《中國(guó)制造2025》背景下技能短缺治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

桑雷

摘 要 《中國(guó)制造2025》為我國(guó)制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施繪制了未來(lái)十年的發(fā)展藍(lán)圖，迫切需要一大批適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)方式變革的技能人才。然而，當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)中較為嚴(yán)峻的技能短缺狀況，有可能成為制約《中國(guó)制造2025》深入推進(jìn)的瓶頸因素。為此，借鑒美國(guó)、德國(guó)和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家技能短缺治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要制定出臺(tái)技能人才培養(yǎng)的政策法規(guī)，推動(dòng)職業(yè)教育市場(chǎng)化和職業(yè)培訓(xùn)多元化改革，創(chuàng)造條件支持和保障企業(yè)參與治理的積極性，建立良好的技能人才評(píng)價(jià)、激勵(lì)和流動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 中國(guó)制造2025；技能短缺；治理；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào) G719.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2018）10-0075-05

2015年，為適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，我國(guó)發(fā)布《中國(guó)制造2025》，提出從制造大國(guó)邁向制造強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，為制造業(yè)繪就了未來(lái)十年的發(fā)展藍(lán)圖。當(dāng)然，這一戰(zhàn)略的實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)的復(fù)雜工程，幾乎涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，其中最重要的是技能人才。技能人才作為一種隱性資源，是實(shí)現(xiàn)《中國(guó)制造2025》目標(biāo)的重要支撐和保障條件。然而，鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加劇的勞動(dòng)力市場(chǎng)供求矛盾，當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)中較為嚴(yán)峻的技能短缺狀況有可能成為制約《中國(guó)制造2025》深入推進(jìn)的瓶頸。因此，有必要深入探討《中國(guó)制造2025》背景下技能短缺問(wèn)題的表現(xiàn)及其成因，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

一、當(dāng)前我國(guó)技能短缺現(xiàn)實(shí)問(wèn)題透析

2010年，中組部、人社部發(fā)布《高技能人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃（2010-2020年）》，明確了高技能人才培養(yǎng)要為更好實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略服務(wù)，適應(yīng)新型工業(yè)化道路和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的要求。《中國(guó)制造2025》為我國(guó)向制造強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)吹響了“集結(jié)號(hào)”，對(duì)技能人才的質(zhì)和量都提出了新的更高的要求。2017年，教育部、人社部、工信部發(fā)布《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》，被認(rèn)為是落實(shí)《中國(guó)制造2025》專項(xiàng)規(guī)劃的“人才篇”，對(duì)我國(guó)技能人才作出了更加清晰的判斷。

（一）問(wèn)題表征：總量失調(diào)和結(jié)構(gòu)失衡并存

根據(jù)政府相關(guān)部門(mén)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，目前我國(guó)制造業(yè)人才規(guī)模位居世界前列，但技能人才隊(duì)伍建設(shè)中總量和結(jié)構(gòu)問(wèn)題使得技能短缺問(wèn)題在我國(guó)顯得特別突出，這一現(xiàn)象在制造業(yè)中更為嚴(yán)峻。一方面，技能供給的總量與需求相比存在差距。甚至有專家指出，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低和技能人才缺乏是我國(guó)實(shí)現(xiàn)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)最大的“攔路虎”。麥肯錫管理咨詢公司報(bào)告預(yù)測(cè)顯示，在新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)大潮中，我國(guó)對(duì)高技能人才的需求每年呈飛速的正態(tài)增長(zhǎng)，截至2020年將出現(xiàn)2400萬(wàn)的供應(yīng)缺口。有實(shí)例為證，在2016年四川舉辦的“中國(guó)制造2025對(duì)話德國(guó)工業(yè)4.0大會(huì)”上，德國(guó)工商大會(huì)職業(yè)教育總監(jiān)白麗塔·布什菲爾德就提出，根據(jù)德國(guó)工商大會(huì)的調(diào)查，人才短缺是目前在華德國(guó)企業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)[1]。由此不難看出，高技能人才缺乏將成為《中國(guó)制造2025》背景下制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略在實(shí)施層面的潛在危險(xiǎn)。另一方面，技能的供需結(jié)構(gòu)不匹配問(wèn)題持續(xù)存在。2017年發(fā)布的《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》預(yù)測(cè)了未來(lái)十大重點(diǎn)領(lǐng)域的人才需求，至2025年人才缺口超過(guò)400萬(wàn)的有四個(gè)領(lǐng)域，分別是新一代信息技術(shù)、電子裝備、高檔數(shù)控機(jī)床和新材料，分別達(dá)到950萬(wàn)、909萬(wàn)、450萬(wàn)和400萬(wàn)。而根據(jù)人社部2018年1月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)就業(yè)人員7.76億，技術(shù)工人1.65億，其中高技能人才僅4700萬(wàn)，占就業(yè)人員的6%。從市場(chǎng)供求看，近幾年人才市場(chǎng)上，技術(shù)工人的求人倍率一直在1.5以上，而高級(jí)技術(shù)工人的求人倍率超過(guò)2①。另外，值得注意的是，當(dāng)前我國(guó)技能人才不僅供求結(jié)構(gòu)不合理，而且在年齡結(jié)構(gòu)上也非常不合理，總體來(lái)看是高技能人才年齡偏大，中青年高技能人才占比較小，并且技能人才的區(qū)域分布存在較大程度的不均衡。更加需要注意的是，根據(jù)對(duì)現(xiàn)有資料的研究，這種狀況自人社部（原勞動(dòng)和社會(huì)保障部）2004年首次開(kāi)展技能短缺調(diào)查以來(lái)就一直存在。

（二）原因分析：制度性社會(huì)性整合不充分

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，之所以出現(xiàn)以上技能短缺問(wèn)題，既有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展對(duì)技能人才需求上升方面的原因，也存在一些不利于技能人才供給的制度性和社會(huì)性原因。從制度層面來(lái)講，政府角色和功能的部分缺位是重要原因之一，從早期的工學(xué)結(jié)合到后來(lái)的產(chǎn)學(xué)研合作再到今天的產(chǎn)教深度融合，政府一直在致力于推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，但始終未達(dá)預(yù)期。一是職業(yè)教育的發(fā)展不足影響了技能人才供給。1999年開(kāi)始的大學(xué)擴(kuò)招給職業(yè)教育發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，同時(shí)普通本科院校門(mén)檻的一再降低也在無(wú)形中影響了職業(yè)教育的吸引力。再加上有些職業(yè)院?？桃庾非蠖唐娇斓膶W(xué)歷文憑教育，在辦學(xué)理念與辦學(xué)定位上的偏差導(dǎo)致“非職業(yè)化”和“非技術(shù)化”問(wèn)題，使得技能人才培養(yǎng)難以為繼，與企業(yè)需求相去甚遠(yuǎn)。二是企業(yè)技能培訓(xùn)的積極性不高阻礙了技能人才成長(zhǎng)。特別是在無(wú)邊界職業(yè)生涯條件下，企業(yè)與工人之間的契約關(guān)系不再那么緊密，工人的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，單個(gè)企業(yè)自感對(duì)技能人才培訓(xùn)的收益無(wú)法保障使得培訓(xùn)效果大打折扣。一個(gè)非常簡(jiǎn)單的博弈例子就能很好地說(shuō)明這一問(wèn)題。假如某個(gè)行業(yè)中有企業(yè)A和B，對(duì)員工培訓(xùn)收益均為7，都不培訓(xùn)收益均為0；假如A培訓(xùn)B不培訓(xùn)，B采取“挖墻腳”的方式從A挖人，則A為—5，B為10；假如B培訓(xùn)A不培訓(xùn)，A采取“挖墻腳”的方式從B挖人，則B為—5，A為10。這樣的結(jié)果往往導(dǎo)致企業(yè)追求納什均衡，從而出現(xiàn)企業(yè)培訓(xùn)的“囚徒困境”，最終必然會(huì)進(jìn)一步加劇員工技能水平的供求矛盾[2]。從社會(huì)層面來(lái)講，一方面，在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，隨著改革的深入，重流通輕實(shí)體的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)，特別是傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域大中型企業(yè)的轉(zhuǎn)型、重組、解體，一定程度上影響到了工程技術(shù)人才的培養(yǎng)；另一方面，我國(guó)近年來(lái)開(kāi)始出現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)老齡化趨勢(shì)也對(duì)技能人才的接續(xù)培養(yǎng)和持續(xù)供給提出了挑戰(zhàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2017年的最新數(shù)據(jù)，目前我國(guó)已成為世界上老年人口最多的國(guó)家，60周歲及以上人口24090萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.3%，其中65周歲及以上人口15831萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.4%②。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家技能短缺治理的經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)末21世紀(jì)初以來(lái)，全球制造業(yè)普遍出現(xiàn)技能人才短缺現(xiàn)象，并且大有愈演愈烈的趨勢(shì)，技能人才匱乏已成為制約各國(guó)制造業(yè)快速發(fā)展的最主要瓶頸之一。根據(jù)麥肯錫全球研究所2012年6月發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)2020年全球制造業(yè)領(lǐng)域的技能人才崗位空缺約1300萬(wàn)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入工業(yè)化的時(shí)間較早，先前遇到的技能短缺問(wèn)題以及產(chǎn)生問(wèn)題的原因與我國(guó)當(dāng)前技能短缺問(wèn)題有著某些類似之處，為此選取美國(guó)、德國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)作一簡(jiǎn)要梳理和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）美國(guó)：政府推動(dòng)下的行業(yè)供給側(cè)改革引導(dǎo)企業(yè)參與治理

由于人口統(tǒng)計(jì)性特征和教育的變化，美國(guó)技能短缺問(wèn)題在20世紀(jì)90年代開(kāi)始暴露。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，根據(jù)美國(guó)制造業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的研究報(bào)告，美國(guó)制造業(yè)正在經(jīng)歷著嚴(yán)峻的技能短缺問(wèn)題。在參與調(diào)查的樣本中，80%的被調(diào)查者認(rèn)為它們正在經(jīng)歷嚴(yán)重的技能短缺，13%的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為它們對(duì)技能人才的需求非常迫切③。為此，技能短缺問(wèn)題引起了美國(guó)各級(jí)政府的高度重視，在政府的推動(dòng)下，行業(yè)工會(huì)供給側(cè)改革和企業(yè)員工技能再提升計(jì)劃取得成效。其一，美國(guó)國(guó)家層面先后修訂勞動(dòng)力投資法案，加大正規(guī)的學(xué)徒制培訓(xùn)力度，發(fā)布美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃。相比于國(guó)家戰(zhàn)略地方政府的舉措則更具針對(duì)性。比如，威斯康星州針對(duì)技能短缺通過(guò)了參議院249號(hào)法案和下議院516號(hào)法案，主要包括改善員工技能培訓(xùn)項(xiàng)目以及針對(duì)各類培訓(xùn)項(xiàng)目的免稅激勵(lì)政策；芝加哥政府基于城市基金和稅款融資基金支持，推動(dòng)與企業(yè)合作，開(kāi)展了系列就業(yè)培訓(xùn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。其二，行業(yè)工會(huì)發(fā)揮紐帶作用，將政府的政策與企業(yè)需要對(duì)接起來(lái)，主要是聚焦勞動(dòng)力市場(chǎng)中的某些特定群體，以技能的初次培訓(xùn)和再培訓(xùn)為主，幫助雇員盡可能多地獲得行業(yè)企業(yè)所需要的技能，工會(huì)這種更加靈活的措施在某些特定的行業(yè)和地區(qū)發(fā)揮了較好的作用[3]。其三，在美國(guó)這一輪技能短缺治理中，企業(yè)雇主始終是勞動(dòng)力技能培訓(xùn)和技能開(kāi)發(fā)貢獻(xiàn)最大的一方，他們?cè)谶@方面的花費(fèi)每年都會(huì)超過(guò)幾百億甚至千億美元，這也是美國(guó)制造業(yè)始終走在世界前列并能源源不斷吸引高技能人才為其服務(wù)的一個(gè)重要原因。此外，針對(duì)美國(guó)出現(xiàn)的工人因老齡化導(dǎo)致的技能短缺問(wèn)題，美國(guó)企業(yè)也采取了一些切實(shí)可行的對(duì)策。比如，開(kāi)發(fā)面向老齡技工的彈性工作時(shí)間任務(wù)，提高技能人才的工資待遇，開(kāi)發(fā)智能技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)“機(jī)器換人”等。

（二）德國(guó)：高等教育體制改革和職業(yè)培訓(xùn)體系完善形成合力

德國(guó)是二戰(zhàn)以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的經(jīng)濟(jì)體之一，20世紀(jì)90年代開(kāi)始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)疲軟跡象，其中技能短缺問(wèn)題被認(rèn)為是不容忽視的“病原體”。德國(guó)工程師聯(lián)合會(huì)發(fā)布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，德國(guó)年均缺少2萬(wàn)名工程師。德國(guó)適時(shí)提出工業(yè)4.0戰(zhàn)略，并且在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下逐步完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系以及相關(guān)的專項(xiàng)技能培訓(xùn)計(jì)劃。德國(guó)各級(jí)政府在增加教育投資的同時(shí)，加大對(duì)高等教育的改革力度。一方面，為更好地適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型對(duì)人才技能需求的變化，高等學(xué)校特別是一些應(yīng)用技術(shù)性大學(xué)響應(yīng)政府的要求調(diào)整專業(yè)設(shè)置和推進(jìn)學(xué)制改革，一時(shí)間專業(yè)設(shè)置新增加2800個(gè)位置，同時(shí)適當(dāng)調(diào)整了專業(yè)學(xué)制，大大增強(qiáng)了畢業(yè)生對(duì)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的適應(yīng)能力；另一方面，德國(guó)各級(jí)政府十分重視職業(yè)培訓(xùn)在技能短缺治理中的作用，先后簽署并發(fā)布《東部地區(qū)職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃》《關(guān)于德國(guó)職業(yè)培訓(xùn)及技能人才后備力量培養(yǎng)的國(guó)家協(xié)議》等制度規(guī)范。值得一提的是，對(duì)于專業(yè)技能人才短缺問(wèn)題，德國(guó)政府還推出了一攬子的專業(yè)人才培養(yǎng)計(jì)劃，比如旨在消除IT人才短缺的《21世紀(jì)的創(chuàng)新和工作位置行動(dòng)綱領(lǐng)》等[4]。此外，為了緩解日益嚴(yán)峻的人口結(jié)構(gòu)老齡化問(wèn)題，德國(guó)政府在提出對(duì)新生兒進(jìn)行更多物質(zhì)刺激的同時(shí)，通過(guò)增加制造業(yè)企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼和支持校企聯(lián)合培訓(xùn)等方式延長(zhǎng)技能人才的工作壽命，吸引大批外來(lái)移民進(jìn)入德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)。

（三）日本：增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力和調(diào)整技能人才政策帶動(dòng)效應(yīng)

日本的技能短缺問(wèn)題出現(xiàn)得相對(duì)晚一些，大致出現(xiàn)在21世紀(jì)初，一向崇尚技術(shù)強(qiáng)國(guó)的日本開(kāi)始出現(xiàn)工程師告急的情況，較早的報(bào)道出自文部科學(xué)?。∕EXT）公布的調(diào)查數(shù)據(jù)，在日本學(xué)習(xí)工程技術(shù)的學(xué)生比例呈逐年下降趨勢(shì)。根據(jù)日本總務(wù)?。∕IAC）2013年發(fā)布的一份勞動(dòng)力調(diào)查報(bào)告，2012年，日本制造業(yè)企業(yè)從業(yè)人數(shù)自1961年以來(lái)首次跌破1000萬(wàn)人，同比1961年減少了近四成[5]。當(dāng)然這里面有新技術(shù)催生的“機(jī)器換人”現(xiàn)象的存在，但是總體上難掩日本技能短缺的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制造業(yè)是其中的重災(zāi)區(qū)。對(duì)于技能短缺治理，日本發(fā)布的《制造業(yè)白皮書(shū)》在繼續(xù)倡導(dǎo)留學(xué)興國(guó)和教育強(qiáng)國(guó)的理念下，希望通過(guò)增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力、延遲技能人才退休年齡、放寬技能人才政策限制等多種方式，來(lái)解決“技工荒”問(wèn)題。在這一過(guò)程中，日本政府通過(guò)提高教育投資釋放了大量的技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化紅利，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高在一定程度上緩解了企業(yè)對(duì)技能人才的數(shù)量依賴。針對(duì)日本急劇惡化的“老齡化”導(dǎo)致的技能人才匱乏問(wèn)題，日本首先取消了60歲強(qiáng)制退休的雇傭體制，將退休年齡由60歲延長(zhǎng)到65歲，同時(shí)還出臺(tái)了一些配套的法律制度。比如，為60歲以下的技工提供就業(yè)保障，為60歲以上的技工提供就業(yè)津貼等。在此背景下，很多制造業(yè)企業(yè)延聘或返聘了一些有經(jīng)驗(yàn)有技術(shù)的工人，并且在政府的支持下進(jìn)行知識(shí)再學(xué)習(xí)和技能再培訓(xùn)，確保了技能人才資源利用的最大化。此外，日本政府還針對(duì)未就業(yè)的特殊人群（比如有技術(shù)基礎(chǔ)的婦女、殘疾人、應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生等）制定相關(guān)法律政策，開(kāi)設(shè)特殊的職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、深化產(chǎn)學(xué)研合作等，鼓勵(lì)和支持這部分人進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)，以此緩解技能短缺問(wèn)題。此外，日本政府同樣將眼光放到國(guó)外技能人才市場(chǎng)上，最主要的就是逐步放寬了移民政策限制，在“21世紀(jì)日本構(gòu)想懇談會(huì)”上，日本政府提出，對(duì)在日本就讀大學(xué)、研究生并且順利完成畢業(yè)的外國(guó)人給予永久性居住權(quán)[6]。

通過(guò)以上對(duì)美國(guó)、德國(guó)和日本技能短缺問(wèn)題的分析可見(jiàn)，雖然各國(guó)國(guó)情不同，教育和管理體制也不盡一致，各國(guó)針對(duì)技能短缺采取的治理策略也并非立竿見(jiàn)影，技能短缺的問(wèn)題時(shí)至今日依然在這些國(guó)家或多或少存在。但是透過(guò)這些國(guó)家技能短缺治理探索中積累的經(jīng)驗(yàn)和取得的成效，可以為我國(guó)拓寬思路，啟發(fā)思考。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家技能短缺治理對(duì)我國(guó)的啟示

2017年4月，OECD發(fā)布的《技能展望2017》指出，在當(dāng)前日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，提供正確的技能培訓(xùn)，形成良好的技能匹配，可以幫助各國(guó)在全球化進(jìn)程中轉(zhuǎn)化新的就業(yè)機(jī)會(huì)并提升生產(chǎn)力。《中國(guó)制造2025》提出，我國(guó)全面進(jìn)入新工業(yè)革命時(shí)代，我國(guó)正在并且將在今后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)面臨技能短缺問(wèn)題。在新的歷史條件下，借鑒美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的那些具有實(shí)用價(jià)值的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以更好地幫助我們制定技能人才開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，找準(zhǔn)技能短缺治理之道，最大限度地緩解勞動(dòng)力市場(chǎng)上的技能人才供需矛盾。

（一）各級(jí)政府制定出臺(tái)技能人才培養(yǎng)的政策法規(guī)

美國(guó)、德國(guó)和日本應(yīng)對(duì)技能短缺問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)表明，技能人才的培養(yǎng)和儲(chǔ)備在工業(yè)特別是制造業(yè)發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用，各級(jí)政府必須將其納入社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃加以統(tǒng)籌考慮。結(jié)合我國(guó)新時(shí)代的基本國(guó)情，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃還是《中國(guó)制造2025》及其《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》等相關(guān)配套文件，一再?gòu)?qiáng)調(diào)了技能人才培養(yǎng)的問(wèn)題，這些都為我國(guó)解決技能人才總量不足指明了方向，接下來(lái)的主要任務(wù)就是在具體貫徹落實(shí)的過(guò)程中，政府職能部門(mén)和地方政府能夠據(jù)此制定出更加符合行業(yè)和地方實(shí)際的政策法規(guī)。比如，針對(duì)我國(guó)制造業(yè)從業(yè)人員結(jié)構(gòu)“老齡化”趨勢(shì)和應(yīng)屆畢業(yè)生“就業(yè)難”的雙重矛盾，在漸進(jìn)式延遲退休政策不是十分明朗的情況下，推動(dòng)在制造業(yè)領(lǐng)域高齡技能人才合理聘用，需要政府出臺(tái)指導(dǎo)性的政策指導(dǎo)。此外，隨著新工業(yè)革命時(shí)代日益加快的價(jià)值鏈（GVCs）進(jìn)程對(duì)技能匹配提出的更高要求，政府在出臺(tái)政策措施鼓勵(lì)制造業(yè)企業(yè)開(kāi)展技術(shù)開(kāi)發(fā)和智能制造的同時(shí)，有必要做出前瞻性的研判和思考，對(duì)那些具有發(fā)展?jié)摿Φ闹攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)和技能人才提供政策扶持和資金支持，可以更好地解決目前存在的技能供需結(jié)構(gòu)和能力不匹配問(wèn)題?？紤]到我國(guó)在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的龐大農(nóng)民工群體和高校擴(kuò)招產(chǎn)生的大學(xué)畢業(yè)生群體，改進(jìn)在特定區(qū)域的社會(huì)救助和福利政策覆蓋范圍，推動(dòng)農(nóng)民工和畢業(yè)生群體的市民化，促進(jìn)其在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的技術(shù)技能積累，也需要政府相關(guān)政策的支持和保障[7]。

（二）深化職業(yè)教育市場(chǎng)化和職業(yè)培訓(xùn)多元化改革

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系，這為新時(shí)代職業(yè)教育改革發(fā)展指明了方向。一直以來(lái)，我國(guó)職業(yè)教育的發(fā)展以歐美國(guó)家為鑒，職業(yè)教育的目標(biāo)定位就是要培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才，是制造業(yè)發(fā)展最主要的人才輸出渠道，當(dāng)然也是技能短缺治理的主陣地。要立足我國(guó)目前的職業(yè)教育體系，在橫向上堅(jiān)持校企合作、產(chǎn)業(yè)融合的理念，積極推進(jìn)混合所有制辦學(xué)模式改革，支持和鼓勵(lì)私人資本甚至外資資本進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域，在一定程度上彌補(bǔ)職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的同時(shí)，有助于更加緊密地開(kāi)展校企協(xié)同育人，逐步完善政府統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、職業(yè)院校自主靈活、社會(huì)力量積極參與的技能人才培養(yǎng)體系。這種相對(duì)靈活的辦學(xué)模式，也能夠及時(shí)根據(jù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)需求進(jìn)行專業(yè)動(dòng)態(tài)設(shè)置、調(diào)整優(yōu)化課程體系和改革人才培養(yǎng)模式。比如，按照《制造業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃指南》提出的面向制造業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域推行校企聯(lián)合培養(yǎng)的現(xiàn)代學(xué)徒制，推動(dòng)制造業(yè)企業(yè)與職業(yè)院校探索共建共管制造類專業(yè)二級(jí)學(xué)院。在縱向上堅(jiān)持有序銜接、互聯(lián)互通的思路，建立職業(yè)教育與學(xué)歷教育銜接溝通的“橋梁”。當(dāng)前最迫切的需求就是疏通中職教育、高職教育、普通教育和成人教育的溝通渠道和發(fā)展階梯，繼續(xù)推動(dòng)應(yīng)用型本科轉(zhuǎn)型，積極開(kāi)展技能人才學(xué)士、碩士專業(yè)學(xué)位探索，在打通技能學(xué)習(xí)學(xué)歷提升通道的同時(shí)，也能更好地提升學(xué)生的技能適應(yīng)能力，提高教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能匹配性。此外，借鑒德國(guó)專業(yè)技能人才培訓(xùn)戰(zhàn)略和日本的特殊群體技能再培訓(xùn)計(jì)劃，我國(guó)也可以依托職業(yè)院校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)，對(duì)農(nóng)民工、失業(yè)人員、殘疾人、退休人員中技能素質(zhì)偏低的群體開(kāi)展不同層次和類型的再培訓(xùn)，改善知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高技能匹配能力，并且通過(guò)制定切實(shí)可行的措施保證其有效就業(yè)，從而在全方位開(kāi)發(fā)潛在人力資源，擴(kuò)大技能人才容量的同時(shí)，提升技能匹配的質(zhì)量和效益。

（三）創(chuàng)造條件支持和保障企業(yè)參與治理的積極性

從職業(yè)教育供應(yīng)鏈的流程來(lái)看，職業(yè)院校是技能輸出的“出口”，制造企業(yè)是技能發(fā)揮作用的“入口”。在技能人才培養(yǎng)過(guò)程中，由于職業(yè)教育的投入相對(duì)普通教育要大得多，特別是對(duì)于制造業(yè)相關(guān)專業(yè)，實(shí)習(xí)車(chē)間、實(shí)訓(xùn)設(shè)備都需要高昂的費(fèi)用作為支撐。而當(dāng)前大部分職業(yè)院校的資金來(lái)源主要是教育主管部門(mén)基于學(xué)生人數(shù)的撥款和一些專項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目撥款，這些有限的資金用于學(xué)校正常的教學(xué)科研尚有不足，距離培養(yǎng)出適應(yīng)《中國(guó)制造2025》需要的知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型現(xiàn)代工匠是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)然，為了減輕教育主管部門(mén)和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張的壓力，校企合作一直被認(rèn)為是一個(gè)重要途徑。但是就目前我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展情況來(lái)看，校企合作的形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)容，其中一個(gè)重要原因就是沒(méi)有形成成本分?jǐn)倷C(jī)制和利益分享機(jī)制。參照美國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，這一問(wèn)題解決的關(guān)鍵還在于作為第三方政府部門(mén)的宏觀協(xié)調(diào)。比如，美國(guó)地方政府出臺(tái)的企業(yè)技能培訓(xùn)法案和德國(guó)政府推出的職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，都提出通過(guò)稅收減免或財(cái)政補(bǔ)貼等形式，鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部的技能培訓(xùn)。德國(guó)政府甚至提出了對(duì)技能培訓(xùn)不足的企業(yè)進(jìn)行征稅，并將征得的稅收統(tǒng)籌用于其他技能培訓(xùn)項(xiàng)目。令人欣喜的是，我國(guó)于2015年發(fā)布的《企業(yè)新型學(xué)徒制試點(diǎn)工作方案》提出完善企業(yè)新型學(xué)徒制補(bǔ)貼政策，對(duì)開(kāi)展學(xué)徒制培訓(xùn)的企業(yè)給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金從就業(yè)專項(xiàng)資金列支。繼職業(yè)教育現(xiàn)代學(xué)徒制之后，企業(yè)新型學(xué)徒制舉措的提出，使得企業(yè)技能培訓(xùn)的外部性逐漸內(nèi)部化，有助于進(jìn)一步克服勞動(dòng)力市場(chǎng)技能供需失衡的矛盾，更好地幫助制造業(yè)走出技能培訓(xùn)的“囚徒困境”，最終通過(guò)緩解技能短缺達(dá)到有效治理的目的。

（四）建立良好的技能人才評(píng)價(jià)、激勵(lì)和流動(dòng)機(jī)制

新工業(yè)革命時(shí)代，面對(duì)全球勞動(dòng)力市場(chǎng)普通存在的技能人才短缺，各個(gè)國(guó)家都在想方設(shè)法搶奪技能人才。比如，德國(guó)和日本早于21世紀(jì)初就放寬了外來(lái)移民的居住限制，美國(guó)在特朗普政府上臺(tái)以后也啟動(dòng)了積分系統(tǒng)，為技術(shù)型移民提供了更多機(jī)會(huì)。適應(yīng)《中國(guó)制造2025》戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)政府和企業(yè)也需要在不斷地學(xué)習(xí)探索中，建立起科學(xué)的技能人才評(píng)價(jià)、激勵(lì)和流動(dòng)機(jī)制。在人才評(píng)價(jià)方面，健全以職業(yè)能力為導(dǎo)向、以工作業(yè)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)、注重職業(yè)道德和知識(shí)水平的技能人才評(píng)價(jià)體系。2018年2月印發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)人才評(píng)價(jià)機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》就提出了明確的指導(dǎo)性意見(jiàn)。在人才激勵(lì)方面，政府和企業(yè)特別是高技能人才占比較大的企業(yè)，更加需要建立技能人才崗位激勵(lì)機(jī)制，完善技能水平與工資福利相掛鉤的收入分配制度，充分尊重和發(fā)揮技術(shù)技能的關(guān)鍵作用，最大限度激發(fā)技能人才的創(chuàng)造力。2018年1月，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《關(guān)于提高技術(shù)工人待遇的意見(jiàn)》提出，要提高技術(shù)工人待遇，完善技術(shù)工人培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)、保障措施，實(shí)現(xiàn)技高者多得、多勞者多得，增強(qiáng)技術(shù)工人職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感、獲得感，激發(fā)技術(shù)工人積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。在人才流動(dòng)方面，特別是在無(wú)邊界職業(yè)生涯時(shí)代，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件營(yíng)造靈活的技能人才流動(dòng)環(huán)境，使技能人才在有序流動(dòng)中發(fā)揮作用、體現(xiàn)價(jià)值，最大限度地提高技能人才技能回報(bào)的同時(shí)，避免高技能人才的國(guó)外流失。

參 考 文 獻(xiàn)

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