中國一流大學巡視問責與治理實踐范式研究

馮用軍　趙雪　秦惠民

摘要： 根據中共中央統一部署，中央巡視組對中央直管高校黨委開展了專項巡視，這是黨和國家治理高等教育的重要體現。以國家首批“985”工程重點建設的9所中國一流大學及其對標院校的36份專項巡視報告和整改情況通報文本為基礎，運用質性研究中的扎根理論和文本分析法凝練出“巡視問責”的五個核心范疇：黨委領導下校長負責制中的核心領導能力、干部選拔任用監(jiān)管、基建后勤服務監(jiān)管、經費收支使用監(jiān)管和內部校院分權治理。爾后進行編碼質化，進而分析中國一流大學黨委履責與治理的普遍問題和特殊問題，據此構建理論分析框架并提出對策建議。

關鍵詞：中國大學；巡視問責；大學治理；扎根理論；質性研究；文本分析法

中圖分類號：G647

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）04-0070-08

收稿日期：2018-05-12

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“現代大學治理結構中的紀律建設、德治禮序和權力配置協調機制研究”（15JZD044）；教育部人文社科項目“西南聯大辦學理念與世界高水平大學建設研究”（13YJC880019）；中國博士后科學基金第61批面上資助項目“西南聯大與西北聯大治理模式的比較研究（2017M610787）”。

作者簡介：馮用軍（1980-），男，四川安岳人，教育學博士、唐山師范學院教授，北京師范大學教育學博士后、碩士生導師，京津冀高等教育發(fā)展研究中心主任，天津大學兼職教授，主要從事教育史、教育評價、大學排名研究；趙雪，唐山師范學院講師；唐山，063000。秦惠民，中國人民大學教授，北京外國語大學國際教育學院院長；北京，100872。

改革開放40年來，中國大學經歷了四次國家高等教育戰(zhàn)略工程——重點大學工程（1959、1960、1978年）、“211”工程（1995年11月）、“985”工程（1998年5月）和“雙一流”戰(zhàn)略（2015年8月），希望通過實施重點支持中國大陸一批高校優(yōu)先發(fā)展的系統工程，早日建成若干所中國特色世界一流大學和一批中國特色世界一流學科高水平大學[1]。其中，中央首批選定9所大學（北京大學、清華大學、復旦大學、上海交通大學、南京大學、浙江大學、中國科學技術大學、哈爾濱工業(yè)大學、西安交通大學）作為重點支持高校，成為立足中國創(chuàng)建世界一流大學的領頭羊，進而通過“標桿大學”的榜樣示范效應創(chuàng)建更多世界知名高水平大學。2003年，首批進入“985”工程的9所大學校長召開了首屆“一流大學建設系列研討會”。2009年9所大學校領導共同簽署了《一流大學人才培養(yǎng)合作與交流協議書》，標志著希望趕超美國常春藤聯盟、英國羅素大學集團、澳大利亞八校集團的中國版“C9”聯盟（C9 League，也稱九校聯盟）誕生。2014年11月中國科學院大學正式參加C9聯盟活動，共享共建中國特色世界一流大學[2]。

中國大學從“象牙塔”走向“社會軸心”，經歷了百年歲月洗禮，即從清末民國的“三駕馬車”（公立、私立、教會大學）到新中國后的“比翼齊飛”（公立、私立大學）。無論是“三駕馬車”還是“比翼齊飛”時代，公立高校都是國家高等教育集團的“中流砥柱”，也是國家高等教育經費重點支持對象。公立高校接受國家公共財政資助，在履行人才培養(yǎng)（教育教學）、科技研發(fā)、社會服務、文化傳承引領、國際交流與合作等核心職能方面都應該主動接受黨、政府及社會的監(jiān)督，特別是接受黨和政府的巡視及問責[3]。大學是個小社會，微觀政治是各類組織內普遍存在的現象，中國大學必須講政治重規(guī)矩[4]。隨著中國高等教育進入后大眾化到普及化的過渡階段，大學越來越受到社會的關注并逐漸趨近社會輿論的中心，涉及國家責任和公共利益的大學事件日益成為黨、政府和社會公眾問責大學的重要緣由?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》第十五條規(guī)定：“黨委（黨組）在黨內監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監(jiān)督職責。”按照中央統一部署對中央直管高校黨委進行專項巡視，既是黨和國家行使高等教育政治、行政和學術治理權的重要形式，也是代表社會公眾問責高校的客觀需求。大學是社會的良心，公立大學更是重要的“社會公器”，特別是在“效率優(yōu)先兼顧公平”政策中受益巨大的“211”工程高校、“985”工程高校和“雙一流”建設高校，更是全社會關注的焦點，它們的一舉一動都牽動著各方的神經。黨和政府有關部門對它們履行公共責任、社會擔當和歷史使命等情況進行專項巡視，開創(chuàng)了中國大學問責的新實踐范式。由紀委監(jiān)察部門組織“巡視”、高校迅速反應并全面“整改”的模式被稱為“巡視問責范式”，可謂是富有中國特色的大學治理實踐范式。對高校開展巡視問責，既契合了《中華人民共和國高等教育法》的相關規(guī)定，也能促使高校治理系統迅速反饋和高效率整改以主動回應黨、政府和公眾對大學的現實期待。

一、質性研究樣本來源及文本分析技術

高校問責制在英、美、日等國高校應用較廣，但在我國則屬于新鮮事物。中國大學巡視問責和治理實踐問題，作為中國高等教育改革發(fā)展中的重大議題，高等教育理論工作者必須做出積極回應。以國家首批“985”工程重點建設的9所一流大學和對標高校的18份專項巡視報告文本、整改通報材料為基礎，可以凝練出“巡視問責”的五個核心范疇——黨委領導下校長負責制中的核心領導能力、干部選拔任用監(jiān)管、基建后勤服務監(jiān)管、經費收支使用監(jiān)管和內部校院分權治理等。我們既要弄清楚“巡視問責治理模式”核心概念的范疇，也要系統剖析“巡視問責與治理實踐范式”中高校黨委履責、治理的普遍問題和特殊問題。按照習近平總書記提出的“成為巡視整改標桿”的要求，通過專項巡視發(fā)現中國一流大學的黨建、履責、治理問題，突出“動真碰硬”，通過對標整改糾正、糾錯、糾偏，進而推動高校嚴格遵守黨紀國法、嚴明政治紀律和政治規(guī)矩、嚴守德治禮序、逐步建立和完善自我約束機制和權力配置模式。通過建設若干所中國特色世界一流大學和一批世界一流學科高水平大學，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利奠定堅實基礎[5]。

研究組從中央紀委監(jiān)察部網站、人民網、中國青年網和C9高校門戶網站上搜集了十八屆中央第十二輪巡視后公布的C9高校巡視報告和巡視整改情況通報（簡稱“整改通報”）等，加上對標高校的18份，總計36份材料①。研究主要采用質性研究中的扎根理論研究方法論，對巡視報告和整改通報的全文本資料進行開放式編碼、主軸編碼、選擇性編碼，進而建構影響C9高校履責使能的核心因素模型[6]。本研究針對C9高校巡視報告和整改通報文本進行深度解讀，并對中科院、南開、天大、武大、廈大、川大、吉大、北師大、山東大學巡視樣本進行飽和度檢驗。具體操作程序包括：一是從巡視報告和整改通報中提取核心要素、凝練概念，對概念進行一級編碼（開放式登錄，Open Coding）；二是反復對比檢驗巡視報告和整改通報中所提取的概念，對概念進行范疇化，形成二級編碼（又稱關聯式登錄或軸心登錄，Axial Coding）；三是分析和構建概念之間的聯結關系，構建概念與范疇間的邏輯架構，形成三級編碼（又稱核心式登錄或選擇式登錄，Selective Coding）；四是對三級編碼進行分析和理論架構，形成理論模型和相關理論假設與推論，并提出若干對策建議。

二、C9高校巡視報告和整改通報的文本分析

扎根理論（Grounded Theory，GT）是由哥倫比亞大學的Anselm Strauss和Barney Glaser兩位學者共同發(fā)展出來的一種定性研究方法論。針對大學黨委領導下的校長負責制下若干新現象，運用系統化敘事、編碼技術和文本分析，從巡視報告、整改通報等原始資料、經驗證據等一手文本中抽象出反映大學黨委履責、治理的關鍵概念、核心范疇，然后通過這些概念、范疇之間的聯系建構相關的理論分析框架。

（一）開放式編碼

從巡視報告和整改通報中提取概念和范疇，并確定范疇的屬性和維度。開放式編碼階段的首要任務是盡量分化原始資料，盡可能保留原始文本中的初始信息進行深度解讀、分析、比較，并進行循環(huán)檢驗，最終從36份原始資料里抽取到500余個初始概念，將相近、相似或重復概念進一步凝練為抽象范疇并對其命名，初步提煉出31個初始范疇（表1）。

（二）主軸編碼

主軸編碼的目的是發(fā)現和建立范疇之間的隱性邏輯關系。根據不同范疇在概念層次上的相關關系對31個初始范疇進行歸類特征化，共凝練出5個主要范疇：黨委領導下校長負責制中的核心領導能力、干部選拔任用監(jiān)管、基建后勤服務監(jiān)管、經費收支使用監(jiān)管和內部校院分權治理（表2）。

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是深度挖掘核心范疇、將分析結果不斷匯聚到與之密切相關的編碼上的過程，并分析核心范疇與主要范疇及其它范疇的關系，通過敘事的方式描述中國大學的內部治理行為現象與外部治理關系的脈絡條件，從而建構一個新的質性理論分析框架，來直觀地顯示主要范疇的典型結構關系（表3）。

（四）飽和度檢驗

飽和度檢驗指新搜集的資料、數據和信息等不能對預期理論構建做出新的貢獻，就可以停止搜集工作。研究利用9所比對院校的巡視報告和整改通報文本數據進行飽和度檢驗，發(fā)現已有初始范疇、主要范疇已經列舉得比較豐富，沒有凝練出新的主要范疇。因此，對C9高校巡視報告和整改通報的文本分析和分級編碼的飽和度較好、一致性較高，基本上可以代表中國一流大學的巡視、問責和治理情況。

三、C9高校黨委的履責和治理實踐問題

大學專項巡視的重要功能或目的是幫助黨委發(fā)現問題、形成震懾并督促解決問題，以此促進大學內外部治理體系的優(yōu)化、確保大學的健康運行和跨越發(fā)展。

（一）C9高校黨委履責和治理的普遍問題

將主要范疇形成的結構關系重新帶入C9高校的巡視報告和整改通報，通過梳理和仔細比對，可以發(fā)現一流大學在履責、治理方面存在的普遍問題（表4）。由表4可知，C9高校全都存在黨委核心領導能力弱化、內部校院分權治理問題突出現象；8所高校干部選拔任用監(jiān)管不到位、經費收支使用監(jiān)管不到位、基建后勤監(jiān)管不到位，廉潔風險突出。

（二）中國一流大學履責和治理的特殊問題

由于C9高校的歷史淵源、辦學風格、治理體系、地域文化等的不同，在貫徹落實和強化“黨委領導下的校長負責制”中履責和治理方面除了存在一些共性問題外，還存在一些特殊問題，并在程度上有所差異（表5）。

由表5可知，各校在履責和治理方面，除了黨委核心領導能力弱化外，占比最高的特殊問題主要集中在干部監(jiān)管不到位和內部治理問題突出。具體而言：北京大學選人用人問題突出，超職數配備干部；清華大學思想政治工作薄弱，干部監(jiān)督管理不嚴；復旦大學科研經費管理混亂、使用違規(guī)，基建及校辦企業(yè)監(jiān)管嚴重違規(guī)；上海交通大學黨政議事制度不健全，辦學治?！爸笓]棒”導向偏差；南京大學基層黨組織問題突出，違規(guī)接待公款送禮；浙江大學選人用人存在問題，違反中央八項規(guī)定精神和“四風”方面問題較多；中國科學技術大學基層黨組織黨建工作機制不健全，違規(guī)濫發(fā)財物；哈爾濱工業(yè)大學思政工作薄弱，黨內生活不到位，基建后勤招標采購存在問題；西安交通大學“三會一課”執(zhí)行不力，處理三大關系不夠好。這充分反映出中央開展高校專項巡視的重要性、必要性和緊迫性，專項巡視工作成效顯著。同時，各被巡視高校隨后積極按照中央巡視組的巡視意見全方位落實整改任務，形成風清氣正的良好大學生態(tài)。

四、理論分析和對策建議

堅持和完善黨委領導下的校長負責制，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的必然要求，也是豐富完善習近平新時代中國特色社會主義教育思想的應然抉擇，更是持續(xù)推進中國高等教育系統從站起來、大起來到強起來的制度保障[7]。中央對部屬高校的分輪巡視（含中央巡視“回頭看”）表明，大學專項巡視及整改問責雖然帶有一定的政治強制性和隨機性特征，但其指導思想鮮明、巡視目的清楚、整改要求明確。這就需要被巡視高校黨政兩套系統和師生兩大主體及時做出回應，能夠主動直面治校理政中存在的違反黨紀國法、政治紀律、德治禮序等方面的問題，以巡視整改為動力，堅持問題導向，把解決問題與促進發(fā)展結合起來，扎根中國大地辦大學。同時，從專項巡視問責的成效來看，高校還存在很多方面的監(jiān)管和治理問題，一定程度上暴露出高校自我約束、自我管理、自我監(jiān)督、自我教育、自我凈化的體制機制尚不夠完善，“燈下黑”現象突出，存在內部問責機制和治理體系失能等問題。這也說明，中央對中央直管高校黨委開展專項巡視問責的重要目的基本達成，即通過巡視問責推動被巡視高校逐步建立和完善內部監(jiān)管與治理體制機制，主動自發(fā)回應黨、政府、企業(yè)和社會大眾對于大學主動承擔時代責任和歷史使命的期待。

“象牙塔”時代的大學尚可“入則獨善其身”，但“社會軸心”時代的大學很難獨處一隅。從嚴治黨十分緊迫，有問題不可怕，怕的是思想上有抵觸情緒、心態(tài)上麻木不仁、行動上不能正確處理和化解問題。從中央對中央直管高校黨委的“巡視問責”來看，內涵和邊界是非常清晰的。無論是按照《憲法》《高等教育法》等相關法條規(guī)定，還是按照中共中央、國務院關于高等教育的若干戰(zhàn)略政策要求，加強高校黨委核心領導能力建設都是處于首位和重中之重的大是大非問題，教育巡視和教育反腐永遠在路上。須進一步加強和改善黨對高校的領導，特別是完善高校黨委領導下的校長負責制，在公辦高校落實《中共中央辦公廳關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發(fā)〔2014〕55號），在中小學、民辦學校充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用[8]。具體地說，中央對高校黨委、基層黨組織和黨員干部成員的巡視問責范圍和內容：一是看高校對中國特色社會主義辦學方向的把握情況，是否扎根中國大地辦學，辦學是否能讓黨中央放心、讓人民滿意；二是看高校黨委領導能力、黨建工作、兩個責任、四個意識、“三會一課”“兩重一大”、師德師風、學生思政工作、干部選拔考核任免等，是否形成耦合共軛機制；三是看經費收支使用、基建后勤管理、校辦企業(yè)運行、附屬單位監(jiān)管、內部治理結構和體系優(yōu)化、師生狀態(tài)和黨群、政群關系等，是否形成壓倒性健康生態(tài)。對于中央專項巡視中發(fā)現的非黨內問責范圍內問題，比如科研管理、學生管理等內部治理問題，可引入其他巡視問責主體介入，依法依紀依規(guī)約束巡視問責主體的權利和義務，包括巡視問責的啟動條件、對象、內容、范圍、程序、標準、反饋、處理等細節(jié)[9]。陽光是最好的防腐劑，公開是對權力最好的監(jiān)督，黨的十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出，必須筑牢拒腐防變的思想防線和制度防線，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制[10]。因此，保證一流大學巡視問責工作的科學化、法制化、規(guī)范化、程序化和透明化，有利于保持高校黨組織的肌體健康和黨的隊伍純潔，為早日建成“雙一流”大學、實現高等教育強國、建成世界高等教育中心、服務中華民族偉大復興“中國夢”提供人才支持和智慧支撐[11]。

（本文在北京大學教育法研究中心主辦的“大學自治：理論與實踐”學術研討會期間得到了郭道暉教授、江平教授、李步云教授、姜明安教授、湛中樂教授、勞凱生教授和周作宇教授等的指點和幫助，特此致謝。）

參考文獻

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[2] 葉偉萍，梁文艷，胡詠梅.C9大學離世界一流大學有多遠——分學科的國際合作比較[J].教育研究，2017（3）：53.

[3] 王碩旺，黃敏.公立大學如何回應社會問責———基于美國加州大學年度問責報告的比較研究[J].中國高教研究，2014（7）：48.

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[10] 習近平.關于《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》的說明[J].黨建，2016（11）：9-13.

[11] 馮用軍，朱立明.中國大學先修課程的發(fā)展困境與解決方案[J].江蘇高教，2018（5）：42.