審計(jì)全覆蓋“回流式”機(jī)制探索
——基于瀑布模型研究

一、審計(jì)全覆蓋及瀑布模型概述

審計(jì)全覆蓋是指對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行全覆蓋審計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。

瀑布模型最早是一個(gè)項(xiàng)目開發(fā)架構(gòu)，開發(fā)過程是通過設(shè)計(jì)一系列階段順序展開的，從系統(tǒng)需求分析開始，直到產(chǎn)品發(fā)布和維護(hù)，每個(gè)階段都會(huì)產(chǎn)生循環(huán)反饋。因此，如果有信息未覆蓋或者發(fā)現(xiàn)了問題，那么最好返回上一階段，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?，使?xiàng)目開發(fā)進(jìn)程從一個(gè)階段“流動(dòng)”到下一階段。

二、審計(jì)全覆蓋路徑的現(xiàn)狀

常規(guī)審計(jì)全覆蓋路徑為：審計(jì)部門按照審計(jì)全覆蓋的要求和黨委政府的需求制定政府審計(jì)規(guī)劃，確定各階段的目標(biāo)和任務(wù)，并根據(jù)目標(biāo)制定年度審計(jì)計(jì)劃，將審計(jì)項(xiàng)目分配到各職能處室，由處室根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況分配人力資源，組成審計(jì)組；審計(jì)組組長根據(jù)審前調(diào)查情況編制實(shí)施方案，確定審計(jì)措施和審計(jì)方法；審計(jì)組成員根據(jù)實(shí)施方案要求實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目，由審計(jì)組主審出具審計(jì)報(bào)告，提煉審計(jì)專報(bào)或以審計(jì)公告方式展示審計(jì)成果（如圖1所示）。

圖1 常規(guī)審計(jì)全覆蓋路徑

圖1是典型的瀑布模型。首先，當(dāng)前審計(jì)全覆蓋路徑拘泥于“單向瀑布”形式，傳導(dǎo)過程過于單一，缺乏“回流”機(jī)制。這種模式下，國家審計(jì)在審計(jì)全覆蓋的實(shí)踐中只看到了全覆蓋與突出重點(diǎn)的對(duì)立關(guān)系，而忽視了在追求覆蓋面的同時(shí)突出重點(diǎn)。其次，當(dāng)前全覆蓋路徑放寬了對(duì)審計(jì)質(zhì)量的控制，簡化了必要的審核程序，放棄了重要的審計(jì)延伸，忽略了審計(jì)成果的開發(fā)。最后，“單向瀑布”末端缺乏有效的成果傳輸渠道和成果運(yùn)用載體，使得審計(jì)成果無法與外界共享，無法轉(zhuǎn)化為黨委政府需要的決策參考。例如，近些年來，比較熱門的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)資源審計(jì)，由于審計(jì)全覆蓋要求和黨委政府對(duì)自然資源審計(jì)的需求不一致，再加上部門間資料數(shù)據(jù)不共享以及資源審計(jì)技術(shù)水平的限制，使得當(dāng)前自然資源資產(chǎn)審計(jì)治標(biāo)不治本，提出的審計(jì)建議也不能契合黨委政府大政策發(fā)展方向，不能給政府決策提供依據(jù)。

三、審計(jì)全覆蓋存在的問題

（一）頂層設(shè)計(jì)相互獨(dú)立，缺乏有機(jī)結(jié)合——“一山二虎”如何相處

“單向瀑布”模式下的審計(jì)全覆蓋路徑在瀑布頂端有兩個(gè)頂層設(shè)計(jì)，也就是審計(jì)全覆蓋的總體要求和黨委政府的實(shí)際需求。一方面，審計(jì)全覆蓋是我國新時(shí)期審計(jì)工作的必然要求，審計(jì)部門要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)相關(guān)文件精神，按照全覆蓋要求對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，注重一個(gè)“全”字。另一方面，審計(jì)部門應(yīng)具備一定高度的政治站位，以各級(jí)黨委政府需求為導(dǎo)向，關(guān)注黨委政府重點(diǎn)工作、關(guān)心民生大事，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，圍繞黨委政府工作中心，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，注重一個(gè)“重”字。

目前，由于復(fù)雜的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能交錯(cuò)的監(jiān)督環(huán)境，審計(jì)工作過于寬泛，審計(jì)部門除了要推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，做到“審錢審人審政策、審山審水審空氣”以外，還要兼顧黨委政府需求，為打造經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、廉潔清正的服務(wù)型政府提供審計(jì)保障和決策參考。如此跨領(lǐng)域、全方位、高要求的工作需求，使審計(jì)部門兼顧不暇。但不可否認(rèn)的是，黨委政府所需求的審計(jì)結(jié)果必然是審計(jì)全覆蓋的審計(jì)結(jié)果，而如何串聯(lián)雙方供需、突出重點(diǎn)，有機(jī)權(quán)衡“全”與“重”的關(guān)系，是一個(gè)亟待解決的問題。

（二）審計(jì)組織階段各自為政，缺乏資源統(tǒng)籌規(guī)劃——“統(tǒng)一戰(zhàn)線”如何建立

審計(jì)組織階段的“單向瀑布”是一種處室化的審計(jì)流程組織模式。依據(jù)審計(jì)活動(dòng)的階段特征和處室職能的特點(diǎn)，將各階段審計(jì)工作劃分給各職能處室和人員負(fù)責(zé)。這類審計(jì)組織模式在一定程度上緩解了審計(jì)活動(dòng)權(quán)力過于集中的問題，使審計(jì)活動(dòng)流程的分類和歸屬、職責(zé)和權(quán)利更加清晰，但權(quán)屬和職能的分立勢必造成不同階段間的反饋、聯(lián)動(dòng)機(jī)制出現(xiàn)障礙，進(jìn)而使審計(jì)目標(biāo)偏離審計(jì)全覆蓋和黨委政府的需求。

一是審計(jì)計(jì)劃與審計(jì)資源分配之間缺乏反饋機(jī)制。從審計(jì)計(jì)劃制定到項(xiàng)目組織實(shí)施的傳導(dǎo)流程趨于單向，缺少反饋程序，導(dǎo)致審計(jì)計(jì)劃在決策時(shí)缺乏充足的溝通和交流，造成綜合部門和業(yè)務(wù)處室間信息不對(duì)稱、資源組合不恰當(dāng)?shù)惹闆r，甚至出現(xiàn)部門重復(fù)進(jìn)點(diǎn)、事項(xiàng)重復(fù)審計(jì)等問題。

二是現(xiàn)場審計(jì)實(shí)施與大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用之間缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。業(yè)務(wù)處室和計(jì)算機(jī)中心在審計(jì)業(yè)務(wù)上應(yīng)是互補(bǔ)的，但實(shí)際工作中，它們的工作往往缺少交集。業(yè)務(wù)處室人員通過采集被審計(jì)單位基本數(shù)據(jù)，使用簡單的SQL查詢語句發(fā)現(xiàn)問題，但由于數(shù)據(jù)面比較狹窄、獲取數(shù)據(jù)程序復(fù)雜、計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)能力薄弱，無法有效地使用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展審計(jì)工作；計(jì)算機(jī)中心會(huì)根據(jù)要求每年向政府各部門采集大量數(shù)據(jù)并儲(chǔ)存于數(shù)據(jù)庫中，目前運(yùn)用最多的就是將各部門財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一成AO數(shù)據(jù)包供審計(jì)組使用，但由于業(yè)務(wù)能力的局限性，在批量數(shù)據(jù)比對(duì)分析、形成疑點(diǎn)、輔助審計(jì)問題查處方面仍有欠缺，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)資源的挖掘，造成資源浪費(fèi)。

（三）審計(jì)工作過于獨(dú)立，缺乏成果轉(zhuǎn)化途徑——“單槍匹馬”如何建功

在審計(jì)監(jiān)督范圍方面，由于缺乏與外界溝通交流，審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督主體之間在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管對(duì)象上存在重疊，在監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管職責(zé)上也存在交叉和錯(cuò)位。例如，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中的“一觀三化一廉”審計(jì)事項(xiàng)與巡視組的“貫徹科學(xué)發(fā)展觀”“執(zhí)行民主集中制的情況”“執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和自身廉政勤政的情況”“開展作風(fēng)建設(shè)的情況”等監(jiān)督事項(xiàng)重復(fù)；又如，財(cái)政審計(jì)與財(cái)政監(jiān)督在部門預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算支出績效等事項(xiàng)上，監(jiān)督目標(biāo)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象也存在一定程度的重疊，這不僅會(huì)耗費(fèi)審計(jì)資源，在一定程度上也會(huì)阻礙審計(jì)監(jiān)督全覆蓋推進(jìn)。

在審計(jì)建議站位方面，審計(jì)成果提煉人員缺乏與兩辦、財(cái)政、發(fā)改委等政府主要部門的溝通交流，無法提高審計(jì)站位、掌握當(dāng)前黨委政府工作動(dòng)向，提煉出對(duì)黨委政府決策具有參考價(jià)值的信息和報(bào)告。再者，當(dāng)前審計(jì)部門“重業(yè)務(wù)、輕文字”，對(duì)審計(jì)成果的深加工少、精加工更少，且缺乏全面深入的綜合分析。

在審計(jì)成果轉(zhuǎn)化方面，審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為，除了部分重要審計(jì)報(bào)告和審計(jì)專報(bào)向黨委政府反映外，其余審計(jì)成果均被密封在審計(jì)部門內(nèi)部。審計(jì)全覆蓋路徑仍缺乏有效的成果傳輸渠道和成果運(yùn)用載體，審計(jì)成果無法與外界共享，無法轉(zhuǎn)化為黨委政府需要的決策參考。

四、基于“回流式”瀑布構(gòu)建審計(jì)全覆蓋路徑

根據(jù)上述審計(jì)全覆蓋路徑中存在的問題，筆者深入分析，構(gòu)建“回流式”瀑布模型（如圖2所示），推動(dòng)審計(jì)全覆蓋建設(shè)。

（一）形成政府需求與審計(jì)全覆蓋“回流”，構(gòu)建“全”中有“重”審計(jì)導(dǎo)向

審計(jì)全覆蓋對(duì)于黨委政府需求而言，實(shí)質(zhì)是一種保障性的存在，審計(jì)工作只有滲透到政府工作的不同領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，才能發(fā)現(xiàn)政府運(yùn)行中產(chǎn)生的差錯(cuò)并提出審計(jì)建議，為黨委政府各領(lǐng)域工作開展提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境。但審計(jì)全覆蓋并不是簡單意義上的擴(kuò)充審計(jì)范圍，而是在加深政府審計(jì)廣度和深度的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨委政府重點(diǎn)工作和實(shí)際需求去實(shí)施全覆蓋審計(jì)，形成黨委政府需求與審計(jì)全覆蓋“回流”，將黨委政府意志反饋到審計(jì)全覆蓋中，體現(xiàn)審計(jì)服務(wù)大局的觀念。

筆者所在的審計(jì)局將黨委政府需求作為實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的重要考慮因素，將符合當(dāng)前政府重點(diǎn)工作的審計(jì)項(xiàng)目提前實(shí)施，注重突出重點(diǎn)、服務(wù)政府工作，在貫徹“全”的同時(shí)，突出需求導(dǎo)向，準(zhǔn)確把握“全”與“重”的關(guān)系，關(guān)注黨委政府重點(diǎn)工作、重大政策落實(shí)情況等。

（二）形成審計(jì)組織各階段“回流”，構(gòu)建“財(cái)政審計(jì)大格局平臺(tái)”

為克服審計(jì)活動(dòng)“部門化”、缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的現(xiàn)狀，迫切需要構(gòu)建一個(gè)有組織、有計(jì)劃、有重點(diǎn)的審計(jì)全覆蓋工作體系，使審計(jì)部門能更好地統(tǒng)籌力量、整合資源、集成方法、共享成果。如探索開展審計(jì)項(xiàng)目“一個(gè)審計(jì)現(xiàn)場、多個(gè)審計(jì)報(bào)告”模式，推動(dòng)一果多用。在開展財(cái)政“同級(jí)審”的同時(shí)，采用“1+N”的組織方式，結(jié)合具有代表性的資金領(lǐng)域進(jìn)行專題專項(xiàng)審計(jì)，有效拓展財(cái)政資金審計(jì)覆蓋面；在經(jīng)責(zé)審計(jì)方面，采取“N個(gè)經(jīng)責(zé)項(xiàng)目+1個(gè)審計(jì)主題”方式，整合審計(jì)資源力量、推動(dòng)經(jīng)責(zé)審計(jì)全覆蓋。

圖2 審計(jì)“回流式”瀑布模型

今年5月，筆者所在的審計(jì)局正式發(fā)文構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局平臺(tái)（如圖3所示），基于審計(jì)組織各流程之間的“回流”機(jī)制，統(tǒng)籌審計(jì)部門內(nèi)部的人力資源、技術(shù)資源和信息資源，形成全新的成果運(yùn)用體系，實(shí)現(xiàn)各審計(jì)內(nèi)部流程有效銜接，提升審計(jì)效率，推進(jìn)落實(shí)審計(jì)全覆蓋。

由局領(lǐng)導(dǎo)和各處室負(fù)責(zé)人組成的平臺(tái)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌各類審計(jì)資源，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃（如表1所示），通過“財(cái)政+”“+政策”“1+N”等方式將各類審計(jì)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，形成大格局視角下的審計(jì)項(xiàng)目，如將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等與同級(jí)審內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，采用集中取證、分類報(bào)告、分別處理的模式組織實(shí)施，使其成為一個(gè)覆蓋多種審計(jì)類型的“財(cái)政+”項(xiàng)目。項(xiàng)目計(jì)劃方案根據(jù)審計(jì)領(lǐng)域分配給業(yè)務(wù)處室，并廣泛征求意見。各業(yè)務(wù)處室對(duì)審計(jì)項(xiàng)目組合方式提出意見，并將意見“回流”至領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，再次完善審計(jì)計(jì)劃方案，形成最優(yōu)組合。與此同時(shí)，計(jì)算機(jī)中心根據(jù)審計(jì)計(jì)劃內(nèi)容采集數(shù)據(jù)，并組建由業(yè)務(wù)骨干和計(jì)算機(jī)人才構(gòu)成的大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，其中業(yè)務(wù)骨干提出數(shù)據(jù)需求，計(jì)算機(jī)人才負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)處理。大數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分類移交”的思路，將疑點(diǎn)數(shù)據(jù)“回流”給各項(xiàng)目審計(jì)組。審計(jì)組梳理疑點(diǎn)數(shù)據(jù)形成審計(jì)線索，實(shí)施精準(zhǔn)打擊、重點(diǎn)核實(shí)，并按問題類型分類取證，為財(cái)政審計(jì)、經(jīng)責(zé)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)提供基礎(chǔ)素材，按需求組合成各種審計(jì)報(bào)告。

圖3 財(cái)政審計(jì)大格局平臺(tái)

表1 **市審計(jì)局2018年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃分配清單

（三）形成審計(jì)成果與政府需求“回流”，構(gòu)建政府審計(jì)協(xié)同機(jī)制

為適應(yīng)審計(jì)全覆蓋新要求，深入推進(jìn)審計(jì)服務(wù)改革，迫切需要改變以往審計(jì)部門單兵作戰(zhàn)的組織形式，構(gòu)建政府審計(jì)協(xié)同機(jī)制，促成審計(jì)成果與政府需求“回流”，避免審計(jì)成果沉淀，擴(kuò)大有效決策參考供給，逐步提高審計(jì)成果利用的層次和水平。

一方面，審計(jì)部門要加強(qiáng)審計(jì)調(diào)研，創(chuàng)新審計(jì)成果利用的有效渠道。審計(jì)部門要通過調(diào)研增強(qiáng)需求導(dǎo)向的感知能力，準(zhǔn)確把握黨委政府對(duì)審計(jì)的有效需求，主動(dòng)適應(yīng)審計(jì)環(huán)境的變化，做到提前謀劃、運(yùn)籌帷幄，實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)服務(wù)國家治理的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，在原有審計(jì)成果利用方式（如審計(jì)信息、專報(bào)、公告）的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新拓展渠道邊界，形成新時(shí)代下的審計(jì)成果利用渠道。如在一定范圍內(nèi)建立審計(jì)成果共享資源庫，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果資源信息化和受益部門范圍化，使審計(jì)成果在政府內(nèi)部得到有效利用，為政府行政治理、行政職能監(jiān)督、干部任用管理等宏觀領(lǐng)域提供決策參考。另一方面，要依托有效的審計(jì)成果分享渠道，構(gòu)建政府審計(jì)協(xié)同機(jī)制。在與紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)關(guān)協(xié)同合作、信息共用、線索共享的基礎(chǔ)上，審計(jì)部門要拋開監(jiān)督者的形象，與發(fā)改委、財(cái)政、建設(shè)等被監(jiān)督部門形成戰(zhàn)略層面的協(xié)同戰(zhàn)線，樹立經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府治理第一要?jiǎng)?wù)的理念，逐步將審計(jì)成果擺上桌面，形成“政府部門一盤棋”的協(xié)同機(jī)制。建立審計(jì)成果運(yùn)用交流會(huì)機(jī)制，將一年中各領(lǐng)域的審計(jì)成果與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)牽頭部門共享，在戰(zhàn)略層面達(dá)成目標(biāo)協(xié)同、任務(wù)協(xié)同和職能協(xié)同，使各部門在下一年度規(guī)劃制定、任務(wù)實(shí)施、制度控制方面趨向協(xié)同，與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需求配置相一致，形成審計(jì)成果與政府需求的有效“回流”。如筆者所在的審計(jì)局在加強(qiáng)國有企業(yè)和國有資本的監(jiān)督管理方面，已與市國資委建立了協(xié)作配合工作辦法，實(shí)行監(jiān)督互補(bǔ)、計(jì)劃互詢、實(shí)施互動(dòng)、問題互查、整改互促、成果互用、信息互享。此外，將每年的11月定為“財(cái)政、審計(jì)交流月”，召集市財(cái)政局和審計(jì)局各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人召開業(yè)務(wù)研討交流會(huì)。參會(huì)人員結(jié)合自身工作實(shí)際，按照“審計(jì)根據(jù)財(cái)政需求發(fā)現(xiàn)問題、財(cái)政依托審計(jì)成果規(guī)范管理”的思路，暢談當(dāng)前財(cái)政和審計(jì)管理現(xiàn)狀，并確定下一年度財(cái)政和審計(jì)的工作方向。

總之，審計(jì)全覆蓋是國家治理新形勢下黨委政府對(duì)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的新要求，也是國家審計(jì)部門所承擔(dān)的職責(zé)和歷史任務(wù)。“審計(jì)模式創(chuàng)新”“大數(shù)據(jù)審計(jì)”“審計(jì)協(xié)同治理”等改革理念為實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“回流式”瀑布構(gòu)建的審計(jì)全覆蓋路徑更加適應(yīng)審計(jì)管理新格局的要求，理順了頂層設(shè)計(jì)、提高了審計(jì)效率、拓展了成果運(yùn)用，但這些“回流”機(jī)制涉及政府各部門、審計(jì)內(nèi)部處室之間的協(xié)同交流，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的工程，且當(dāng)前缺乏一定的制度支撐，仍需要進(jìn)一步探索和完善。