興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃研究

張文靜

摘要：土地利用總體規(guī)劃是為貫徹落實(shí)國(guó)家土地利用政策而制定的土地利用分配和調(diào)整的規(guī)劃，是國(guó)家對(duì)土地利用實(shí)行控制，協(xié)調(diào)，組織，監(jiān)督的基本措施。這是現(xiàn)階段土地管理的核心任務(wù)之一，合理利用區(qū)域土地資源，確保區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展具有重要的作用。首先，對(duì)研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行了實(shí)地查看并采集了相關(guān)數(shù)據(jù)；其次，對(duì)研究區(qū)的土地利用狀況進(jìn)行了具體分析，分析的基礎(chǔ)上提出了研究區(qū)土地利用中存在的問(wèn)題；最后，《規(guī)劃》的編制還與研究區(qū)交通發(fā)展“十一五”規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、水利發(fā)展“十一五”規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)牧林業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各部門相關(guān)規(guī)劃及其研究成果進(jìn)行了協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上對(duì)興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)做了土地利用總體規(guī)劃研究，構(gòu)建了土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)體系。本規(guī)劃可以有效地處理研究區(qū)土地利用中的重大問(wèn)題，可以通過(guò)規(guī)劃的引導(dǎo)、調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地資源集約合理利用，并保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)；集約利用；土地利用總體規(guī)劃

1.研究?jī)?nèi)容、技術(shù)路線

1.1研究?jī)?nèi)容

本文的研究對(duì)象是興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)的土地利用總體規(guī)劃是主要研究?jī)?nèi)容。通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀患吧鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件的了解，總結(jié)出目前存在的一系列問(wèn)題，并加以分析，最后提出相應(yīng)的改進(jìn)建議和對(duì)策。具體內(nèi)容如下：

（1）興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。

（2）急需的協(xié)調(diào)各種用地之間的矛盾，用來(lái)保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（3）在用地指標(biāo)約束的前提下，根據(jù)大庫(kù)聯(lián)自然及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，綜合研究和確定大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用目標(biāo)及發(fā)展方向，優(yōu)先保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的用地需要。

（4）貫徹落實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、集約利用土地的方針和政策，協(xié)調(diào)土地資源開利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要轉(zhuǎn)變用地的觀念、用地模式要?jiǎng)?chuàng)新、用地機(jī)制應(yīng)完善，落實(shí)最嚴(yán)格土地管理制度，土地利用問(wèn)題用發(fā)展和改革的思路解決，為大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供土地資源保障。

1.2研究技術(shù)路線

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制應(yīng)該是更具開放性的，要打破一直以來(lái)規(guī)劃走的封閉性的行政干預(yù)式的土地利用總體規(guī)劃路線，體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，提高公眾的參與度和透明度，走專家、群眾相結(jié)合的路線，廣泛征求群眾意見。如在規(guī)劃編制過(guò)程中能夠建立專家參與、咨詢制度和有廣大城鄉(xiāng)居民參與的聽證制度。可通過(guò)政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與和科學(xué)決策的模式，來(lái)完善規(guī)劃編制方法，提高規(guī)劃工作質(zhì)量，在具體的編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃過(guò)程中。

2.研究區(qū)

2.1興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)概況

2.1.1研究區(qū)概況

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)位于興和縣45km處，東經(jīng)113°46′21″北緯41°13′29″。東鄰河北省的尚義縣，南鄰該縣團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)，西和察右前旗交界，北與商都縣接壤。屬于中溫帶大陸性半干旱氣候。蒙古國(guó)高壓和大陸低壓控制著冬夏季節(jié)。氣候明顯為大陸性氣候，冬，夏季具有劇變性特征?？偨Y(jié)為冬季漫長(zhǎng)而寒冷，夏季短而溫暖，春季干旱大風(fēng)，秋天涼爽，平均氣溫4.2℃，無(wú)霜期105d，年降水量300mm左右，白天晚上溫差大。大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)居住有漢族、蒙古族、回族、滿族、壯族五種民族。2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革把原來(lái)大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)、五股泉鄉(xiāng)、曹四天想合并為現(xiàn)在的大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府設(shè)在大庫(kù)聯(lián)村。主要單位有3個(gè)公安派出所，3個(gè)衛(wèi)生院，3個(gè)信用社，中心校2所，中學(xué)1所，2個(gè)敬老院。

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)境內(nèi)礦產(chǎn)資源很豐富，有褐煤、硅石、石灰石、高嶺土等礦產(chǎn)資源。商業(yè)很發(fā)達(dá)，是全縣的餐飲、商業(yè)、物流集聚的地方，素有“旱碼頭”之稱。

2.1.2大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用現(xiàn)狀及特點(diǎn)

農(nóng)用地中，耕地的面積為29111.60hm²，占土地總面積的46.96%；園地面積20.93hm²，占土地總面積的0.03%；林地面積20256.50hm²，占土地總面積的32.67%；牧草地的面積為4772.52hm²，占土地總面積的7.70%；其他農(nóng)用地665.58hm²，占土地總面積的1.07%。

建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積1419.63hm²，占土地總面積的2.29%，其中建制鎮(zhèn)0.00hm²，占土地總面積的0.00%；農(nóng)村居民點(diǎn)的用地面積為1392.50hm²，占土地總面積的2.25%；采礦用地27.13hm²，占土地總面積的0.04%。交通水利用地19.69hm²，占土地總面積的0.03%，其中交通用地面積0.00hm²，占土地總面積的0.00%，水利用地的面積為19.69hm²，占土地總面積的0.03%。

其他土地中，水域用地面積765.50hm²，占土地總面積的1.22%；自然保留地面積4971.67hm²，占土地總面積的8.02%。

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用特點(diǎn)：

（1）土地開發(fā)利用率較高

鎮(zhèn)域內(nèi)土地利用率是90.76%，其他土地占土地總面積的9.24%，但分布相對(duì)零散，實(shí)施規(guī)模開發(fā)難度大。

（2）土地利用以林地、耕地為主

鎮(zhèn)域內(nèi)林地面積占土地總面積的32.67%，耕地占土地總面積的46.96%，但是由于氣候干燥，導(dǎo)致耕地質(zhì)量不高。

（3）土地后備資源不足，開發(fā)潛力較小

全鎮(zhèn)其他土地占9.24%，可開墾成耕地的荒地資源的潛力比較小。

（4）建設(shè)用地以農(nóng)村居民點(diǎn)為主

全鎮(zhèn)建設(shè)用地1440.28hm²，其中建制鎮(zhèn)用地占建設(shè)用地總面積0.00%，農(nóng)村居民點(diǎn)用地占建設(shè)用地總面積的96.68%，采礦用地占建設(shè)用地總面積1.88%，交通水利用地占建設(shè)用地總面積的1.37%。

2.1.3大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用中存在的問(wèn)題

（1）重用輕養(yǎng)，粗放經(jīng)營(yíng)

由于受經(jīng)濟(jì)條件制約，加上耕地種植效益不高，導(dǎo)致了農(nóng)戶掠奪性經(jīng)營(yíng)和投資積極性不高的局面，使得耕地質(zhì)量和生產(chǎn)力下降。

（2）農(nóng)業(yè)用地集約度低以耕地為主的一般農(nóng)業(yè)用地土地利用節(jié)約集約化程度低，產(chǎn)出率低、經(jīng)濟(jì)效益較差。

（3）農(nóng)村居民點(diǎn)過(guò)于散亂長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村居民點(diǎn)沒有得到合理的規(guī)劃與合并，因此分布散亂，小村院落較多，占地面積較大，造成土地的浪費(fèi)。

（4）建設(shè)用地不足現(xiàn)有建設(shè)用地嚴(yán)重不足，僅占土地總面積的2.32%。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，急需交通水利等用地指標(biāo)，建設(shè)用地不足的問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重制約了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。

2.2土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整

2.2.1農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

到2020年全鄉(xiāng)各類農(nóng)用地54640.84hm²，占土地總面積的88.14%。

（1）耕地：到2020年，全鄉(xiāng)耕地面積28853.34hm²，占農(nóng)用地的52.81%。

（2）園地：到2020年，全鄉(xiāng)園地面積大約35.75hm²，占農(nóng)用地面積的0.06%。

（3）林地：到2020年，全鄉(xiāng)林地面積20142.28hm²，占農(nóng)用地面積的36.86%。

（4）牧草地：到2020年，全鄉(xiāng)牧草地面積4789.04hm²，占農(nóng)用地面積的8.76%。

（5）其他農(nóng)用地：到2020年，全鄉(xiāng)其他農(nóng)用地的面積為820.43hm²，占農(nóng)用地面積的1.50%。

2.2.2建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整

到2020年，全鄉(xiāng)各類建設(shè)用地面積1634.57hm²，占土地總面積的2.64%。

農(nóng)村居民點(diǎn)用地：到2020年，全鄉(xiāng)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積1374.52hm²，占建設(shè)用地總面積的84.09%。

采礦用地：到2020年，全鄉(xiāng)采礦用地面積27.23hm²，占建設(shè)用地總面積的1.67%。

其他獨(dú)立建設(shè)用地：到2020年，全鄉(xiāng)獨(dú)立工礦用地面積21.11hm²，占建設(shè)用地總面積的1.29%。

鐵路用地：到2020年，全鄉(xiāng)鐵路用地面積187.67hm²，占建設(shè)用地總面積的8.99%。

公路用地：到2020年，全鄉(xiāng)交通用地的面積11.73hm²，占建設(shè)用地總面積的0.72%。

水工建筑用地：到2020年，全鄉(xiāng)水工建筑用地的面積114.62hm²，占建設(shè)用地總面積的0.80%。

其他建設(shè)用地：到2020年，全鄉(xiāng)其他建設(shè)用地的面積為85.36hm²，占建設(shè)用地總面積的5.22%。

2.2.3其他土地結(jié)構(gòu)調(diào)整

到2020年，全鄉(xiāng)的其他土地面積是4392.49hm²，占土地總面積的9.24%。

水域：到2020年，全鄉(xiāng)水域的面積756.50hm²，占其他土地總面積的13.21%。

全鄉(xiāng)自然保留地的面積為3570.62hm²，占其他土地總面積的5.76%，這是到2020年自然保留地的面積。

2.3主要用地安排

2.3.1耕地和基本農(nóng)田保護(hù)

（1）嚴(yán)格控制建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，占用則必須補(bǔ)充

根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法保護(hù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。在規(guī)劃期間，嚴(yán)格的非農(nóng)占地耕地政策將實(shí)施，各重大項(xiàng)目的選址應(yīng)盡可能少占耕地甚至不占耕地。確保規(guī)劃期末大庫(kù)庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)的耕地保有量不少于28853.34hm²。

（2）提高糧食生產(chǎn)能力，改善耕地生產(chǎn)條件

規(guī)劃期內(nèi)要保障全鎮(zhèn)的耕地穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，從根本上改善耕地生產(chǎn)條件，提高生產(chǎn)能力。進(jìn)行綜合治理，打造農(nóng)田防護(hù)林，改造中低產(chǎn)田，種地的同時(shí)還要養(yǎng)地，科學(xué)方法施肥，創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

（3）確定合理的基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)和布局

規(guī)劃期間，全鎮(zhèn)的基本農(nóng)田面積為28108.17hm²，由土壤肥力比較好，遠(yuǎn)離污染的耕地組成。

2.3.2城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地控制

（1）城鎮(zhèn)用地控制

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)城鎮(zhèn)用地面積到2020年是6.86hm²，比2008年增加了0.39hm²。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地控制

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積到2020年是1374.52hm²，比2008年減少了17.98hm²。

農(nóng)村居民點(diǎn)用地管控措施有以下幾點(diǎn)：

①高度的重視農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃管理

圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃和管理。按照統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展和節(jié)約集約用地的原則，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和兼并復(fù)墾范圍，不斷推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整合。

②提高農(nóng)村建設(shè)用地利用效率

在規(guī)劃期間，按照尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，要因地制宜，循序漸進(jìn)的原則，積極穩(wěn)妥地組織農(nóng)村建設(shè)用地，按照農(nóng)村建設(shè)用地整治規(guī)劃，依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地。

③加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理

規(guī)劃期間，農(nóng)民集體土地可以批準(zhǔn)用于鎮(zhèn)村集體企業(yè)、鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以外的其他項(xiàng)目的建設(shè)，不可以使用農(nóng)村集體土地。三類土地的建設(shè)審批必須符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，優(yōu)先利用村里的閑置土地，使用農(nóng)村集體土地的農(nóng)用地、未利用地，一定符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，符合國(guó)家法律法規(guī)的要求，符合土地節(jié)約集約化要求，依法辦理審批手續(xù)。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村“一房一戶”政策，歷史遺留的一戶多宅問(wèn)題逐步清理，合理安排農(nóng)村宅基地，超面積占用宅基地和新的一戶多宅等現(xiàn)象堅(jiān)決防止產(chǎn)生，對(duì)村民符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買空閑住宅和自愿騰退宅基地的，地方政府可以給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼。比如有新建住房先考慮使用村里空閑地、閑置的未利用地和宅基地，村里有閑置的地、原宅基地已經(jīng)達(dá)標(biāo)的規(guī)劃不用安排新增宅基地。帶領(lǐng)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地的合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地利用的效率一定要提高。

2.3.3基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地保障

按照合理布局，節(jié)約用地、經(jīng)濟(jì)可行性和時(shí)間安排以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)的原則，各類交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高現(xiàn)有的，加強(qiáng)設(shè)施配套和推廣資源共享，避免盲目投資，過(guò)度推進(jìn)和低水平重復(fù)建設(shè)土地資源浪費(fèi)，提高基礎(chǔ)設(shè)施綜合效益和集約利用水平。規(guī)劃到2020年，交通用地量為11.73hm²、水利用地114.62hm²。

2.4土地整治

2.4.1土地保護(hù)

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)地處半干旱區(qū)，自然條件比較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，加之土地利用中存在著不合理利用和墾殖土地、違章建設(shè)等現(xiàn)象，造成土地質(zhì)量的下降，沙化日益加劇、水土嚴(yán)重流失，土地生產(chǎn)力降低等現(xiàn)象，直接影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，因此加強(qiáng)土地保護(hù)勢(shì)在必行。規(guī)劃期內(nèi)加強(qiáng)土地保護(hù)整治的措施如下：

（1）保護(hù)耕地就是保護(hù)生命線

要嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格執(zhí)行《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。全鎮(zhèn)劃定的基本農(nóng)田面積為28108.17hm²，農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書應(yīng)層層簽訂并且列入各級(jí)政府任期政績(jī)考核內(nèi)容，并保持這一措施的連續(xù)性。

（2）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田

重點(diǎn)保護(hù)劃定的28108.17hm²基本農(nóng)田，由地方政府制定嚴(yán)格的管理措施。

（3）制定相應(yīng)的法規(guī)

實(shí)施集約化經(jīng)營(yíng)，使土地利用逐步進(jìn)入健康、高效、可持續(xù)利用的良性循環(huán)，禁止對(duì)土地資源進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)行為。

2.4.2土地整理

（1）低、中產(chǎn)田改造和農(nóng)村居民點(diǎn)整理

規(guī)劃期內(nèi)，加大農(nóng)村廢棄土地和閑置宅基地的整理力度，推進(jìn)遷村并點(diǎn)、退宅還田等措施，上述必須按照法依規(guī)、尊重民意、循序漸進(jìn)的要求。主要實(shí)施低、中產(chǎn)田改造和農(nóng)村居民點(diǎn)整理，整理后增加耕地6.61hm²。

（2）基本農(nóng)田整備區(qū)

分別在水分條件、土壤肥力等較好的村子進(jìn)行基本農(nóng)田整理，將具有良好水利和水土保持設(shè)施、集中連片的耕地分布區(qū)域劃入基本農(nóng)田整備范圍。

2.4.3土地復(fù)墾

土地復(fù)墾對(duì)象主要是廢棄獨(dú)立工礦用地、采石場(chǎng)和墳地等，以及因挖損、塌陷、壓占等破壞的土地進(jìn)行復(fù)墾，由于受坡度、土層厚度、土壤、水源等條件限制，規(guī)劃安排的復(fù)墾面積小于被破壞土地的面積。

在規(guī)劃期間，土地復(fù)墾的法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行?zhí)行。按照“誰(shuí)破壞誰(shuí)復(fù)墾”的原則，對(duì)土地造成損害的單位，要嚴(yán)格按照規(guī)定履行復(fù)墾義務(wù)，土地復(fù)墾責(zé)任制要落實(shí)到位。

2.5興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的保障措施

大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)實(shí)施總體規(guī)劃具體措施：

（1）耕地和基本農(nóng)田保護(hù)要加強(qiáng)，耕地占補(bǔ)平衡制度嚴(yán)格實(shí)行；（2）激勵(lì)約束機(jī)制要建立，土地集約利用進(jìn)一步促進(jìn)；（3）生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃科學(xué)編制，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)力度加強(qiáng)；（4）加強(qiáng)土地用途管制；（5）規(guī)劃管理信息化建設(shè)要推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理；（6）公眾參與制度建立與完善，公眾監(jiān)督職能要強(qiáng)化；（7）相關(guān)法律意識(shí)要提高，土地規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察要切實(shí)加強(qiáng)；（8）加強(qiáng)國(guó)土管理部門建設(shè)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中應(yīng)注意的問(wèn)題及對(duì)策的探討

3.1土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系有幾點(diǎn)不足，它由土地利用總體規(guī)劃，土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層面組成，形成了全國(guó)、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)土地利用。其主要特點(diǎn)是層次分明，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，具有明顯的行政色彩，非常易于實(shí)施和實(shí)施。但是由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制的影響和規(guī)劃本身的針對(duì)性和及時(shí)性，必然會(huì)有一定的局限性。主要問(wèn)題是各級(jí)規(guī)劃職責(zé)分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃協(xié)調(diào)性差，銜接性差等。

（1）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接性較差

在我國(guó)的規(guī)劃體系中，客觀上有兩個(gè)相互依存和重點(diǎn)突出的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃系列。國(guó)土規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃，城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃屬于不同地域?qū)用娴囊幌盗芯C合空間規(guī)劃。不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間還存在自上而下，自下而上的相互協(xié)調(diào)和銜接的問(wèn)題。目前的核心問(wèn)題是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接顯然是不夠的。特別是兩能土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，與城市總體規(guī)劃的矛盾較大的是土地和總體規(guī)劃的圖件比例尺、圖件現(xiàn)實(shí)性與用地規(guī)模指標(biāo)及用地界線等。同時(shí)，土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性也較差，各級(jí)總體規(guī)劃與相應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃的定位，定量，定性，排序四個(gè)方面的協(xié)調(diào)顯然是不夠的，特別是總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，土地開發(fā)整理規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，在很多方面數(shù)和圖與實(shí)地相矛盾，不便于實(shí)施規(guī)劃。

（2）規(guī)劃體系不夠靈活

主要表現(xiàn)在土地和規(guī)劃類型比較多，國(guó)家規(guī)劃體系相同，規(guī)劃形式僵化，規(guī)劃運(yùn)行不便，各級(jí)政府在編制和實(shí)施規(guī)劃的自主權(quán)時(shí)沒有一定的靈活性，規(guī)劃編制不能做到因地制宜。同時(shí)，還存在一個(gè)重復(fù)規(guī)劃的現(xiàn)象。規(guī)劃問(wèn)題的宏觀，中觀和微觀銜接方面較差。

（3）上、下級(jí)規(guī)劃的銜接問(wèn)題

在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃是縣級(jí)規(guī)劃中最大的問(wèn)題，分解主要指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃難以全面落實(shí)，漏掉了一些項(xiàng)目是主要原因。話說(shuō)，下級(jí)規(guī)劃應(yīng)服從上級(jí)計(jì)劃。但是，盲目接受縣級(jí)規(guī)劃目標(biāo)，沒有任何辯證的認(rèn)識(shí)，勢(shì)必會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在現(xiàn)實(shí)中也難以實(shí)施。但是，如果鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃徹底脫離縣級(jí)規(guī)劃的指導(dǎo)，將使縣級(jí)規(guī)劃成為空文。

（4）用地預(yù)測(cè)問(wèn)題

編制土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)是各業(yè)用地的預(yù)測(cè)。只有做好用地的預(yù)測(cè)工作，才能很好地解決各業(yè)用地之間的矛盾，最有效，最合理的土地利用。在非農(nóng)建設(shè)用地預(yù)測(cè)中，項(xiàng)目預(yù)測(cè)法是一般采用的方法，即根據(jù)項(xiàng)目預(yù)測(cè)的土地。這將確保土地利用的合理性和節(jié)約用地。所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以用這種方法預(yù)測(cè)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。但在耕地預(yù)測(cè)中會(huì)出現(xiàn)一些不同的問(wèn)題。

3.2土地利用總體規(guī)劃存在問(wèn)題的對(duì)策及討論

（1）注重規(guī)劃與規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)，規(guī)劃的質(zhì)量要提高

當(dāng)務(wù)之急是協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)問(wèn)題是做好縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)工作。首先，要注重圖比例尺的協(xié)調(diào)，這是“兩個(gè)規(guī)劃”銜接和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。在條件允許的情況下，可以實(shí)際測(cè)量較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，并保持圖的現(xiàn)實(shí)性。只有這樣才能使用地范圍和用地界線得到很好的協(xié)調(diào)。二要注重用地的發(fā)展方向，用地的規(guī)模和土地使用性質(zhì)等實(shí)質(zhì)性因素的銜接和協(xié)調(diào)。必要時(shí)可以同時(shí)制定兩規(guī)。再次，要注意時(shí)間和空間“兩規(guī)”銜接，定位與定序的銜接，“兩規(guī)”城鎮(zhèn)用地規(guī)模界線的修正。同時(shí)也要注重土地利用總體規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，即各級(jí)總體規(guī)劃和相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。目前的重點(diǎn)是協(xié)調(diào)總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，包括定位，定量，定性，定序四個(gè)方面的協(xié)調(diào)。

（2）縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用規(guī)劃工作重點(diǎn)開展

縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地利用總體規(guī)劃要重點(diǎn)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)規(guī)劃研究，重點(diǎn)抓好縣鄉(xiāng)兩級(jí)人才和技術(shù)裝備投入，逐步實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。作為全面控制的最基層，縣級(jí)規(guī)劃要具體體現(xiàn)定位，定量，定性，排序的要求。核心內(nèi)容是合理控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，切實(shí)保護(hù)耕地。要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)規(guī)劃在縣級(jí)總量控制和分區(qū)控制下對(duì)具體地塊的用途進(jìn)行編定。

（3）關(guān)于上、下級(jí)規(guī)劃的銜接問(wèn)題我們的做法

基本實(shí)施縣級(jí)規(guī)劃，但某些方面可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，指標(biāo)允許有所突破，但是這個(gè)突破必須有根據(jù)，在客觀真實(shí)的基礎(chǔ)上，我們把這種上下級(jí)的銜接的規(guī)劃被稱為“動(dòng)態(tài)的銜接”。

（4）用地預(yù)測(cè)問(wèn)題解決

對(duì)用地預(yù)測(cè)問(wèn)題我們?cè)诰幹凄l(xiāng)級(jí)規(guī)劃時(shí)，通過(guò)對(duì)各鄉(xiāng)發(fā)展方向定位，預(yù)測(cè)出其糧食產(chǎn)品的自給率，然后，將前面預(yù)測(cè)的本鄉(xiāng)在糧食自給自足條件下需要的耕地?cái)?shù)，乘以預(yù)測(cè)的本鄉(xiāng)糧食自給率，得出本鄉(xiāng)實(shí)際應(yīng)確保的耕地總數(shù)。以上用地預(yù)測(cè)方法是可行的，得到了省、市土地管理部門的認(rèn)可，個(gè)鄉(xiāng)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此方法也欣然接受。

4.結(jié)論

通過(guò)對(duì)土地利用總體規(guī)劃的理論分析和興和縣大庫(kù)聯(lián)鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)證研究，可以得出以下結(jié)論：

（1）鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃分解到本鄉(xiāng)的指標(biāo)。

鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃是最基層的規(guī)劃，其規(guī)劃重點(diǎn)是根據(jù)鄉(xiāng)具體特點(diǎn)和實(shí)際情況落實(shí)上級(jí)規(guī)劃分解到本鄉(xiāng)的指標(biāo)。指標(biāo)的落實(shí)要自上而下的做，上下要結(jié)合。

（2）鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃需要和鄉(xiāng)未來(lái)發(fā)展定位鄉(xiāng)結(jié)合。

（3）鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)落實(shí)包括數(shù)量上和布局上的落實(shí)。

（4）指標(biāo)的落實(shí)應(yīng)做到圖上和數(shù)量上一致。