行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策探析

劉蓓

【摘 要】隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》及《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的全面施行，規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，已成為適應(yīng)社會發(fā)展，提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康持續(xù)發(fā)展的重要手段。本文分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，并闡述一些加強(qiáng)內(nèi)部控制的有效對策與建議，以供參考。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

行政事業(yè)單位是使用國有資產(chǎn)、以公益性和服務(wù)性為目的的非營利性社會組織。內(nèi)部控制的目的是為了使行政事業(yè)單位更好的為社會服務(wù)，追求更大的社會效益，通過不相容崗位相互分離制約、嚴(yán)格的授權(quán)審批控制等手段，達(dá)到規(guī)范管理、控制財務(wù)風(fēng)險、防范貪污腐敗等目的。財政部于2015年底，出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》積極推進(jìn)行政事業(yè)單位全面實施內(nèi)部控制制度。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)覆蓋行政事業(yè)單位及其下屬單位的業(yè)務(wù)和事項，貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

1.保障業(yè)務(wù)活動規(guī)范有序、科學(xué)高效

企業(yè)始終把最求利潤最大化作為運(yùn)行目標(biāo)，降低成本、增加利潤是其規(guī)范高效運(yùn)行的硬性約束。行政事業(yè)單位的運(yùn)營目標(biāo)是保證公共服務(wù)的效率和效果，其核心是向社會公眾提供非營利性的服務(wù)和公共產(chǎn)品。正是由于行政事業(yè)單位缺乏降低成本、增加利潤的硬性約束，作為公共部門，其內(nèi)部控制就更加重要。建設(shè)完善的內(nèi)控機(jī)制是行政事業(yè)單位規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的最為有效的手段。

2.防止內(nèi)部權(quán)力濫用，有效控制降低風(fēng)險

企業(yè)所有者和經(jīng)營者可以對經(jīng)營風(fēng)險和利潤進(jìn)行權(quán)衡，一旦其承擔(dān)的風(fēng)險與可獲得的利潤不匹配，往往會主動規(guī)避風(fēng)險、退出經(jīng)營，保證其自身的利益最大化。而行政事業(yè)單位從事的工作具有公益性、社會性，其提供的產(chǎn)品具有公共性，不可能因為要承擔(dān)風(fēng)險而拒絕提供產(chǎn)品和服務(wù)，如有必要，即使風(fēng)險超出其承受能力也必須無條件承擔(dān)。因此，行政事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險具有復(fù)雜性和多樣性，必須制定面對和承受風(fēng)險的應(yīng)對方案。例如，我國社保基金由于歷史原因償付能力不足的情況將長期存在，承擔(dān)的支付風(fēng)險很高。盡管社?；饍敻队腥笨冢粫芙^履行社會責(zé)任和放棄承擔(dān)風(fēng)險。由于行政事業(yè)單位承擔(dān)風(fēng)險的程度與企業(yè)不同，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)、規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動就更加重要。行政事業(yè)單位內(nèi)控工作強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約，防止內(nèi)部權(quán)力濫用，對于有效控制和降低風(fēng)險具有十分重要的意義。

3.為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)

國家治理體系和治理能力集中體現(xiàn)在行政事業(yè)單位提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)、對社會進(jìn)行管理的能力和水平。行政事業(yè)單位必須建立和完善一套“權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)”的管理體系，才能為社會和公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能實現(xiàn)對社會科學(xué)高效的治理和管理。為此，行政事業(yè)單位必須以《單位內(nèi)控規(guī)范》為抓手，以規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動有序運(yùn)行為主線，以內(nèi)部控制量化評價為導(dǎo)向，以信息系統(tǒng)為支撐，突出規(guī)范重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動運(yùn)行流程、制約措施，逐步將控制對象從經(jīng)濟(jì)活動層面拓展到全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，到2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)內(nèi)控體系。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.對內(nèi)部控制認(rèn)識不夠全面

目前，我國行政事業(yè)單位依然是公共經(jīng)濟(jì)的壟斷者，缺乏降低成本、提高效率、加強(qiáng)內(nèi)部管理的原始動力。單位領(lǐng)導(dǎo)層普遍存在對內(nèi)控認(rèn)識不明、不重視的現(xiàn)象，將內(nèi)控等同于財務(wù)管理控制環(huán)節(jié)，用普通的財務(wù)法規(guī)代替內(nèi)控規(guī)范，沒有建立符合單位現(xiàn)狀的內(nèi)控制度，根據(jù)經(jīng)驗或常識來開展內(nèi)部控制相關(guān)工作；或存在有制度不貫徹執(zhí)行，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.內(nèi)部控制制度不健全

大部分行政事業(yè)單位不結(jié)合單位自身的特點，盲目地借鑒企業(yè)內(nèi)控制度，導(dǎo)致制度缺乏獨立性和針對性。

一些行政事業(yè)單位預(yù)算編制不科學(xué)，沒有細(xì)化到具體的業(yè)務(wù)部門和項目，導(dǎo)致預(yù)算無計劃性，執(zhí)行率偏差大；預(yù)算編制不完整，追加預(yù)算的文件不斷重復(fù)。此外，還有一些行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)種類多，財務(wù)部門無法對全部業(yè)務(wù)和預(yù)算經(jīng)費進(jìn)行高效管理，加上財政部門預(yù)算批復(fù)時口徑較粗，實際支出與預(yù)算指標(biāo)不匹配，當(dāng)個別科目超預(yù)算時，年底通過調(diào)賬等方式進(jìn)行賬務(wù)處理，實質(zhì)上為分科目串用預(yù)算指標(biāo)，導(dǎo)致預(yù)算批復(fù)形同虛設(shè)。

資產(chǎn)管理制度存在缺陷，未定期對實物進(jìn)行清查，資產(chǎn)管理系統(tǒng)缺乏詳細(xì)數(shù)據(jù)，資產(chǎn)的入庫、領(lǐng)用等無健全的臺賬記錄，難以實現(xiàn)賬實相符，對盤點結(jié)果未形成書面報告。

3.對內(nèi)控工作的評價嚴(yán)重滯后

許多行政事業(yè)單位沒有建立對內(nèi)控工作的內(nèi)部評價機(jī)制，相關(guān)部門或崗位職責(zé)權(quán)限不明，對內(nèi)部評價的程序和要求不清，沒有對內(nèi)部控制建立與實施情況進(jìn)行自我評價。將內(nèi)部評價與內(nèi)部控制的建立和實施混在一起，從事內(nèi)控工作人員同時承擔(dān)對該項工作的執(zhí)行與評價，“自己評自己”的情況普遍存在。

4.從事內(nèi)控工作人員專業(yè)技能有待提升

隨著我國各項社會事業(yè)的發(fā)展和社會治理的現(xiàn)代化，行政事業(yè)單位承擔(dān)的職能越來越重要，對內(nèi)部控制提出的要求也越來越高。但是，行政事業(yè)單位從事內(nèi)控工作的人員思想意識上難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展，工作思維還停留在粗放管理時期，還是按照老辦法、舊思路對業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。同時，內(nèi)控人員的業(yè)務(wù)技能難以實行全新的管理環(huán)境，內(nèi)控業(yè)務(wù)人員往往將內(nèi)控工作等同于財務(wù)工作，缺乏風(fēng)險分析、項目管理、政府采購、合同控制等方面的業(yè)務(wù)知識，致使內(nèi)控工作難以深入開展。

5.內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)管

一方面，大部分行政事業(yè)單位存在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全，在實際工作中缺乏獨立性，監(jiān)督和檢查的結(jié)果也缺乏權(quán)威性；另一方面，外部監(jiān)督主體主要來源于財政和審計等部門，其檢查的內(nèi)容一般只注重財政資金的使用是否符合相關(guān)規(guī)定等內(nèi)容，至于是否建立了規(guī)范的內(nèi)部控制制度及控制落實情況仍處于無人監(jiān)管的空白地帶。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策及建議

1.提高對內(nèi)控工作重要性的認(rèn)識

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和具體內(nèi)控工作人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列關(guān)于內(nèi)控工作的重要文件，從行政事業(yè)單位的發(fā)展和我國治理能力現(xiàn)代化的角度提升全單位對內(nèi)控工作重要性的認(rèn)識。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控工作的認(rèn)識決定了內(nèi)控工作的水平和地位，內(nèi)控工作主管部門應(yīng)定期舉辦單位負(fù)責(zé)人工作培訓(xùn)，領(lǐng)導(dǎo)思想通了、對內(nèi)控的認(rèn)識提高了，單位整體對內(nèi)控工作的重視程度也隨之上升。

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層要深化風(fēng)險防范意識，并通過以身做則體現(xiàn)對內(nèi)控的重視。按要求成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，明確各小組成員及工作職責(zé)，根據(jù)形勢和任務(wù)的變化適時修訂完善內(nèi)控制度，使各項工作不僅有章可循，照章辦事；使規(guī)章具備可操作性，確保能貫徹執(zhí)行下去。同時還要了解相關(guān)部門的工作建議，使內(nèi)部控制得到廣泛的群眾基礎(chǔ)，規(guī)范制度普及化、常態(tài)化，每個人都是參與者和執(zhí)行者，為單位創(chuàng)建良好的內(nèi)部環(huán)境提供基礎(chǔ)。

2.健全內(nèi)控體系及制度，踐行精細(xì)化管理水平

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動過程中涉及決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，內(nèi)部控制的目標(biāo)是形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，同時兼顧運(yùn)行效率。建立健全議事決策制度，包括議事成員構(gòu)成、決策事項的范圍、業(yè)務(wù)活動的程序以及對決策事項的貫徹落實和監(jiān)督等。

有效實施內(nèi)控制度可以通過信息化手段來執(zhí)行，業(yè)務(wù)活動和財務(wù)活動相結(jié)合，使每個業(yè)務(wù)事項中涉及的申請、審核、審批等流程載入信息化系統(tǒng)，不能單純憑具體經(jīng)辦人員的個人主觀判斷，確保每一步審批都有章可循。進(jìn)一步提高物資采購、報銷、入庫、出庫、盤庫等環(huán)節(jié)精細(xì)化管理水平，借鑒物流管理理念，按照簡化手續(xù)、理順環(huán)節(jié)、分清責(zé)任、提高效率的原則，對物資采購及保管系列程序進(jìn)行完善。此外，行政事業(yè)單位至少應(yīng)于每年對資產(chǎn)進(jìn)行全面盤點清查，盤點清查結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報告。

加強(qiáng)部門預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。成立專項小組，對下一年度的業(yè)務(wù)活動提前進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，遵循上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序合理編制預(yù)算。實際執(zhí)行過程中，將預(yù)算指標(biāo)層層分解，形成全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系，通過流程控制、財務(wù)把關(guān)、指標(biāo)考核、按季度推進(jìn)等措施嚴(yán)格按預(yù)算實施業(yè)務(wù)活動。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重點和高風(fēng)險業(yè)務(wù)事項，采取更為嚴(yán)格的控制措施，確保不出現(xiàn)重大缺陷。如對“三重一大”事項實行集體決策等。

3.建立內(nèi)容工作自我評價機(jī)制

建立健全內(nèi)控工作的內(nèi)部評價機(jī)制，明確崗位職責(zé)，提高內(nèi)部評價部門的工作獨立性。以月度、季度、年度為單位，對各部門執(zhí)行業(yè)務(wù)過程中遇到的關(guān)于內(nèi)控工作方面的問題進(jìn)行分析、對比，使用財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部各部門之間的合作關(guān)系。此外，自我評價過程及結(jié)果應(yīng)有完整的記錄。

4.提高內(nèi)控人員的專業(yè)水平

加強(qiáng)對內(nèi)控工作人員培訓(xùn)的力度，提高其風(fēng)險評估和控制方法、項目建設(shè)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理等方面的業(yè)務(wù)知識。鼓勵內(nèi)控人員通過自學(xué)的方式獲最新的內(nèi)控業(yè)務(wù)知識，加強(qiáng)對國外內(nèi)控業(yè)務(wù)和理論發(fā)展的學(xué)習(xí)，吸收最新的國外內(nèi)控業(yè)務(wù)的發(fā)展為我所用，不斷提高我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作的專業(yè)化水平。

5.加強(qiáng)對內(nèi)控工作的監(jiān)督與檢查

行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)事項必須經(jīng)過互不隸屬的兩個或兩個以上的崗位和環(huán)節(jié)，才能嵌入控制因素，才能有制衡。內(nèi)部審計、監(jiān)查部門要充分發(fā)揮其工作職責(zé)，注重決策的落實，對執(zhí)行效率和效果進(jìn)行跟蹤評價，并予以督促、檢查和反饋。

監(jiān)督是內(nèi)控工作得以有效實施的重要保證，要充分發(fā)揮單位外部監(jiān)管部門的作用，財政、審計部門作為行政事業(yè)單位外部監(jiān)督的主要部門，應(yīng)定期對行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展的過程、結(jié)果進(jìn)行指導(dǎo)和檢查。建立信息披露制度，增強(qiáng)外部監(jiān)督力量，使其接受媒體、公眾的監(jiān)督，促使行政事業(yè)單位在動力和壓力的雙重作用下積極推動完善內(nèi)部控制工作。

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