充分發(fā)揮政府在生態(tài)治理中的主導(dǎo)作用

袁淑玉 郭晗瑜

【摘要】當(dāng)前，在以政府為主導(dǎo)的生態(tài)治理中，面臨著政府體制機(jī)制缺陷、缺乏有效監(jiān)督、環(huán)保意識(shí)弱化、激勵(lì)結(jié)構(gòu)不合理的治理困境，從而在一定程度上阻礙我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。鑒于此，為了提升生態(tài)治理成效，應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)的生態(tài)治理優(yōu)化路徑，具體措施包括完善政府協(xié)同生態(tài)治理體系，消解公眾生態(tài)參與難題，堅(jiān)持生態(tài)良性發(fā)展理念，協(xié)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)承輔關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】政府協(xié)同 生態(tài)治理 政府行為 【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大明確提出將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局中，強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理的重要性和迫切性。黨的十八屆五中全會(huì)提出“堅(jiān)持綠色發(fā)展，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”。生態(tài)文明建設(shè)被列入國(guó)家戰(zhàn)略，這充分表明我國(guó)對(duì)于生態(tài)治理的重大決心。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)，要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”，這為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)指明了發(fā)展思路和具體舉措。生態(tài)環(huán)境治理需要政府、公民、社會(huì)組織三者協(xié)調(diào)相互關(guān)系，協(xié)同合作克服生態(tài)治理中的缺陷。

以政府為主導(dǎo)的生態(tài)治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

地方政府執(zhí)行機(jī)制困境。針對(duì)近年來(lái)生態(tài)環(huán)境惡化的情況，我國(guó)政府一直在采取相關(guān)政策，希望盡可能地去改變現(xiàn)有的局面。例如，國(guó)家法規(guī)賦予政府部門保護(hù)環(huán)境的職能職責(zé)，政府就應(yīng)該踐諾本職工作，若是工作沒有做到位，甚至有瀆職失職之處，理當(dāng)問(wèn)責(zé)相關(guān)責(zé)任人。在對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理上，需要政府相關(guān)工作人員加強(qiáng)職能責(zé)任意識(shí)，有效監(jiān)督管理整治企業(yè)中的各種違規(guī)違法行為。在城市，地方政府只顧當(dāng)?shù)乩妫试S一些小企業(yè)、工廠違規(guī)違法，放寬限制來(lái)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。地方公務(wù)人員在污染治理上的不作為主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是相關(guān)單位和人員在日常的治污整頓中，不能盡職盡責(zé)。包含在審批環(huán)節(jié)沒有嚴(yán)格把關(guān)，致使相關(guān)企業(yè)有可乘之機(jī)；對(duì)于企業(yè)排污的監(jiān)管形同虛設(shè)；在煤改氣、灰沫整改等減污過(guò)程中辦事不力推卸責(zé)任等。二是當(dāng)污染情況發(fā)生后，相關(guān)部門沒有積極采取措施，使得污染進(jìn)一步加劇。

公眾生態(tài)參與行為困境。生態(tài)治理是一個(gè)多元主體共同參與的治理方式，僅靠政府維持收效甚微。第一，我國(guó)公民參與生態(tài)治理的意識(shí)不強(qiáng)，這對(duì)于公民生態(tài)意識(shí)的提高是有一定負(fù)面效應(yīng)。據(jù)中國(guó)環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)公布的“環(huán)保民生指數(shù)”顯示，我國(guó)公眾在生態(tài)治理的參與率指標(biāo)顯示為“不合格”，這表明我國(guó)的公民生態(tài)意識(shí)弱化，同時(shí)公民的生態(tài)參與程度較低，在出現(xiàn)生態(tài)治理問(wèn)題時(shí)缺乏相應(yīng)的途徑與政策來(lái)給予其行為支持。第二，我國(guó)公民雖然有參與權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)等，卻沒有對(duì)公民權(quán)利的使用進(jìn)行明確的界定，缺乏相應(yīng)制度保障，致使公民缺乏參與的積極性。第三，生態(tài)環(huán)境作為與每個(gè)公民相關(guān)的公共物品具有非排他性，生態(tài)治理作為公共物品，成效的體現(xiàn)來(lái)自于“眾人拾柴”。因此個(gè)人行為受到抑制，造成了生態(tài)意識(shí)與制度供給出現(xiàn)沖突。

環(huán)保意識(shí)弱化與制度供給困境。生態(tài)意識(shí)淡薄實(shí)際上是政府生態(tài)責(zé)任缺失的一種體現(xiàn)。有的地方政府在作出行政行為時(shí)，容易產(chǎn)生樣板工程，忽視企業(yè)存在的違規(guī)違法行為，減少生態(tài)保護(hù)的檢查程序，致使生態(tài)環(huán)境惡化。例如膠帶污染，全國(guó)快遞業(yè)務(wù)發(fā)達(dá)，快遞包裝回收率卻不足10%，塑料膠帶難以降解，環(huán)保意識(shí)的缺失與技術(shù)缺陷不可避免的引發(fā)生態(tài)問(wèn)題。同時(shí)，還存在著一種以“人是世界的主宰”、“人對(duì)其他事物有完全的支配權(quán)利”的思想觀念，正是由于這種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，才會(huì)出現(xiàn)“過(guò)度放牧…‘亂砍濫伐”等打破生態(tài)平衡的事件，使得土壤沙漠化、氣候異常、生物多樣性銳減等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。我國(guó)政府在生態(tài)治理過(guò)程中，不乏嚴(yán)苛的法律法規(guī)、規(guī)章制度，但有的企業(yè)還是會(huì)鋌而走險(xiǎn)，不顧政府的規(guī)定放任污染自流，暗自排放未經(jīng)處理的廢氣廢水。出現(xiàn)這種情況的主要原因是，企業(yè)違法成本較低，守法成本較高，地方政府沒有能夠與企業(yè)進(jìn)進(jìn)行順暢的交流。事實(shí)上，要想解決工廠企業(yè)在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問(wèn)題，政府在要求工廠企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)，降低污染物排放量的同時(shí)，應(yīng)給予相應(yīng)的其他方面的優(yōu)惠政策或者是補(bǔ)償補(bǔ)貼，以此來(lái)激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)水平，做到生態(tài)環(huán)保的生產(chǎn)發(fā)展。并帶動(dòng)社會(huì)各界對(duì)于生態(tài)環(huán)保的認(rèn)識(shí)，提高生態(tài)環(huán)保的積極性。

以政府為主導(dǎo)的生態(tài)治理的優(yōu)化路徑

完善政府協(xié)同生態(tài)治理體系。我國(guó)在生態(tài)治理方面已出臺(tái)不少法律和政策，如《大氣防治法》《生態(tài)文明改革總方案》《揚(yáng)塵治理?xiàng)l例》等，2011年又啟動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其一，法律是生態(tài)治理的最后一道防線，建立健全生態(tài)治理的法律法規(guī)是生態(tài)治理成敗的關(guān)鍵。其二，加強(qiáng)公民參與生態(tài)治理的制度保障，出臺(tái)公眾行政參與的法律條例，給予公眾參與治理應(yīng)有的制度保障，同時(shí)開放公共知情權(quán)，將污染情況實(shí)時(shí)更新公布，做到公正公開。其三，建立溝通連鎖網(wǎng)，協(xié)調(diào)政府、公民、社會(huì)組織之間的關(guān)系，將各部分有機(jī)統(tǒng)一形成系統(tǒng)化網(wǎng)絡(luò)，建立生態(tài)治理體系，健全生態(tài)治理行業(yè)規(guī)范，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)化、體系化、制度化的系統(tǒng)，將各部分融會(huì)貫通，加強(qiáng)交流與互惠合作，形成完善的生態(tài)治理制度體系。

消解公眾生態(tài)治理參與難題。就生態(tài)治理而言，公眾的參與在很大程度上解決了政府有限的管理精力問(wèn)題。首先，需要對(duì)公眾進(jìn)行正面的生態(tài)參與引導(dǎo)，從自身認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)其影響是潛移默化的。其次，可以對(duì)日常生活的公眾處罰采用“勞動(dòng)替代原則”，比如，公民在交通方面的處罰可以選取罰金加環(huán)保行動(dòng)的解決方式，既可以讓公民認(rèn)識(shí)到違反交通法則的錯(cuò)誤，又可以讓公民認(rèn)識(shí)到生態(tài)治理責(zé)任的重要性。最后，政府應(yīng)拓寬公眾參與渠道，開放公眾投訴建議窗口，設(shè)立環(huán)境保護(hù)熱線等。始終鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)公眾積極參與生態(tài)治理，不斷擴(kuò)大生態(tài)治理范疇，改善公眾參與困境，創(chuàng)新公民參與機(jī)制，擴(kuò)大廣泛的公民參與，以達(dá)到生態(tài)區(qū)域性官民共同治理和社會(huì)共同治理。

堅(jiān)持生態(tài)良性發(fā)展理念。培養(yǎng)生態(tài)環(huán)保意識(shí)能夠推動(dòng)生態(tài)領(lǐng)域的發(fā)展走向，就近幾年我國(guó)發(fā)展形勢(shì)，正逐漸向可持續(xù)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)變。一方面，政府應(yīng)該設(shè)定成文的規(guī)定行業(yè)指導(dǎo)性文件，強(qiáng)化行業(yè)的環(huán)保自律效果，提高行業(yè)性生態(tài)環(huán)保意識(shí)。另一方面，引導(dǎo)公眾提高生態(tài)價(jià)值觀。政府、生態(tài)環(huán)保組織應(yīng)該定期開展生態(tài)環(huán)保小知識(shí)、小課堂、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)等在社區(qū)或是街道進(jìn)行宣傳，給予公眾科學(xué)知識(shí)的補(bǔ)充，從思想層面引導(dǎo)公眾樹立生態(tài)環(huán)保意識(shí)，從而使綠色環(huán)保理念深入人心。

協(xié)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)承輔關(guān)系。馬克思指出，“人們所為之努力的都是與之利益息息相關(guān)的”。一是應(yīng)該調(diào)整政府在生態(tài)治理中對(duì)企業(yè)的激勵(lì)政策，以此驅(qū)動(dòng)企業(yè)在生態(tài)治理中發(fā)揮主體作用，使生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系達(dá)到平衡。二是針對(duì)企業(yè)的排污情況，引導(dǎo)企業(yè)正確排污，合理排污。三是協(xié)調(diào)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的平衡關(guān)系，在生態(tài)保護(hù)的過(guò)程中開辟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新道路，正確認(rèn)識(shí)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保材料，多使用可再生資源能源，逐步替代污染源，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式等。在生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的相互協(xié)調(diào)中，生態(tài)環(huán)境會(huì)逐漸改善，我國(guó)將會(huì)朝著可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)和諧之路邁進(jìn)。

（作者分別為石河子大學(xué)政法學(xué)院副教授；石河子大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生）