印度高等教育治理：權力演變、體系建構和邏輯審視

王建梁　趙鶴

摘要： 高等教育是印度教育的名片。印度對高等教育的治理進行了廣泛探索，其治理變革在印度高等教育的跨越式發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。印度高等教育治理進程的核心即不同利益相關者權力結構的演變。在經(jīng)歷殖民控制、集權管理、逐步分權和多元共治的四次變革后，印度高等教育最終形成了政府、大學、市場、社會共同參與的治理體系；其治理結構由外部（政府、市場、社會相結合）和內部（大學自治）兩部分構成，契合教育治理“多元主體”“合作”“共治”的本質要求。印度高等教育治理的基本邏輯回答了治理的起點、內容和目標等問題。大學“自治”是印度高等教育治理的邏輯起點，多元“共治”是治理的邏輯核心，通過多元“共治”走向教育“善治”則是印度高等教育治理的最終落腳點。

關鍵詞：高等教育；教育治理；治理體系；多元共治；印度

中圖分類號：G649.351

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）04-0084-07

收稿日期：2018-05-22

基金項目：中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目“印度專業(yè)高等教育研究”（CCNU18HQZZ03）。

作者簡介：王建梁（1970-），男，山東陽谷人，教育學博士，華中師范大學教育學院教授、博士生導師，教育部國別和區(qū)域研究培育基地華中師范大學印度研究中心研究員，主要從事比較教育研究；趙 鶴，華中師范大學教育學院博士生，主要從事比較教育研究；武漢，430079。

一、問題的提出

20世紀90年代后， 隨著關于“治理”（governance）研究熱潮的興起，這一概念也開始應用于教育學界。從治理的特征來看，其區(qū)別于傳統(tǒng)概念“管理”（government）的本質在于脫離了單一主體（政府）的單向性管理運作，轉而走向多主體（政府、社會組織、個人等）合作共治的新路。作為國家治理的有機組成部分，“教育治理”也遵循這一本質屬性，“多元主體”“合作”“共治”成為其顯著特征和本質要求。一方面，在理論上，基于1978年克拉克最早提出的高等教育治理的兩種模式（政府控制和市場調節(jié)），逐步發(fā)展出三種（尼夫，1984）、四種（娜·鮑爾，1999）、五種（科斯特）模式等多樣的高等教育治理理論[1]；另一方面，在實踐上，包括美、英等發(fā)達國家及中、印等發(fā)展中國家都進行了廣泛的高等教育治理的改革與探索，建立和完善高等教育治理機制成為各國改革的關鍵問題。

20世紀90年代后，印度的崛起成為繼中國之后另一支不容忽視的力量活躍在國際舞臺。教育是促使印度再度崛起的秘密武器，特別是印度高等教育的發(fā)展，得到研究者越來越多的關注。印度高等教育發(fā)展十分迅速，不僅表現(xiàn)為其龐大的高等教育系統(tǒng)，更重要的是，伴隨規(guī)模擴大而逐漸形成的獨特的高等教育治理模式，催生出以印度理工學院（Indian institute of technology，IITs）為代表的一批優(yōu)質高校，成為印度高等教育的一張名片，也為國際高等教育治理改革提供了印度經(jīng)驗。

二、印度高等教育治理進程中的權力演變

印度高等教育伴隨著古老的文明而生，古印度經(jīng)院式高等教育宗教和哲學色彩濃厚。1757年，英國開始對印度長期進行殖民統(tǒng)治，西方學院式高等教育在印度建立和發(fā)展起來，190年的殖民控制為印度帶來現(xiàn)代意義上的高等教育。從新式高等教育產(chǎn)生后，印度高等教育治理整個進程的核心就是不同利益相關者權力結構的演變，而決策權力的分配則隨執(zhí)政者的演替呈現(xiàn)出多重變化。

（一）殖民官辦中的精英控制：英屬印度時期（1757年～1947年）

殖民地時代，印度教育發(fā)展完全處于宗主國的管控之下。可以說，此時的印度教育基本上成為英國教育的翻版。印度的當代大學系統(tǒng)始于1857年，殖民政府在金奈、加爾各答和孟買建立了三所公立大學，成為印度近代官辦高等教育的開端；隨后，幾所邦立大學在各邦政府的指導下成立并運作起來，印度近代意義上的高等教育行政管理也隨之出現(xiàn)。英國政府對高等教育管理的核心方針來自于1854年頒布的《伍德教育急件》（Wood's Educational Despatch）①。這是英國政府首次以立法形式明確印度的高等教育制度、政策及行政設置，英屬印度的高等教育行政管理從此納入法制化發(fā)展軌道。在高校治理體系方面，殖民政府復制了倫敦大學“聯(lián)邦大學”的治理系統(tǒng)。這種“聯(lián)邦大學制”規(guī)定了大學的基本性質——管理而非教學，大學由國家擁有、管控和運營，邦立大學由各邦政府管理；大學的附屬學院具體開展教學工作，而這些學院則很大程度上由私人占有，其教育目的主要是為了培養(yǎng)印度精英階層進入英國殖民官僚機構中工作。這些學院由于受到私人管控，加之聯(lián)邦政府對大學提供教育不感興趣，故在成本、準入和公平等方面鮮有監(jiān)管，最終主要的管理、決策權力把握在地方精英手中[2]。

（二）雙向驅動中的集權管理：尼赫魯時期（1947年～1964年）

1947年印度獨立，高等教育也走上了自主發(fā)展的道路。1950年印度共和國成立，同年生效的印度共和國憲法對中央政府、邦政府以及二者協(xié)同運作的教育管理權限做出明確規(guī)定。中央是高等教育治理的權力中心，具體的管理事宜由各邦進行。事實上，獨立后的前20年中，大學系統(tǒng)的主要管理從各邦完全轉向中央政府，這一變化是由印度獨立后第一任總理賈瓦哈拉爾·尼赫魯（Jawaharlal Nehru）領導實現(xiàn)的。這使得本來就是高等教育治理權力中心的聯(lián)邦政府的權力進一步延伸。這一時期，尼赫魯控制的國大黨無論是在聯(lián)邦層面，還是地方各邦層面都牢牢處于統(tǒng)治地位[3]，尼赫魯?shù)墓I(yè)化戰(zhàn)略要求大學主要為大型國有企業(yè)培養(yǎng)技術人員，印度理工學院、國立技術學院（National Institutes of Technology，NITs）、農(nóng)業(yè)大學及區(qū)域性職業(yè)學院的相繼建立就是明證。這些都是在不顧憲法責任劃分的情況下，通過使用議會的特殊法案而實現(xiàn)的，以確保聯(lián)邦政府的絕對控制。并且，聯(lián)邦政府還將現(xiàn)有的邦立大學也間接置于其控制之下。這一階段，印度高等教育的治理體系分為兩層：上層的治理模式針對單一技術學院，即專門從事某一領域研究的教學機構，如工程專業(yè)，由中央政府任命其理事會和理事長，控制招生、教職員工的招聘和評估；較低層級的治理模式與殖民時期基本沒有變化，主要由邦政府控制私立學院的預算和資金，批準職員的任命、教職員工工資和學生學費，而附屬學院則負責規(guī)定課程和入學標準，舉行考試和授予學位。在聯(lián)邦和各邦政府高度控制各自勢力范圍的雙向驅動下，中央集權還是占據(jù)絕對優(yōu)勢。然而，需要說明的是，各地方政府并未放棄對擴大權力的訴求，對尼赫魯政府的集權政策的批評聲也不斷出現(xiàn)。

（三）博弈平衡中的分權努力：英迪拉·甘地時期（1966年～1984年）

1966年，英迪拉·甘地（Indira Gandhi）成為印度第一任女總理。她站在平民立場上制定的高等教育發(fā)展政策中，聯(lián)邦政府有意識地給各邦政府和大學分權。如1969年大學撥款委員會（（University Grants Commission，UGC）專門成立針對大學治理（University Governance）的委員會，建議大學應得到更多的自治權。其主要通過以下兩種途徑：一方面建議增加學者的作用和教師的話語權，另一方面呼吁對大學長期運營資金以五年“分批補助”（block grants）的形式進行撥款，而不是更具政治干預性的年度撥款機制。盡管這些建議并未轉變?yōu)楣俜秸?，但由此能夠看出原先的高度集權已然出現(xiàn)缺口。然而，這樣的權力分化并非是直接和徹底的，仍處在不斷的挑戰(zhàn)和博弈中。1976年憲法第42修正案（The Forty-Second Amendment）頒布，重新布局了教育治理的格局，把一直由各邦負責的教育事務規(guī)劃到《并行條目》，中央政府和各邦政府在教育政策制定方面地位相等，但是教育立法上中央政府權力更大，并可以直接對各邦發(fā)號施令、推行政策。尤其是高等教育方面，中央政府加強了對大學的管理并提高了對學術的控制[4]?？偟膩碚f，與前兩個階段相比，盡管英迪拉·甘地執(zhí)政時期仍然是聯(lián)邦政府主導，但對分權的逐步努力和對平民教育的關注也是這一時期的持續(xù)行動。

（四）多向互動中的教育共治：經(jīng)濟自由化改革至今（1984年～）

1984年，印度開始推行經(jīng)濟自由化改革，一個由包括邦級政黨在內的聯(lián)合政府組成的新政治時代到來。與此同時，國家層面的高等教育政策越來越要求平衡邦立大學政治化帶來的不良影響。①此外，私立大學的迅速發(fā)展也使得私人提供者逐步成為印度高等教育的另一種重要力量。但是從權力來看，私人提供者所發(fā)揮的作用也僅局限于政府外部提供者[5]。20世紀90年代初以來，經(jīng)濟自由化、政治多元化和新管理主義思潮的涌入為印度高等教育的治理變革創(chuàng)造了外部環(huán)境：政府體制內部分權、市場調控深化、社會參與增加、高校自主權擴大等多種變化，使得原先政府與高校之間的單向驅動關系正在被社會、政府、市場與高校之間更加錯綜復雜的多向互動關系所取代[6]。1990年，大學撥款委員會發(fā)布報告《管理的替代模式》（Alternate Models of Management），討論了大學治理深層政治化的負面影響。該報告呼吁政府給予大學更多的自主權，并讓更多的教師、學生和社會參與到大學的管理中；對于大學內部，該報告建議政府將權力下放，賦權大學校長，將課程管理、考試和學位授予的責任完全交由附屬學院管理，而附屬學院的設立和取消也都應當由大學自己決定。分權和共治可以說成為了這一時期高等教育的主題——在參與方的多向互動關系中逐步構建起現(xiàn)在印度高等教育治理的體系。

三、印度高等教育治理體系建構

高等教育領域著名學者伯頓·克拉克（Burton R. Clark）于1983年提出“協(xié)調三角形”（Triangle of Coordination）模型。這一高等教育協(xié)調模式，認為所有擁有先進高等教育體系的國家都涉及到官僚政治、學術機構和市場協(xié)調要素之間的相互作用，不同國家和不同時期權力的分配協(xié)調情況有所不同，核心要素包括三個：國家（State）、學術權威（Academic Oligarchy）和市場（Market）?；谶@一理論，一些研究者進行了補充和發(fā)展，將中介機構（intermediary bodies）也納入進來，認為作為緩沖組織的中介機構主要是來自國家與市場之間的社會領域[7]；因此，政府權力、大學自治、市場調節(jié)和社會系統(tǒng)就構成高等教育內、外部綜合治理系統(tǒng)的四項基本要素。這一模型已成為解釋現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)運作所使用的經(jīng)典模式，也被廣泛運用到高等教育治理領域。該模型也是本文分析印度高等教育治理體系建構的依據(jù)（如圖1所示）。

（一）外部治理結構

從外部治理結構來說，印度高等教育的治理主要依靠政府（行政力量）、市場和社會的共同配合、參與。

首先，中央及邦政府合作管理高等教育事務。由于“并行條目”的存在，各邦的管理權限取決于中央，憲法的規(guī)定使得中央在高等教育治理方面有著最高權力，可以說是高等教育治理的權力中心，具體治理事宜由人力資源開發(fā)部（The Ministry of Human Resource Development， MHRD）和中央教育咨詢委員會（The Central Advisory Board of Education，CABE）承擔。各邦政府對于高等教育的管理則更針對于教育發(fā)展的具體事宜，是治理的絕對主體。此外，還需要特別指出，印度高等教育治理體系內還存在另一支重要力量——全國性“半行政機構”，此類機構以眾多全國性教育咨詢委員會為代表。這些委員會多是按照法律成立的法定自治機構，雖然并非政府直接領導的行政機構，但是其政策和權力又具有一定的行政效力。其協(xié)助政府制定和落實各項教育政策，是印度教育治理體系中不可或缺的一環(huán)。因此，按照上述模型，可將其列為政府力量范疇，典型的有全國教育研究與培訓委員會（National Council for Educational Research and Training，NCERT）、大學撥款委員會（UGC）等。這些委員會職權范圍十分廣泛，概括起來，其引導教育治理主要體現(xiàn)在政策咨詢、標準制定、分配撥款、教育督導等幾個方面。

其次，市場的影響和調節(jié)作用隨著印度迅猛發(fā)展的私立高等教育而逐步體現(xiàn)。20世紀80～90年代，政府對高等教育的實際資助不斷減少，大學和附屬學院找到一條彌補財政資源缺口、同時也可以滿足對高等教育社會需求的不斷增加的途徑，即在公立大學以及自籌資金學院開設由UGC批準的自籌課程；隨后，各邦政府也開始允許私人機構（如慈善信托或社會團體）承辦建立大學，私立院校完成各邦政府的委托并主動接受其監(jiān)管。從規(guī)模上講，印度私立高等教育在過去40年持續(xù)擴張，大學數(shù)量增長了6倍多，目前33 000多所大學有64%是私立性質的高等教育院校[8]；另外，從目的來看，私立高等教育主要目的在于通過提供UGC認證的課程收取高額學費以及各種費用以賺取利潤[9]?；诖?，市場對于印度整個高等教育體系的調節(jié)作用較以前大大增強——市場參與供需關系的調節(jié)，高等教育回應市場需求；市場參與高校結構的調整，公私立高等教育既合作又競爭發(fā)展的局面已經(jīng)形成[6]。

最后，社會參與是對政府和市場治理的補充，尤其是在二者治理失靈的情況下可以發(fā)揮一定作用。上文“權力演變”部分已經(jīng)提到印度高等教育治理的社會參與主要出現(xiàn)在20世紀90年代經(jīng)濟自由化改革之后，可以說，社會參與是印度高等教育治理的新興力量。社會力量參與高等教育治理實踐盡管時間不長，但是內容十分豐富，參與方多元化，較為典型的有企業(yè)、非政府組織（Non-Governmental Organization，NGO）以及一些民間智庫團隊。近年來，印度政府不斷擴大社會參與，特別鼓勵其參與高校事務，在政策討論、決策制定過程中發(fā)出自己的聲音。比如非政府組織印度工商協(xié)會聯(lián)合會高等教育委員會（FICCI Higher Education Committee）近年來所制定的“高等教育2030愿景系列”報告，積極為政府建言獻策，也得到了一定采納。

（二）內部治理結構

對外部治理而言，印度高等教育內部治理主要指高校自治。印度憲法規(guī)定印度的大學是自治性機構，各高校根據(jù)法案和自制章程對大學事務進行分配和管理，不同類型大學內部體系略有不同，但基本治理框架沒有太大差異，只是根據(jù)具體法規(guī)和學校性質有不同的調整。印度普通大學的自治結構主要也是由以下三部分構成：

第一，大學的最高領導者是視察員（Visitor）和校長（Chancellor）。國立和邦立大學中，這兩個職位主要由高級別政治官員擔任，本質上屬于榮譽職務。例如印度國防大學成立，時任總理曼莫漢·辛格（Manmohan Singh）親自出任校長，總統(tǒng)任視察員，以彰顯政府的高度重視。校長并不直接管理學校事務，副校長（Vice-Chancellor）由校長任命，是印度高校實際最高決策者和管理者；在私立大學，校長由校董事會選舉產(chǎn)生。

第二，印度的大學內部設立一系列權力機構，部分權力機構同時也是管理和執(zhí)行部門：大學委員會（Court或Senate）是大學最重要的權力部門，制定大學發(fā)展的大政方針，并負責聯(lián)系社會公眾；大學行政委員會（Executive Council或Syndicate）是最主要的行政機構，學校的日常行政事務、學校的各項規(guī)章制度等都由其負責；與此相對，大學學術委員會（Academic Council）則是最高學術決策機構，總攬如入學、課程教學、考試、學位授予等所有教育工作。

第三，大學學院的院長（Dean）是各學院事務的直接管理者，對學院發(fā)展有著絕對執(zhí)行力，一般由資深教授擔任。院長的主要職責包括教學工作的分配、教學崗位的設置與取消、教師的聘用以及科研方面的管理[10]。

四、印度高等教育治理的邏輯審視

印度高等教育治理的基本邏輯回答了治理的起點、內容和目標等問題，同時也說明了現(xiàn)在及未來印度高等教育治理發(fā)展軌跡的演進趨勢，鋪陳出印度高等教育治理的未來圖景。

（一）大學“自治”是治理的邏輯起點

“治理”在保留“管理”自上而下的管控剛性的同時，最重要的則是自上而下與自下而上的互動過程。在這一互動關系模式中，大學無疑是處于治理結構底部的基本單元。大學是印度高等教育治理中的基礎單位，尋求整個高等教育體系的治理，首先要追尋對于這一構成高等教育體系的元細胞的治理，將大學作為印度高等教育治理的邏輯起點也是對“治理”過程核心特質的一種體現(xiàn)。因此，大學內部治理是印度高等教育治理的第一步。

如何保障好、發(fā)揮好大學自治在高等教育治理中的基礎性地位，是當前印度高等教育治理關注的重點命題。20世紀90年代以前的相對集權模式并未重視賦予高校相應的自主權，招生、財政、教師聘用、教學等均受到政府的過度干預。私立高等教育得到發(fā)展后，一大批自籌經(jīng)費的私立高校建立起來，由此高校開始要求重構權力配置模式。在高等教育治理變革的整體背景下，印度的大學爭取到一定的自治權，比如行政上自主聘用教師及確定數(shù)量，選拔管理人員；學術活動不受中央及邦政府干預，允許開辦自籌經(jīng)費課程，自主考核教師等；財政上，經(jīng)費使用更加自由，政府不再關注具體使用情況，學費結構、獎助學金等也都由學校自行決定。此外，由于政府與大學之間關系的變化，政府微觀管理和直接控制減少，構建基于問責機制的高校自治制度，并致力于謀求高等教育自治與問責之間的平衡，印度《第十二個五年計劃》（The twelfth Five Year Plan（2012～2017））對此進行了規(guī)劃：建議實施差異化問責，基于高校績效評估結果來賦予其相應的自治權[11]，這意味著績效表現(xiàn)較好和較差的學校獲得的是不同程度的自治權。

（二）多元“共治”是治理的邏輯核心

“治理”指的是公共及私人機構一起管理其共同事務所采取的各種方式的總和?！岸嘣黧w”“合作”“共治”是治理也是教育治理的顯著特征和本質要求。因此，對于印度高等教育治理而言，摒棄以往政府單一主體的集權管制，轉向多主體“共治”，是其治理邏輯的核心。

經(jīng)濟自由化改革以來，較以往大為增強的市場力量、曾一度缺位的社會力量和逐步擴大自治權的高校力量同時發(fā)力，完善了印度整個高等教育的治理格局。然而，初步形成的共治體系不可避免地存在局限性——第一，社會力量相較于其他高等教育治理主體尚顯薄弱，社會參與治理還處于起步階段；第二，高等教育治理的力量分配是有所差異的，如圖2所示，A、B模式分別代表公立和私立高等教育，印度私立高校運用“市場導向型”治理模式，因此市場對于私立高等教育的影響和調節(jié)作用更深，社會參與方也更加多樣化，種姓學會、宗教團體、慈善機構、各種社團都不同程度地直接參與到私立高校的事務管理中。但是市場的自由放任狀態(tài)、招生規(guī)模驟增以及監(jiān)管制度的滯后導致高等教育質量下滑，也是印度高等教育治理過程中出現(xiàn)的棘手問題。如何在繼續(xù)增強市場、大學、社會參與活力的同時優(yōu)化其治理效果，是印度高等教育治理未來改革的方向。

（三）實現(xiàn)“善治”是治理的邏輯終點

教育治理，共治是路徑，善治（good governance）是目標，其要素包括治理的有效性、回應性、穩(wěn)定性，以及參與、公正、廉潔、透明、問責等[12]。有效的治理是不同權力之間的和諧融合，是信任與控制之間的平衡。印度高等教育快速發(fā)展背后的很多問題都源自于治理過程中的不和諧與不平衡。所以，求得“善治”正是印度高等教育治理的目標和終點。

顯然，印度當前的教育治理格局與“善治”還有一定距離。因此，“善治”的要求為印度高等教育治理改革指明了方向：首先，保持政府宏觀管理的主導地位。這樣的“主導作用”是指政府扮演“元治理”角色，即使在市場或社會系統(tǒng)中不具有最高權威，但整個高等教育治理的方向及準則還是由政府掌控。事實上，這一點是印度政府一直所堅持的。印度一些學者直接指出，盡管當前印度高等教育治理基本依照克拉克的“協(xié)調三角形”模式展開，市場和社會影響日益強化，但有一點可以明確，印度政府依然是主導整個治理模式的最高權力[13]。其次，政府具體管理權力的繼續(xù)“下放”。如圖2所示，印度高等教育的治理體系實質上是這四者力量彼此協(xié)調制衡的結果。分權是共治的前提，通過向學校、社會、市場轉移權力，實現(xiàn)由A（公立高等教育治理模式）、B（私立高等教育治理模式）向C（高等教育治理理想模式）轉變。政府需要加強的權力不是行政管理而是監(jiān)管，政府應當更加關注其監(jiān)管者的職能。具體來說，政府應發(fā)揮對上層機構中的推廣和評估作用，中層機構的指導作用以及較低層級機構的監(jiān)管作用[14]。再次，要促進“善治”，不僅應進行外部分權，還要加強大學內部分權和共治。除了傳統(tǒng)的學校權力機構，教師、學生、家長、社會組織、專家學者都可以也應當成為學校治理的主體。最后，應強化問責，完善責任追究機制。信息公開透明是印度高等教育問責機制的首要要求，在此基礎上，還需不斷提高公立和私立高等教育機構的透明度，要求他們披露與錄取、學費、教師、項目、職位、治理、財務、商業(yè)合作和所有權有關的所有重要信息，經(jīng)評估、審計和認證后，根據(jù)結果進行獎懲責任追究。

五、結語

印度在殖民地時期建立了現(xiàn)代意義上的高等教育制度，而其治理體系則是經(jīng)過由殖民地時期到現(xiàn)在的不斷調整而形成的。綜觀其變革歷史可以發(fā)現(xiàn)，印度不同時期對高等教育治理體系的整體設計都是基于執(zhí)政者統(tǒng)治利益、當時社會經(jīng)濟發(fā)展要求以及高等教育自身發(fā)展的綜合需要。當前印度對高等教育治理的強化，既是對國家治理模式和21世紀以來市場經(jīng)濟環(huán)境變化的回應，也是解決高等教育系統(tǒng)內突出現(xiàn)實問題的有效途徑。加強高等教育治理變革，提高治理能力和水平，依然是印度高等教育改革的重點計劃。

在十九大明確“全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一背景下，我國加強作為國家公共事業(yè)重要組成部分的教育治理已經(jīng)提上日程，而高等教育治理則可謂重中之重。目前，我國進入了高等教育綜合改革的關鍵階段，實現(xiàn)高等教育治理體制和治理能力現(xiàn)代化已成為當務之急。如何構建我國的高等教育治理體系、如何實現(xiàn)“善治”是一個龐大、復雜的話題。從比較的視角來看，一方面，中印兩國高等教育治理方面有著差異化的現(xiàn)實基礎與制度環(huán)境，這決定了我國高等教育治理探索的基本思路需要結合我國具體國情，辯證、適度地借鑒他國經(jīng)驗。但另一方面，從印度邁向高等教育“善治”的基本思路中能看到，更多賦權（外部治理和內部治理的分權）、更多參與（治理主體多元化）和更多監(jiān)督（問責）都是中印兩國的共同追求。因此，總的來說，我國應切實轉變傳統(tǒng)管理思想，積極構建、完善政府、高校、市場、社會共同參與的高等教育治理體系，加強建設多元化教育質量保障體系和監(jiān)督機制，以促進高等教育的綜合、高效、全面發(fā)展。

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