中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)評(píng)：預(yù)算績(jī)效管理是政府自我改革重要突破口

葛豐

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）近日正式公布。該文件提出，力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。

預(yù)算是政府活動(dòng)和宏觀政策的集中反映。它既是政府施政計(jì)劃如何實(shí)施的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是規(guī)范政府行為的有效手段。一個(gè)國(guó)家政府治理能力的高低，在很大程度上取決于預(yù)算管理水平的高低，因此，從國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，凡有為政府均不約而同地在不同時(shí)期，反復(fù)將預(yù)算管理確定為自身改革的關(guān)鍵著力點(diǎn)與重要突破口。

中國(guó)的預(yù)算管理體制一路走來(lái)，同樣體現(xiàn)出不斷革新的演進(jìn)態(tài)勢(shì)，甚至不乏在某些關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)上，以跳躍式的進(jìn)展大幅突破舊框架束縛。此次全面實(shí)施政府預(yù)算績(jī)效管理，就是新形勢(shì)下又一次大膽的創(chuàng)新實(shí)踐。

預(yù)算管理體制改革的目標(biāo)，是推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。比照這一目標(biāo)，不可否認(rèn)當(dāng)前以“控制”為主的預(yù)算管理體制，正日益暴露出一些突出問(wèn)題，越來(lái)越難以適應(yīng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)向的需要。

以“控制”為主的預(yù)算管理體制著重解決的是合規(guī)性的問(wèn)題。這是一種相對(duì)易操作，但又明顯帶有權(quán)宜色彩的過(guò)渡性安排，因?yàn)檫@種安排繞開(kāi)了公共管理中最大的難題，即激勵(lì)的難題，因此落在實(shí)踐層面，其很難有效避免資金使用低效無(wú)效等現(xiàn)象發(fā)生，甚至就連其重在解決的合規(guī)性問(wèn)題，可能也會(huì)因?yàn)樾畔⒉蝗?，或者被監(jiān)管對(duì)象主動(dòng)性“規(guī)避”，而難以完全達(dá)成目標(biāo)（甚至有可能事與愿違）。

因此，全面實(shí)施以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算體制，是一次具有質(zhì)的飛躍的體制革新，因?yàn)樗沟妙A(yù)算管理的重點(diǎn)，從“手段”回歸到了“目的”，并且在真正意義上，去直面并且解決支出機(jī)構(gòu)的激勵(lì)問(wèn)題。如果實(shí)施到位，不僅可從根本上遏制財(cái)政資金閑置沉淀、損失浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生，最大限度契合民眾對(duì)財(cái)政資金“取之于民，用之于民”的訴求，而且還可以借助資金這一對(duì)組織行為起支配性作用的因素，撬動(dòng)政府全面推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

當(dāng)然，這一改革必然是非常困難的。僅從技術(shù)角度來(lái)看，改革要啃下的“硬骨頭”首先就是：伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人的偏好和需求趨于多樣并且多變，因此，如何保證政府官員對(duì)居民和企業(yè)的偏好做出足夠和有效的反應(yīng)，進(jìn)而使得這些多樣化偏好相應(yīng)轉(zhuǎn)化為政府公共服務(wù)的績(jī)效考核目標(biāo)，必須要有前提性的制度安排。

這個(gè)前提性的制度安排可能會(huì)涉及到很多方面，其中非常重要的一點(diǎn)，就是要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓更多人參與到政府預(yù)算編制、監(jiān)督、評(píng)價(jià)流程中去。《意見(jiàn)》提出，“搭建社會(huì)公眾參與績(jī)效管理的途徑和平臺(tái)，自覺(jué)接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督”，其實(shí)就是對(duì)這一點(diǎn)的明確回應(yīng)。