淺析事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與對(duì)策

陳金霞

【摘 要】事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制，有利于維護(hù)國有資產(chǎn)安全，提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量，提升管理效率及效果，推進(jìn)和適應(yīng)財(cái)政規(guī)范化、管理科學(xué)化和信息化，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。本文在分析事業(yè)單位內(nèi)控制度的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的問題，并針對(duì)性的提出了加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策與措施。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

事業(yè)單位是我國特有的非企業(yè)組織機(jī)構(gòu)，涉及諸多行業(yè)和領(lǐng)域，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，事業(yè)單位在管理體制及運(yùn)行機(jī)制方面的改革也在不斷深入， 2012年《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)單位改革的關(guān)注度隨之越來越高，如何強(qiáng)化對(duì)事業(yè)單位監(jiān)督和監(jiān)管成為改革的核心內(nèi)容，實(shí)施內(nèi)部控制制度對(duì)事業(yè)單位的重要作用越來越凸顯出來。

2011年12月，財(cái)政部頒發(fā)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿），2012年12月29日，財(cái)政部正式印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起正式實(shí)施，2015年財(cái)政部又印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，《意見》要求各事業(yè)單位要全面建立起能有效實(shí)施內(nèi)部控制體系，確保將單位所有經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)都納入內(nèi)部控制范圍，讓內(nèi)控貫穿單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的全過程，以達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范行政事業(yè)單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督等程序的目的，在制度上加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，減少權(quán)力的濫用行為，通過強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制，完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)事業(yè)單位管理水平的提升和社會(huì)公信力的提高。

控制主體通過對(duì)客體的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、建設(shè)和實(shí)施所有達(dá)到的效果是通常企業(yè)建立內(nèi)部控制的目標(biāo)，但從事業(yè)單位社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中所處的地位及特殊的單位屬性來看，通過加強(qiáng)內(nèi)控來提高事業(yè)單位的管理服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，以達(dá)到促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序及社會(huì)公眾利益的目的就成為了事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)。

事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制有利于維護(hù)國有資產(chǎn)安全、提高財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量、提升管理效率及效果，推進(jìn)和適應(yīng)財(cái)政規(guī)范化、科學(xué)化、信息化管理的要求，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀和存在的問題

近幾年，隨著行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的逐步建立及組織實(shí)施，不少事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中也進(jìn)行了一些積極探索，在提高內(nèi)部控制意識(shí)、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)范財(cái)務(wù)核算等方面取得了一些成績，但還存在一些問題，具體主要體現(xiàn)在以下方面：

1.內(nèi)部控制環(huán)境不佳

事業(yè)單位在內(nèi)部控制環(huán)境方面存在的問題主要表現(xiàn)在：（1）多數(shù)事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏系統(tǒng)周密的考慮，很多部門之間職責(zé)劃分不清或多頭管理，導(dǎo)致工作效率低下；（2）有關(guān)人員選聘、任用、考核等管理制度不健全，缺乏激勵(lì)機(jī)制，不能調(diào)動(dòng)職工的學(xué)習(xí)、工作積極性及參與并執(zhí)行內(nèi)部控制的積極性；（3）受傳統(tǒng)管理理念的影響，事業(yè)單位內(nèi)部制衡機(jī)制很難達(dá)到制度設(shè)計(jì)目的，多年來事業(yè)單位都是實(shí)行的“一把手負(fù)責(zé)制”，這一制度在提高決策執(zhí)行力方面有著一定的優(yōu)勢(shì)，但權(quán)利過分集中于個(gè)人，容易造成監(jiān)督的缺失，雖然近年來為了彌補(bǔ)這一制度的缺陷，許多事業(yè)單位都建立了“三重一大”集體決策制度，但是集體決策可能變成集體負(fù)責(zé)，最終導(dǎo)致集體負(fù)責(zé)而無人負(fù)責(zé)的結(jié)果。

2.內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全

目前，我國事業(yè)單位的內(nèi)部控制部門的獨(dú)立性并不強(qiáng)，內(nèi)部審計(jì)部門與其他職能部門屬于“平行機(jī)構(gòu)”，加之部分事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部監(jiān)督部門也不夠重視，導(dǎo)致審計(jì)部門職責(zé)受到嚴(yán)格控制，難以發(fā)揮獨(dú)立監(jiān)督的職能，管理層“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判”造成“自己監(jiān)督自己”的奇特現(xiàn)象，完全達(dá)不到內(nèi)部控制需要達(dá)到的目的。再加上有的單位內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)不高，專業(yè)知識(shí)和和工作經(jīng)驗(yàn)欠缺，思想意識(shí)不堅(jiān)定，“好人主義”思想嚴(yán)重影響內(nèi)部監(jiān)督的有效性和公正性。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未到位

在一個(gè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的過程中，通過及時(shí)對(duì)內(nèi)控執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各類與實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)有關(guān)的事件進(jìn)行識(shí)別和分析，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)估事件對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的影響程度并制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，這就是通常意義上內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由于事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，其對(duì)內(nèi)控過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)通常只能被動(dòng)的去接受，很難有效的分擔(dān)和規(guī)避內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，因此對(duì)事業(yè)單位來說，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并盡其所能采取更積極的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式就顯得尤為重要。然而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，多數(shù)事業(yè)單位在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面還存在許多的問題，比如缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)、缺乏專業(yè)的人員及團(tuán)隊(duì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分析等。

4.內(nèi)控評(píng)價(jià)體系不完善

實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制自我監(jiān)督機(jī)制的重要載體就是對(duì)內(nèi)部控制效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，內(nèi)控評(píng)價(jià)是一個(gè)單位實(shí)施內(nèi)部控制活動(dòng)的重要組成部分，但在實(shí)際工作中多數(shù)事業(yè)單位受傳統(tǒng)習(xí)慣及其他外部因素的影響，在內(nèi)控評(píng)價(jià)體系建設(shè)中還存在一些不足，比如評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)不完善，沒能覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程或者漏掉了某個(gè)內(nèi)控關(guān)鍵控制點(diǎn)、內(nèi)控評(píng)價(jià)體系不能完全適用單位的實(shí)際情況，與單位的風(fēng)險(xiǎn)水平不匹配等等。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策與措施

1.加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境建設(shè)

單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，針對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境不佳的現(xiàn)狀，建議從以下幾個(gè)方面完善內(nèi)部控制環(huán)境：（1）加大內(nèi)控制度的宣傳培訓(xùn)力度，提高全員對(duì)健全單位內(nèi)控體系重要性的認(rèn)識(shí)及管理層對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制的重視，深化防范意識(shí)，使全體職工在管理者的有效帶動(dòng)下積極參與到單位內(nèi)控活動(dòng)中來并推動(dòng)各項(xiàng)內(nèi)控制度的落實(shí)；（2）根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本單位實(shí)際，健全內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)權(quán)分配、工作程序，確保不相容崗位相互分離，明確各個(gè)崗位的職權(quán)范圍及相應(yīng)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)崗位之間的牽制與監(jiān)督，有效解決內(nèi)部控制不到位的問題；（3）健全內(nèi)控制度，加大審批管理力度，事業(yè)單位除了根據(jù)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)及工作流程建立資金運(yùn)營、資產(chǎn)管理、費(fèi)用報(bào)銷等相關(guān)細(xì)則文件外還要建立一套嚴(yán)格的授權(quán)審批體系，明確授權(quán)審批的范圍、金額權(quán)限和審批程序并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)于重大事項(xiàng)要建立集體集中審批制度。

2.強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)職責(zé)，有效利用外部監(jiān)督

事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)是事業(yè)單位為了促進(jìn)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)其自身及其所屬單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)、合法和有效性而實(shí)施的監(jiān)督、評(píng)價(jià)活動(dòng)，并且事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)于評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的有效性以及提出改進(jìn)方案方面起著關(guān)鍵作用。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性，并配備具有專業(yè)勝任能力的人員負(fù)責(zé)組織和實(shí)施單位內(nèi)部審計(jì)工作，定期對(duì)單位各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)檢查，并對(duì)單位內(nèi)控設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的漏洞和隱患，有針對(duì)性的提出解決意見和建議，建立審計(jì)問題清單，跟蹤審計(jì)問題落實(shí)整改情況，真正做到通過內(nèi)部審計(jì)加強(qiáng)單位內(nèi)部制度控制，提高各項(xiàng)管理水平。

事業(yè)單位在加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的同時(shí)也要有效利用各種外部監(jiān)督來提供內(nèi)控水平，要綜合利用國家財(cái)政、人民銀行、稅務(wù)機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的檢查結(jié)果，將內(nèi)部審計(jì)和外部檢查有效結(jié)合起來，充分發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)、主管部門及社會(huì)中介的監(jiān)督作用，使事業(yè)單位各項(xiàng)工作依法、合規(guī)開展，有效保證國有資產(chǎn)安全、單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控

風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估旨在識(shí)別可能會(huì)影響企業(yè)的潛在事件，并通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估盡可能將不利因素控制在企業(yè)可承受的范圍之內(nèi)，減少經(jīng)營意外損失。要達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目標(biāo)，事業(yè)單位應(yīng)建立其相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，提高全員特別是領(lǐng)導(dǎo)層面的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，完善內(nèi)部控制各個(gè)監(jiān)控活動(dòng)中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，建立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，有效識(shí)別、評(píng)估和控制內(nèi)控活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)內(nèi)部控制體系的良好運(yùn)行。

4.做好內(nèi)控評(píng)價(jià)工作

加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)工作是行政事業(yè)單位日常管理的重要內(nèi)容之一，也是檢驗(yàn)內(nèi)控質(zhì)量的有效手段，為了使內(nèi)控評(píng)價(jià)工作順利地開展，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立起常態(tài)化的監(jiān)督檢查制度，根據(jù)內(nèi)控目標(biāo)設(shè)置合理、有效的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，建立詳細(xì)的內(nèi)控測(cè)評(píng)制度規(guī)范，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、步驟說明及獎(jiǎng)懲機(jī)制，配備有專業(yè)勝任能力的人員，定期對(duì)單位內(nèi)控運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，幫助單位決策者了解單位內(nèi)控質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真制定相應(yīng)的改進(jìn)措施，進(jìn)一步完善單位內(nèi)控制度，讓內(nèi)控評(píng)價(jià)成為單位內(nèi)部控制制度建立、運(yùn)行和完善的指揮棒。

隨著我國事業(yè)單位改革的不斷深入，各級(jí)事業(yè)單位在發(fā)展過程中也面臨著巨大的壓力和挑戰(zhàn)，各單位只有從自身實(shí)際出發(fā)，直面其內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，并為此提出有效的解決對(duì)策，健全各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，并通過全員的協(xié)調(diào)配合將內(nèi)部控制落到實(shí)處，推動(dòng)事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)有效發(fā)展。

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