非政府組織參與危機(jī)事件治理的困境及對(duì)策

周曉咪

[摘 要] 我國(guó)社會(huì)現(xiàn)處于改革全面深入的時(shí)期，社會(huì)各方面普遍都呈現(xiàn)出不同以往的變化，其中社會(huì)矛盾愈加尖銳，各種危機(jī)事件頻發(fā)，影響和諧社會(huì)的建設(shè)。危機(jī)事件的處置不僅需要政府的強(qiáng)硬舉措，還需要全社會(huì)包括非政府組織的協(xié)同治理。非政府組織參與社會(huì)危機(jī)事件的治理有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)及作用，但同時(shí)也存在較多的局限性。文章從非政府參與社會(huì)危機(jī)事件治理的困境出發(fā)，試圖提出解決這些困境、提升非政府組織參與危機(jī)事件治理能力的一系列對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 非政府組織；危機(jī)事件；困境；對(duì)策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 072

[中圖分類(lèi)號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）15- 0179- 03

0 前 言

如今我國(guó)改革事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入全面深入的階段，我國(guó)社會(huì)狀況千變?nèi)f化，社會(huì)矛盾日漸突出。其中危機(jī)事件嚴(yán)重影響了國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，如非典事件、禽流感事件等等。這不僅給人們帶來(lái)災(zāi)害和創(chuàng)傷，也阻礙了整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的和諧發(fā)展，不僅如此，此類(lèi)事件更顯現(xiàn)出一種迅速上升的趨勢(shì)，不斷考驗(yàn)著我國(guó)政府處理危機(jī)事件的能力。而非政府組織是20世紀(jì)80年代“全球性結(jié)社革命”的產(chǎn)物。非政府組織又稱(chēng)為第三體系或者第三部門(mén)，是一個(gè)介于政府體系和市場(chǎng)體系之間的龐大的社會(huì)組織體系[1]，具有草根性、自主性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，并且擅長(zhǎng)于做政府不愿意或不便于做的事情，因此對(duì)非政府組織在危機(jī)事件中的治理作用不僅有利于非政府組織自身的發(fā)展，最重要的是能夠?yàn)槲C(jī)事件應(yīng)急處理的實(shí)踐提供借鑒。

1 非政府組織參與危機(jī)事件治理的相關(guān)理論

非政府組織，具體是指由一定的社會(huì)成員自愿組成、具有穩(wěn)定組織形式和法律地位、獨(dú)立于政府和企業(yè)運(yùn)作、不以營(yíng)利為目的的社會(huì)公益性組織[2]。它被認(rèn)為是除了政府和市場(chǎng)的第三種力量，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以填補(bǔ)政府和市場(chǎng)的短板。因此，非政府組織參與危機(jī)事件治理具有可行性和必要性，同時(shí)，相應(yīng)理論依據(jù)也為人們提供了非政府組織作為多元治理主體參與危機(jī)治理的有效思路。

1.1 治理理論

治理理論興起于20世紀(jì)90年代。它的主要內(nèi)容有三點(diǎn)。 一是重視社會(huì)管理力量的多元化。利益主體多元化稱(chēng)為如今時(shí)代最突出的特點(diǎn)。社會(huì)系統(tǒng)不僅僅只是再由政府管控，更多的企業(yè)、公民、社會(huì)團(tuán)體等都加入到其中，成為組成社會(huì)體系的一系列因素。在危機(jī)事件治理過(guò)程中，只依靠政府的干預(yù)行為是不夠的。政府管理的短板需要非政府組織利用獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)來(lái)填補(bǔ)，輔助政府提高社會(huì)治理效果。二是政府角色的重新定位。在舊的社會(huì)治理格局中，政府的角色定位普遍是權(quán)利的所有者，規(guī)則的制訂者，但是在新的治理結(jié)構(gòu)中，政府不具有最高絕對(duì)權(quán)威，應(yīng)當(dāng)作為掌舵者，將“劃槳”的事情交于公眾、企業(yè)或者是社會(huì)組織，政府更多的是要承擔(dān)指導(dǎo)義務(wù)和監(jiān)督義務(wù)以及規(guī)范行為的義務(wù)。三是倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)管理體系。就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)管理主體合作治理，在廣泛協(xié)商的前提下建立伙伴關(guān)系，不再依靠政府的傳統(tǒng)政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的單一主體治理。

1.2 新公共管理理論

新公共管理是一個(gè)寬泛的概念。它倡導(dǎo)公共部門(mén)和非政府組織積極合作。非政府組織數(shù)量眾多，分布廣泛，人員差異性大，反應(yīng)迅速敏捷，這些優(yōu)點(diǎn)使得非政府組織在社會(huì)中具有不可忽視的影響。所以，即使不同類(lèi)型不同宗旨的非政府組織在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作程序上存在差別，也不會(huì)妨礙它們之間的相互合作，也不會(huì)影響它們的合作效果。在治理危機(jī)事件的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)采取積極的態(tài)度與非政府組織進(jìn)行良性靈活的合作，發(fā)揮雙方在各自?xún)?yōu)勢(shì)領(lǐng)域內(nèi)的作用[3]。因此，新公共理論中的公民社會(huì)、善治理論與全球治理理論為非政府組織參與危機(jī)事件的處理提供了理論依據(jù)。

2 非政府組織參與危機(jī)治理的困境

2.1 法律制度不健全

現(xiàn)如今，我國(guó)很多非政府組織的合法性經(jīng)常會(huì)被質(zhì)疑，引起這個(gè)現(xiàn)象的原因之一就是關(guān)于非政府組織的法律制度不健全，缺少適宜非政府組織生存和發(fā)展的法律環(huán)境，立法工作跟不上非政府組織的自身發(fā)展。

一方面，雖然現(xiàn)在非政府組織的成立有法律依據(jù)，但是關(guān)于非政府組織的相關(guān)法律條文大都相當(dāng)散漫。并且這些法律條文大部分是一些行政法規(guī)，法律層次偏低，并且內(nèi)容陳舊，條款抽象，可操作性差。這在一定程度上導(dǎo)致非政府組織的組織形式散漫，可能引發(fā)許多諸如濫用權(quán)利及侵犯他人權(quán)利等問(wèn)題[4]。

另一方面，我國(guó)對(duì)于非政府組織采取預(yù)防制，嚴(yán)格限制非政府組織的成立，也就意味著在相當(dāng)程度上對(duì)非政府組織的合法成立設(shè)置了很高的門(mén)檻，使得原本致力于公益宣傳，自身發(fā)展的非政府組織紛紛將重心轉(zhuǎn)移到了組織合法性的問(wèn)題上[5]。

2.2 資金與人才匱乏導(dǎo)致專(zhuān)業(yè)性不高

我國(guó)一些非政府組織存在著資金匱乏的窘境，這在很大程度上會(huì)影響非政府組織的正常維持和運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)非政府組織的收入的五分之一來(lái)源于收取的會(huì)費(fèi)，二分之一取決于政府提供財(cái)政得撥款補(bǔ)助占，剩下的部分主要是由一些短期的不穩(wěn)定的企業(yè)贊助、募捐收入等組成。資金的短缺帶來(lái)的是人力資源缺乏。與企業(yè)和政府部門(mén)相比，非政府組織不僅就業(yè)的穩(wěn)定性差，而且報(bào)酬和福利水平明顯偏低，無(wú)法吸引優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)人才[6]。非政府組織在危機(jī)治理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)快速反應(yīng)、靈活自主，把該做的事情以專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)完成。但目前我國(guó)非政府組織在整體能力上與國(guó)外的差距較大，具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的成員人數(shù)不多，因此處理問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)化水平還有待提高。

2.3 與政府的配合存在問(wèn)題

我國(guó)政府在社會(huì)治理中一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位的慣性思維和慣性做法導(dǎo)致政府在治理過(guò)程中不歡迎非政府組織的參與。長(zhǎng)期以來(lái)，部分地方政府幾乎包攬了危機(jī)事件所有階段的全部工作，沒(méi)給非政府組織留下足夠的空間和機(jī)會(huì)發(fā)揮作用，非政府組織一直在處于相對(duì)被動(dòng)的地位。因此非政府組織缺乏活動(dòng)空間依舊狹窄，并且導(dǎo)致民眾很難形成自我管理的思維模式。另外，我國(guó)還有一部分非政府組織是由政府職能部門(mén)轉(zhuǎn)制而來(lái)或者直接由政府機(jī)構(gòu)建立[2]，行政色彩過(guò)濃，不僅使非政府組織無(wú)法發(fā)揮其靈活性、自主性的優(yōu)勢(shì)，還會(huì)使非政府組織沿襲了政府行政管理的工作作風(fēng)，甚至為官員腐敗提供了機(jī)會(huì)[7]。

2.4 非政府組織缺乏公信力

缺乏公信力的非政府組織不僅在處理危機(jī)事件的時(shí)候起不到積極的輔助作用，反而會(huì)成為擴(kuò)大事態(tài)、激起民憤的誘因。所以公信力對(duì)于非政府組織來(lái)說(shuō)，是贏得聲譽(yù)，吸引人才的加入以及獲取社會(huì)資助和財(cái)政支持的非常重要的因素。目前，我國(guó)非政府組織的現(xiàn)狀是數(shù)量眾多但是質(zhì)量良莠不齊。部分非政府組織存在信任危機(jī)，非法集資、非法牟利，甚至貪污腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了整個(gè)非政府組織隊(duì)伍的社會(huì)公信力[2]。另外，缺少主流媒體的宣傳報(bào)道，公眾對(duì)于非政府組織的宗旨、運(yùn)行程序以及組織活動(dòng)的規(guī)則都知之甚少，自然而然就會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不信任感。

3 非政府組織在危機(jī)事件治理中的改進(jìn)措施

3.1 健全相應(yīng)法律制度，增加合法性基礎(chǔ)

非政府組織在制度保障以及法律環(huán)境方面存在的較大缺陷，加上組織合法不足的問(wèn)題，要求政府必須盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范非政府組織的進(jìn)入門(mén)檻和運(yùn)行規(guī)則。并且非政府組織類(lèi)型不一，不能一概而論，因此必須建立相配套的分門(mén)別類(lèi)的法律法規(guī)以適應(yīng)各類(lèi)非政府組織的發(fā)展。另外，我國(guó)目前對(duì)非政府組織采取的是控制型管理，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，我國(guó)應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念，實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的培育引導(dǎo)。例如，制定非政府組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，給予非政府組織廣闊的發(fā)展空間。將政府的行政成本放在監(jiān)督工作上面，包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督以及事后監(jiān)督，此外還可以適機(jī)加入第三方監(jiān)督，完善監(jiān)督主體的多元化。使非政府組織的運(yùn)行活動(dòng)、資金的來(lái)源和支出透明化，必要的時(shí)候?qū)嵭凶窇蜋C(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制，全面保障非政府組織的合法性。

3.2 重視資金與人才儲(chǔ)備，提高專(zhuān)業(yè)水平

提高非政府組織的危機(jī)治理能力，首先要清楚資源儲(chǔ)備的重要性，特別是資金的存貯。非政府組織在運(yùn)行活動(dòng)中能否迅速高效，在很大程度上依賴(lài)于資金是否充裕。另外，充足的資金能夠吸引更多的人才加入組織，提高組織成員對(duì)組織的歸屬感和認(rèn)同感[8]。因此政府應(yīng)該在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在可行范圍內(nèi)將資金補(bǔ)貼給非政府組織，保證它的高效運(yùn)作。政府資金補(bǔ)貼是組織籌資的重要來(lái)源，但是除了被動(dòng)接受政府補(bǔ)助，非政府組織本身更應(yīng)該擴(kuò)大籌資途徑，提高籌資能力。非政府組織自身應(yīng)當(dāng)通過(guò)積極的宣傳，多方籌資等方式逐步建立起自主自立的籌資機(jī)制[4]。其次，提高組織成員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。例如：在組織內(nèi)部提倡成員對(duì)于專(zhuān)業(yè)理論的學(xué)習(xí)，聘請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)成員進(jìn)行危機(jī)管理相應(yīng)的培訓(xùn)，營(yíng)造團(tuán)隊(duì)內(nèi)部相互探討、交流、學(xué)習(xí)的積極氛圍。使其掌握相關(guān)的知識(shí)、技能和方法，提高其危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)還可以加強(qiáng)與其他非政府組織的交流和合作，讓學(xué)習(xí)到的理論與實(shí)踐相結(jié)合，切實(shí)提高組織處理危機(jī)事件的能力[8]。

3.3 加強(qiáng)與政府間的溝通協(xié)調(diào)，互信合作

危機(jī)事件的治理作為社會(huì)治理的一部分，是需要多元主體的共同努力與作用。非政府組織要想在危機(jī)事件的治理中施展作用，必須將其放在與政府同等地位智之上，建立相互信賴(lài)的合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府的必須要將傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砝砟睢Ｒ环矫?，我?guó)政府要充分認(rèn)識(shí)到與非政府組織合作的重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，尊重非政府組織，平等溝通、協(xié)調(diào)合作。要將培育和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展作為我國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù)[9]。另一方面，非政府組織應(yīng)該確定建立宗旨、發(fā)展理念、明確定位，利用自己的優(yōu)勢(shì)，處理細(xì)致復(fù)雜的問(wèn)題，減輕政府的行政成本，將精力放在大決決策和指揮上，控制危機(jī)事件的整體局面。同時(shí)，對(duì)于樹(shù)立政府和非政府組織的正面形象也有著積極作用。除此之外，非政府組織還應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種途徑與政府應(yīng)定期進(jìn)行溝通，自覺(jué)接受政府的監(jiān)督，擁護(hù)政府的路線(xiàn)、方針和政策，從而在非政府組織和政府之間建立良性的合作關(guān)系[8]。

3.4 建立與公眾的良性互動(dòng)，提高公信力

非政府組織與政府不同的是它根植于民間，有一種天然的草根性和親民性。首先，志愿者來(lái)源于社會(huì)，資金物資的援助也來(lái)源于社會(huì)，這就意味著非政府組織的運(yùn)行是建立在公眾幫助的基礎(chǔ)上。因此，這就要求非政府組織必須真實(shí)、積極地向所有社會(huì)主體主動(dòng)提供所有有關(guān)信息，包括組織的基本信息、財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行規(guī)則等等，這些都是社會(huì)公眾判斷這個(gè)組織是否遵循原則，是否合理運(yùn)營(yíng)的依據(jù)，也是決定是否捐贈(zèng)的重要根據(jù)。其次，志愿者精神也是非政府組織的顯著特點(diǎn)。著力塑造志愿文化氛圍、培育組織成員的志愿意識(shí)，深刻理解聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南提出的奉獻(xiàn)、友愛(ài)、互助、進(jìn)步的志愿精神，并將人文主義關(guān)懷、社會(huì)責(zé)任感應(yīng)用于平時(shí)的工作當(dāng)中。最后，在完善非政府組織自身的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)自身宣傳，使公眾了解非政府組織，正確看待組織的能力與責(zé)任，打破非政府組織是全能組織的錯(cuò)誤想法。培育廣大民眾的公民意識(shí)，包括人權(quán)與公民權(quán)意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、憲政意識(shí)和納稅人意識(shí)等等[10]。只有廣大民眾具備了完整的公民意識(shí)和公民性格，非政府組織作為社會(huì)治理的主體才能真正構(gòu)建和成熟起來(lái)[11]。

4 結(jié) 語(yǔ)

非政府組織參與公共危機(jī)管理已經(jīng)逐漸成為建設(shè)當(dāng)今社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要組成部分。但是非政府組織目前的發(fā)展還過(guò)不成熟，還存在著一定的缺陷與不足之處，這些種種都是不可忽視的?，F(xiàn)如今，首要任務(wù)就是要通過(guò)考察，認(rèn)真仔細(xì)尋找和發(fā)現(xiàn)非政府組織的這些缺陷與不足，并且要采取對(duì)應(yīng)的有效措施修正錯(cuò)誤，對(duì)其進(jìn)行培育和完善。讓其能通過(guò)政府的扶持幫助，從而理順與政府之間的直接關(guān)系，進(jìn)一步完善自身的建設(shè)。非政府組織理應(yīng)能夠在危急時(shí)刻，做出及時(shí)且高效的處理，能夠讓損失降到最低，讓社會(huì)能夠和諧穩(wěn)定地發(fā)展下去。

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