報工作，有權(quán)在緊急狀態(tài)下調(diào)用期物資與人員前往潛在威脅地區(qū)并可要求國防部提供軍事支持。FEMA除在全國各地設(shè)有區(qū)域運作中心外，還有緊急事態(tài)援助中心及訓(xùn)練中心，總共擁有近5000名員工，每天24小時不間斷運作，集成了從中央到地方，統(tǒng)合軍、警、消防、醫(yī)療、民間救援等單位的一體化指揮、調(diào)度系統(tǒng)，保證了危機狀態(tài)下一切資源在最短時間內(nèi)的合理分配與調(diào)動，保障了各部門之間的協(xié)同運作。

3.2 為危機管理提供法律與制度保障

美國一貫重視通過立法來界定政府機構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，因此涉及危機管理的法律、法案眾多，主要包括《國家安全法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《國家應(yīng)急反應(yīng)計劃》、《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》、《聯(lián)邦災(zāi)害援助法》等，詳細規(guī)定了相關(guān)各政府部門在危機發(fā)生時的責(zé)任分工，保證了危機狀態(tài)下各部門間的協(xié)調(diào)有章可循、權(quán)責(zé)分明、丼然有序。更重要的是，政府從立法角度對危機應(yīng)對與管理制定了制度性設(shè)計與規(guī)范，提升了政府各部門處理危機的效率與可操作性。

以作為美國國家基本法的《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》為例，其中具體闡述了危機應(yīng)對中的政策、計劃設(shè)計的前提、運作綱要、應(yīng)對和恢復(fù)行動，包括對農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國防部等27個聯(lián)邦政府部門、機構(gòu)的各自職責(zé)分工的闡述與規(guī)定，保證了部門間實現(xiàn)髙效、專業(yè)的協(xié)同危機應(yīng)對機制。

3.3 發(fā)揮媒體在危機事件中的積極作用

在危機狀態(tài)下，媒體的失當報道很可能引發(fā)社會的不穩(wěn)定，甚至造成社會恐慌，導(dǎo)致危機事態(tài)的加劇與升級。而另一方面，在全球信息化時代，公眾信息的來源渠道更加多元化，政府不能，也不應(yīng)實施對信息的壟斷與封鎖。因此，政府如何引導(dǎo)媒體發(fā)揮其監(jiān)測與解釋功能，在保證民眾知情權(quán)的前提下發(fā)揮其正面積極效應(yīng)，是一大課題。

9.11事件發(fā)生后，美國政府就釆取了一系列積極的媒體政策，并在處理危機的過程中與新聞界建立了良性互動關(guān)系，不僅保證了政府的形象與公信力，更激發(fā)了民眾空前的愛國熱情與反恐決心，極大程度地團結(jié)了國內(nèi)愛國力量。

3.4 加強民眾危機意識，提升社會整體應(yīng)對危機能力

美國政府較注重對公民危機預(yù)防和危機應(yīng)對意識的培養(yǎng)，特別是針對自然和人為的災(zāi)害，政府不惜花費巨資開設(shè)抗災(zāi)演習(xí)、演練，以及專業(yè)的防災(zāi)課程培訓(xùn)，對國民進行經(jīng)常性的公共危機意識教育和培養(yǎng)，以提高民眾的應(yīng)對能力。因為對一個國家而言，理性的公民危機意識是一種寶貴的精神財富，也是整個社會公共危機管理的基礎(chǔ)，通過強化民眾的危機意識可以有效地提升社會 整體對危機的警惕性與應(yīng)對能力。

同時美國政府與社會各界志愿機構(gòu)與民間救援組織聯(lián)系緊密，這些非政府組織雖然沒有政府職能部門的權(quán)力，但它們被納入了公共安全管理體系，承擔了部分危機管理職能。一旦危機爆發(fā)，這些組織可以高效地開展自救行動與應(yīng)對措施，并與公共安全管理部門密切配合，參與危機應(yīng)對的若干階段甚至全過程。

4 結(jié)語

縱觀美國近代經(jīng)歷的多次國家危機時刻，每次在有驚無險渡過危機的同時，國家實力卻變得更為強大，這其中美國危機管理體系與機制發(fā)揮了很重要的作用，并且能夠在歷次危機后不斷完善發(fā)展以適應(yīng)不斷變化的國內(nèi)外安全環(huán)境。當今世界正處在突發(fā)性公共危機的高發(fā)期，而中國又處在社會轉(zhuǎn)型期與矛盾頻發(fā)期，建立一套高效、完善、專業(yè)的危機應(yīng)對與管理體系顯得尤為重要。

在學(xué)習(xí)西方發(fā)達國家危機管理經(jīng)驗的同時，我們必須將自身的國情與日益復(fù)雜的周邊安全環(huán)境納入考慮中去，不可以一味模仿照搬。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展與綜合國力的不斷提高，政府也應(yīng)對自身應(yīng)對突發(fā)性公共危機事件抱有足夠的自信心，并在不斷的探索與完善中總結(jié)出一套適應(yīng)我國國情、行之有效的危機應(yīng)對與管理機制。

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作者簡介

殷茵（1984-），女，北京，現(xiàn)職稱：副調(diào)研員，本科，研究方向：公共傳播。