行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法律規(guī)制研究

摘 要：我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模較大，占總國有資產(chǎn)比重較高，并有逐年上升的趨勢。然而近年來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在不同程度的流失，其原因固然是多方面的，但我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理長期以來以政策為主導(dǎo)，缺乏具有剛性約束力的法律保護機制無疑是主要原因。本文是在我國全面深化改革的攻堅階段，在中共十九大強調(diào)全面依法治國的關(guān)鍵時期，基于現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的立法現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外相關(guān)的先進經(jīng)驗，從遵循立法原則、明確主體職責(zé)、統(tǒng)一規(guī)劃分類管理、法律責(zé)任等方面提出了立法建議，將促進我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理邁向更加科學(xué)化、法制化和規(guī)范化的道路。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn)管理 法律規(guī)制

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，是政府履行社會管理職能、提供公共服務(wù)、促進事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。截至2012年12月31日，全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額為14.77萬億元，凈資產(chǎn)總額為9.60萬億元，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)約占全部國有凈資產(chǎn)總額的1/3。[1]據(jù)財政部官網(wǎng)上最新行政事業(yè)單位資產(chǎn)的構(gòu)成上來看，流動資產(chǎn)占43.3%，固定資產(chǎn)占47.6%，對外投資占1.93%，無形資產(chǎn)占0.54%，其他資產(chǎn)占6.63%。

可見，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額規(guī)模如此龐大，然而，其監(jiān)督管理并未形成一套獨立系統(tǒng)的法律體系，這也就導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)大量流失。這類問題的產(chǎn)生與資產(chǎn)評估不力、資產(chǎn)管理缺位等有直接關(guān)聯(lián)，但根本原因是制度的問題。[2]因此，要鞏固和強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，就要認(rèn)真貫徹落實黨的十九大精神，根據(jù)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化的總體部署，理順和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律制度和內(nèi)控機制，從立法上把新的管理形式、成熟的改革內(nèi)容規(guī)定下來，為國有資產(chǎn)筑牢法制“防火墻”。

一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法現(xiàn)狀

目前，我國對資源性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理都有較為完善的法律規(guī)范，唯獨對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫未形成成熟的專門單行性法律?，F(xiàn)行關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律法規(guī)主要有部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，包括財政部2006年頒布的第35號和36號令，即《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱“財政部暫行辦法”），2009年國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局制定的《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，2012年國務(wù)院制定的《機關(guān)事務(wù)管理條例》第三章關(guān)于資產(chǎn)管理做出的相關(guān)規(guī)定。[3]

二、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法缺陷

目前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的立法仍存在諸多缺陷，法律位階低、內(nèi)容不全面、程序不具體、監(jiān)管不到位的問題仍然十分突出。

（一）法律位階低，權(quán)威性缺乏

我國對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在法律層面上，存在立法層級低，法律效力不高的問題?，F(xiàn)行的財政部暫行辦法作為部門規(guī)章，相比法律，其權(quán)威性較差，當(dāng)?shù)胤秸?guī)章與部門規(guī)章發(fā)生沖突時，在上位法沒有約束的情況下，應(yīng)由國務(wù)院裁決，在國務(wù)院裁決之前，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具體的管理者、權(quán)責(zé)、義務(wù)等都處于不能確定狀態(tài)，因此將不可避免地造成行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失，使用效率低等問題。

（二）內(nèi)容不全面，程序不明晰

現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章，對國有資產(chǎn)的管理無論是從內(nèi)容上，還是從程序上都只是做了一些原則性的規(guī)定，沒有完備的要求及具體的程序，導(dǎo)致條例、規(guī)章，辦法在具體實施的過程中，出現(xiàn)了很多偏差，致使在現(xiàn)實管理中出現(xiàn)資產(chǎn)隨意出租出借現(xiàn)象普遍存在，國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

（三）監(jiān)管不到位，救濟無機制

首先，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，在資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)運營、收益分配等各個環(huán)節(jié)上，都存在執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的情形。[4]其次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的救濟機制缺乏，相關(guān)法規(guī)規(guī)章雖有對管理機構(gòu)的管理職責(zé)較為詳細(xì)的羅列，但在法律責(zé)任承擔(dān)方面的規(guī)定則較為模糊，同時沒有對違法責(zé)任進行明確的分類認(rèn)定，因此行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門或者相關(guān)管理人員在工作中出現(xiàn)重大疏忽甚至造成重大損失時，現(xiàn)行法律將難以對其進行準(zhǔn)確認(rèn)定并追責(zé)。因此，在我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法方面，需借鑒國外先進經(jīng)驗的同時更要結(jié)合我國實際國情。

三、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理立法建議

目前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理監(jiān)管立法尚處于探索階段，立法將會不可避免地面臨一系列問題。為了避免出現(xiàn)地方性立法權(quán)力限制，人大常委會需要發(fā)揮審議作用，制定相關(guān)法律法規(guī)，因不同區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境存在較大差異，需要重視結(jié)合不同區(qū)域立法經(jīng)驗來尋找行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)立法共性，進而實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范。

（一）遵循立法原則

在新形勢新背景下，我國應(yīng)將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)提到議事軌道上，通過立法的形式將各地良好的管理模式規(guī)定下來，一部新法律的建立，需要遵循最基本的是立法原則，具體包括憲法原則、科學(xué)原則、民主原則、法治原則等。應(yīng)當(dāng)以我國《憲法》為指導(dǎo)，堅持社會主義公有制，以此構(gòu)建行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理的法律體系，不能生搬硬套國外的法律體系，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的政治體制和法制特點，有條件、有選擇地吸收國外資產(chǎn)管理的經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)定位于人大或人大常委會審議通過的法律，即制定《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》，制定或修改與之配套的一系列配套法律法規(guī)。具體來說，《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，明晰行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明確管理和調(diào)整的范圍，明確管理主體及其職責(zé)，加強法律的監(jiān)管機制以及責(zé)任和救濟體系。對經(jīng)營性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)要實行不同的獨立的法律體系，對兩類資產(chǎn)實行不同的管理體制。[5]

（二）明確主體職責(zé)，統(tǒng)一規(guī)劃，分類管理

目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理主體的結(jié)構(gòu)主要是：“財政部門、機關(guān)事務(wù)管理部門或國資委-主管部門-占有使用單位?！钡珡膰獍l(fā)達(dá)國家的政府資產(chǎn)的管理經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，他們的一個共同特點就是實行資產(chǎn)由專門機構(gòu)集中統(tǒng)一管理。專門機構(gòu)集中統(tǒng)一管理，一方面有利于實現(xiàn)資產(chǎn)管理的規(guī)范化，提高管理效率，另一方面也利于對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理進行監(jiān)督，防止行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失，所以我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理也應(yīng)集中在一個專門機構(gòu)或部門。與此同時，我國應(yīng)明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的分類及來源，針對不同類型的國有資產(chǎn)實行分類管理，制定相應(yīng)的管理規(guī)則，設(shè)定不同的管理目標(biāo)，有利于實現(xiàn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的高效節(jié)約、合理利用。

（三）明確法律責(zé)任

“我國關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏剛性的立法，并且相當(dāng)一部分是規(guī)章制度，如同政策穿起了法律的衣服?！盵6]目前，從現(xiàn)有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法來看，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的侵權(quán)行為，主要采取行政處罰的方式，觸犯刑法則交由司法部門處理，民事責(zé)任基本不會被適用，這就造成一些濫用或者致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)流失的責(zé)任人沒有得到應(yīng)有的處罰。對于侵犯國家財產(chǎn)權(quán)的行為人，不但要明確具體的行政處罰細(xì)則，也要規(guī)定觸犯刑法適用的具體法律條文，同時更有必要開啟針對侵犯行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)行為的最后一道防線——救濟機制，即要求其承擔(dān)返還、恢復(fù)原狀或者賠償?shù)拿袷仑?zé)任。

四、結(jié)語

對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，不僅要采取行政手段和經(jīng)濟手段，更要采取法律手段。依法行政，建設(shè)法制政府則首先應(yīng)當(dāng)重視行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中法律手段的運用。盡快制定出臺《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》，對進一步加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理具有十分重要的意義。一方面，通過立法科學(xué)有效地管理，建立集中統(tǒng)一管理，分類管理，盤活閑置資產(chǎn)，防止辦公資源分配不均、資產(chǎn)閑置浪費等問題的產(chǎn)生，能更有效地促進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理。另一方面，通過立法的形式規(guī)定法律責(zé)任，有利于防止和杜絕對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)侵權(quán)行為所造成的國有資產(chǎn)流失，最終實現(xiàn)資產(chǎn)優(yōu)化配置，保障政府機關(guān)各部門公務(wù)活動高效有序地運轉(zhuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 數(shù)據(jù)來源于財政部財政管理統(tǒng)計數(shù)據(jù)http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czjbqk1/czgl/201405/t20140505_1075205.html.訪問時間2018年6月6日。

[2] 桂華江：《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)優(yōu)化管理法律規(guī)制研究——以四川省調(diào)查為基礎(chǔ)》，2013年西南財經(jīng)大學(xué)碩士學(xué)位論文。

[3] 胡蓉：《對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管的立法思考》，載《湖北行政學(xué)院學(xué)報》2011年第4期。

[4] 楊斌：《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策》。載《審計與理財》2011年第3期。

[5] 張秋嫻：《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及對策》，載《特區(qū)理論與實踐》2000年第10期。

[6] 劉玉平：《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理對策研究》，載《行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)》2009年第6期。

作者簡介：金維民（1985—），男，中國教育科學(xué)研究院助理研究員，法理學(xué)碩士，主要研究方向比較法、法律方法。

資金項目：中國教育科學(xué)研究院2016年度基本科研業(yè)務(wù)費專項資金教育智庫專項個人項目（項目編號：GYF22016012）