論法治西藏建設指標和考核標準的科學構建

【摘 要】 文章闡述了法治西藏建設指標和考核標準構建的理論依據(jù)及其基本原則和要求，厘清了法治西藏建設指標和考核標準構建的方法，認為應堅持定量與定性結合的調查方法，采取內涵式量化分析方法，最大化地獲得精確的法治西藏建設指數(shù)。

【關鍵詞】 法治西藏；建設體系；考核標準；構建

民族地方的法治價值在于一方面保持社會處于理性、理想的狀態(tài)，一方面又要運用強制、規(guī)范的方法和手段極力促成這一狀態(tài)的實現(xiàn)。這個價值的實現(xiàn)和目標的達成程度，必須要有測評體系來衡量，必須要運用較為科學系統(tǒng)的管理理論和數(shù)理統(tǒng)計方法來確定法治西藏建設指標體系和考核標準的基本結構和整體框架，對各層級指標體系進行分析和說明，并采用實證方法和統(tǒng)計工具對指標體系和考核標準進行構建和完善。

一、法治西藏建設指標和考核標準構建的理論依據(jù)

法治西藏建設指標體系和考核標準構建的依據(jù)主要是目標管理理論和績效管理理論。目標管理理論是由現(xiàn)代管理學之父彼得·德魯克依據(jù)目標設置相關理論提出的管理學基本范疇，其基礎為目標管理理論中的目標設置理論，工作核心是設立目標激勵方案。這一理論認為，工作的狀況和成就直接對組織的生存和發(fā)展產(chǎn)生及其重要的作用，目標管理是組織必要的管理環(huán)節(jié)，經(jīng)理層的主要績效取決于組織的目標是否達成。它更強調社會組織、社會個體共同參與制定可行的具體的能夠客觀準確的衡量指標。法治西藏建設中的職業(yè)共同體的成就也取決于民族法治目標是否實現(xiàn)，必須依靠工作指標體系和標準來測評和考量，給出一個準確、公正的評價。

績效考核的內涵是指全面、科學、完整地對考核對象的工作業(yè)績和行為效果開展調查、分析、考量以及結果反饋等管理過程。其工作實質就是對被考核對象或被考核組織的工作成效、價值進行量化考評，它既包含了對工作過程的評估分析，又包含了對行為結果的評估分析，既屬于過程管理又屬于結果管理。

在法治西藏建設指標體系和評價標準篩構建和確定過程中，首先要從理論層面分析其評估指標體系的內涵和結構，同時更要結合依法治藏工作的實際情況，考慮評估指標體系和標準的可行性、科學性及其所帶來的可能后果和深遠影響。課題組研究認為，在法治西藏建設評估工作過程中，要注重評價主體由單一化多元化，評價方式由程式化向可操作化，評價過程由行政化向法治化，評價結果由模糊化向量化等方面轉化。

二、法治西藏建設指標體系和考核標準構建的基本原則和要求

1、基本原則

（1）因地制宜，依法開展。法治西藏建設是一個長期而艱巨的任務，不可能一蹴而就，要以習近平新時代依法治國思想為指引，全面貫徹中央第六次西藏工作座談會提出的“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的基本原則，久久為攻，逐步推進。因此，相關部門一定要根據(jù)西藏經(jīng)濟社會發(fā)展特別是民族法治發(fā)展的實際，有計劃地合理構建法治西藏建設指標體系和標準。

（2）科學合理，嚴謹可行。相關部門在制定法治西藏建設指標體系和考核標準時一定要充分體現(xiàn)西藏法治建設的內在規(guī)律和本質要求，力求做到考核對象明確，考核主體的權利、義務、責任明確，指標體系框架結構合理、邏輯關系清晰，考核指標體系具體，分值權重界定適中。同時，還要求考核工作程序公平正義、公開透明，考核方法簡便可行，考核評估結論客觀公正，能夠反映西藏法治建設的客觀現(xiàn)實，具有說服力。

（3）黨委政府主導、委托第三方實施、公眾廣泛參與。針對西藏政權建設的實際情況，結合民族區(qū)域自治制度在西藏的實施的現(xiàn)實狀況，其法治建設考核評估工作要不僅有別于內地兄弟省市，還要區(qū)別于其他民族地區(qū)。這項工作的特殊性主要表現(xiàn)為：首先，各級黨委政府要對法治建設指標體系設置及標準構建工作承擔領導責任，主要工作是確定西藏法治考評指標體系和標準構建工作目標、原則以及各類主體等。其次，黨委政府要委托第三方來開展具體考評工作，充分發(fā)揮第三方的專業(yè)作用。第三方評估機構主要工作包括：考核指標、標準的篩選、設立，考核程序的確定和公布，評估結果的計算和反饋等。同時，采取多種途徑和渠道，創(chuàng)造條件鼓勵西藏各界社會公眾積極參與法治建設考評指標體系設置以及考核標準的構建工作。西藏各級黨委政府以及政法機關要高度重視并吸取社會公眾的評價意見，將西藏各界社會公眾的評價項目的權重上升到一定比例。

2、基本要求

（1）加強組織領導，注重組織保障。西藏各級黨委政府特別是主要領導要加大對法治考評工作特別是指標體系構建和標準設計工作的重視程度，要把它作為“一把手”工程來實施，并及時解決工作中心的問題和困難。同時，具體工作要由相關部門來牽頭和協(xié)調，如由自治區(qū)人大法工委、政府法制辦、政法委等部門來共同協(xié)助第三方機構來完成考核指標的構建和設計工作。另外，相關部門還要組織第三方考評人員開展業(yè)務培訓，提高他們的業(yè)務素質和工作質量。

（2）指標體系和考核標準要清晰明了、簡單易懂。西藏法治建設領域廣泛，涉及諸多的地方、單位和個人，在每年的考核評估工作中難以做到全方位覆蓋，難以關注到每一個法治領域以及每一項法治建設工作。所以，在法治西藏工作考評標準構建和確定過程中，要確定考評重點，以點帶面，帶動全局性的法治工作的開展和目標的實現(xiàn)。

（3）指標體系和考核標準要求具有可操作性，能夠發(fā)揮實效。事實上，考量法治西藏建設工作效果的剛性指標較少，軟指標較多，很多工作采用的評估方法是模糊評價。因此，在考評指標篩選和設置過程中，要盡量采用數(shù)理模型和量化標準；確實不易量化的，要用具體的事例、精確的數(shù)據(jù)、規(guī)范的語言文字來說明問題。同時，這個指標的設計不僅僅是針對專門的法治部門，也要將其領導機關或直管部門納入考評指標體系，從上之下“一盤棋”開展考核，以促進西藏法治事業(yè)整體發(fā)展、系統(tǒng)進步。

三、法治西藏建設指標體系總體框架與指標設立

1、法治西藏建設指標體系的總體框架

法治西藏建設指標總分值為100分，共有10個一級指標，主要依據(jù)《依法治藏“十三五”規(guī)劃》（草案）所明確的十大重點任務，每項一級指標所設立的權重分別為：西藏地方立法工作，占15分；西藏地方依法行政工作，占10分； 西藏審判、檢察、公安和司法行政工作，占10分；西藏地方司法體制改革，占10分；西藏人權的法治保障，占10分；西藏知識產(chǎn)權和文化發(fā)展法治建設，占10分；西藏生態(tài)文明法治建設，占10分；西藏法治宣傳，占9分；西藏法學教育和法學研究，占8分；國際（地區(qū)）間的法治交流與合作，占8分。10個一級指標下設有30個二級指標，30個二級指標又下設有126個三級指標。另外，每個指標都確定了責任單位和具體牽頭完成單位。

2、法治西藏建設評估三級指標的設置

在設置三級指標時，要高度遵循可能性和實用性原則，其目的是最大程度地滿足法治西藏考核評估工作的實際需要。在篩選和設置工作過程中，擯棄數(shù)據(jù)信息采集難度大、采集過程復雜、數(shù)據(jù)信息易發(fā)生偏差以及統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一需重建統(tǒng)計標準的部分指標，最大程度地采用內涵清晰、標準明確、易于量化的考評指標。相關考核部門在篩選考核指標時，要參考全國性的指標、借鑒采納省部級指標。如果部分考核領域既無全國性的指標，也沒有省部級指標的，省會城市或設區(qū)市一級的考評標準也可以參照。確實沒有其他法治考評指標能夠參考的，可以采用定性描述的評估指標。

四、法治西藏建設指標與考核標準構建方法

1、定量與定性結合的調查方法

第一，調查研究。首先是問卷調查。第一階段是設計調查研究的問題和指向，確定具體的調查對象，預先考慮調查調查過程中可能出現(xiàn)的問題，以便及時預防和補救。第二階段開展設計問卷，主要是圍繞法治西藏建設指標體系和考核標準這個核心問題，根據(jù)被調查對象的職業(yè)背景、專業(yè)類型以及知識儲備等情況，使問卷內容更加具有針對性和實效性。第三階段開展問卷整理分析工作，主要任務是收集有效問卷，整理匯總有效問卷中的數(shù)據(jù)信息，運用統(tǒng)計工具進行統(tǒng)計分析，總結出相應的結論。

第二，實地訪談。主要是采用面談、電話、短信、微信、視頻等形式，了解被訪談對象對法治西藏考核指標和分值標準設置的看法和建議。這項工作的優(yōu)勢在于訪談過程直接可控，特別是可以通過被訪談者的語音、表情等來獲取和判斷更多的信息，也可以在采訪對象對訪談內容理解產(chǎn)生誤差時給予一定的說明和解釋。

第三，文獻閱讀調查。法治西藏建設評估量化工作中，文獻閱讀調查就是對民族地方法規(guī)、司法數(shù)據(jù)、行政執(zhí)法資料以及司法案件信息等文獻資料，開展閱讀和調查，獲取第一手資料，確保所調查的文獻資料具有一定的準確性和權威性。

第四，觀察研究。著名社會學家約翰·布魯爾提出了觀察研究八個方面的要求，即“確定觀察目標；個案選擇與觀察地點的合理度；觀察研究資源符合研究要求；明確觀察研究對象的抽樣范圍；確定觀察研究的聯(lián)絡員以及如何對接的問題；觀察研究角色的充當；制定觀察分析的方法和程序；結束觀察研究工作并進行總結的方式”。關于法治西藏建設評估設置的觀察研究中，要將觀察法和實地訪談法結合起來。課題組成員要親身參與其中，以獲取更加具體、全面、細致的信息和資源，保證評估指標構建和確定的科學性和準確性。

2、內涵式量化分析

量化分析方法主要是指“運用數(shù)理分析方法，研究社會領域的各種現(xiàn)象之間的數(shù)量變化、數(shù)量關系以及其中表現(xiàn)出來的數(shù)量特征，通過線性分析來預測某一社會現(xiàn)象的基本發(fā)展趨勢?！边@種方法重心在于用數(shù)據(jù)和模型來描述客觀的社會現(xiàn)象，具體到法治西藏建設指標體系和考核標準的構建與設置中，從三個方面運用統(tǒng)計分析方法來開展工作：一是西藏法治工作狀況以及各族群眾對西藏法治建設成就的直觀的感性認識都是以數(shù)據(jù)、模型等形式開展描述的，以線性語言進行精確表達。在法治西藏評估指標構建過程中，主要是通過問卷調查、實地訪談、文獻查閱等方式對立法、執(zhí)法、司法、法治宣傳教育等賦予了數(shù)字化評價。同時，還要通過對西藏各族公眾法治滿意度調查，計算分析出各族群眾對西藏法治環(huán)境滿意度指數(shù)；二是分析西藏民族法治發(fā)展、法治現(xiàn)象與社會現(xiàn)象之間的關聯(lián)度。如：西藏法治建設與社會治理、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、民族傳統(tǒng)文化、民族宗教、生態(tài)環(huán)境等諸多因素之間的關系，從而判定西藏法治建設與民族社會之間的變量關系；三是通過法治指數(shù)，勾畫出未來相當長時間內西藏法治發(fā)展的整體趨勢，這個趨勢是以相關聯(lián)的社會與法治變量分析為基準的。

總之，運用數(shù)理方法對法治西藏建設評估指標構建和設置進行量化分析具有特殊的優(yōu)勢，因為在分析工作中綜合運用社會學、統(tǒng)計學、數(shù)學、計算機信息技術等多種方式，最大化地獲得精確的法治指數(shù)。

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【作者簡介】

高大洪（1970—）男，西藏大學政法學院院長，教授，博士生導師，研究方向：民族地方法治建設與社會治理 .