淺談當(dāng)前西安市非機(jī)動車管理中存在的問題及有關(guān)建議

摘 要 近年來，非機(jī)動車尤其是電動車的快速發(fā)展，非機(jī)動車交通違法行為與日俱增，交通事故頻發(fā)，嚴(yán)重影響城市道路交通秩序和安全，給我市的交通管理工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。針對我市目前的非機(jī)動車管理現(xiàn)狀，本文從非機(jī)動車管理的法律依據(jù)、源頭治理、非機(jī)動車通行權(quán)保障三個方面提出有關(guān)建議，為我市的非機(jī)動車管理提供一種思路。

關(guān)鍵詞 非機(jī)動車 電動車 源頭治理 協(xié)調(diào)機(jī)制

作者簡介：寇文博，西北政法大學(xué)法律碩士，西安市公安局交通警察支隊(duì)，研究方向：行政法與行政訴訟法。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.197

2016年3月底以來，“北廣深”等一線城市相繼開展電動車“治亂”行動，引起各界廣泛關(guān)注，這些“治亂”行動取得了一定的成果，并且一線城市在交通治理政策方面起到了廣泛的示范作用，為其他城市提供了重要的借鑒意義，但同時也引起了極大的爭議，執(zhí)法阻力極大，這就暴露出由于我國長期以來在非機(jī)動車管理機(jī)制上缺乏完善的體系，在社會民眾法律意識日益覺醒的今天，這種“運(yùn)動式”、強(qiáng)制性的管理模式取得的效果越來越有限。如何更合理有效地解決好在非機(jī)動車管理中遇到的問題，便是我們所探求的方向。

本文以當(dāng)前一些先進(jìn)的非機(jī)動車管理方式為借鑒，結(jié)合我市實(shí)際，探討一下我市在非機(jī)動車管理中存在的問題，并提出有關(guān)建議。

一、西安市非機(jī)動車管理概況

隨著西安市社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非機(jī)動車特別是有助力裝置非機(jī)動車數(shù)量呈快速增長態(tài)勢。盡管我市近年來不斷加強(qiáng)對非機(jī)動車交通行為的整治，但非機(jī)動車違法現(xiàn)象仍大量存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）交通違法行為普遍，交通事故頻發(fā)

非機(jī)動車違反交通信號燈、不按規(guī)定車道行駛、交叉路口搶行等交通違法行為十分普遍，因機(jī)非混行、爭搶車道引發(fā)的道路交通事故也逐年上升。

（二）車輛“超標(biāo)”、無牌無證、假牌假證車輛蔓延

目前，市場上符合《道路交通安全法》規(guī)定的關(guān)于電動自行車國家標(biāo)準(zhǔn)的兩輪電動車難覓蹤跡，普遍存在超標(biāo)問題，三輪電動車國家標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺，形成管理上的真空地帶；我市每年有數(shù)十萬輛電動車銷售，屬于拼裝、超標(biāo)的產(chǎn)品也遠(yuǎn)在80%以上。一些車輛無牌無證即上道路行駛，或使用偽造的牌證，嚴(yán)重?cái)_亂非機(jī)動車管理秩序。

（三）非機(jī)動車非法加裝、改裝，非法營運(yùn)問題嚴(yán)重

非機(jī)動車加裝與改裝動力裝置、搭棚、加裝座椅等違法行為較為突出，在我市人流密集區(qū)、交通擁堵路段、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及公交線路少的新老城區(qū)等區(qū)域，非法營運(yùn)情況嚴(yán)重。

二、當(dāng)前非機(jī)動車管理存在的主要問題

（一）管理依據(jù)的相關(guān)法律不夠完善

當(dāng)前，西安市對非機(jī)動車管理的主要法律依據(jù)，一是國家法律層面的《中華人民共和國道路交通安全法》及其實(shí)施條例；二是地方性法規(guī)層面的《陜西省實(shí)施<道路交通安全法>辦法》（下簡稱《省辦法》）、《西安市道路交通安全條例》（下簡稱《市條例》）。但在地方性法規(guī)中，對目前非機(jī)動車管理中遇到的具體問題沒有較為詳細(xì)明確的規(guī)定。具體來說，主要有以下幾個方面：

（1）非機(jī)動車的登記管理，主要是根據(jù)《省辦法》來管理的，但現(xiàn)有條款的規(guī)定已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，目前尚無完善的非機(jī)動車登記制度。（2）對于很多 “超標(biāo)”車輛，以及那些在驅(qū)動方式或者外觀結(jié)構(gòu)上具有一些新的特點(diǎn)，很難將其納入傳統(tǒng)非機(jī)動車范圍的“新型”車種，如何定性、處理依據(jù)不明，缺乏相應(yīng)的非機(jī)動車目錄管理制度。（3）現(xiàn)有的法律、法規(guī)中僅對“加裝、改裝動力裝置”這一種行為進(jìn)行了禁止，而對其他同樣具有安全隱患或者擾亂通行秩序的改裝行為，如加寬座椅、加裝車篷等行為未作出禁止性規(guī)定，客觀上放任此類違法行為的發(fā)生。

（二）源頭管理缺失

非機(jī)動車源頭管理，除了要求公安機(jī)關(guān)交通管理部門在注冊登記環(huán)節(jié)把好關(guān)外，還應(yīng)當(dāng)對非機(jī)動車生產(chǎn)、銷售行為進(jìn)行有效監(jiān)督。盡管《省辦法》、《市條例》均有嚴(yán)禁生產(chǎn)、銷售“超標(biāo)”電動車的規(guī)定，但對于具體的操作，到底由哪個部門來執(zhí)法查處，查處后依據(jù)哪部法律做以怎樣的處罰，都未進(jìn)行規(guī)定。在源頭無法嚴(yán)格把控的情況下，我市的非機(jī)動車治理工作出現(xiàn)了這樣一個現(xiàn)象，非機(jī)動車生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)無法有效監(jiān)管，注冊登記制度又不完善，僅靠公安機(jī)關(guān)交通管理部門在道路上查處，同時新的車輛又源源不斷流入市場，其執(zhí)法效果可見一斑。

（三）非機(jī)動車駕駛者缺乏交通安全法律意識教育，交通安全意識普遍不高

因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程的需要，交通管理部門交通安全法律意識教育的重點(diǎn)對象是機(jī)動車駕駛者，對于非機(jī)動車駕駛者的交通安全意識教育僅僅停留在行人的水平上，已無法適應(yīng)現(xiàn)階段日益復(fù)雜的道路交通狀況。 加之各地發(fā)展水平不一，西部地區(qū)較東部地區(qū)發(fā)展相對落后，西安城市發(fā)展近幾年取得了很大進(jìn)步，但市民的交通安全意識仍然處于較低水平。

（四）對非機(jī)動車違法行為糾正不夠，執(zhí)法力度較弱

（1）我市對非機(jī)動車管理未能形成有效的長期機(jī)制，執(zhí)法力度較弱，主要是依靠一段時期的集中整治進(jìn)行管理，這種“運(yùn)動式”的執(zhí)法模式收效甚微。盡管現(xiàn)有的法律、法規(guī)對非機(jī)動車違法行為的處理作出了規(guī)定，且《市條例》將處罰下限提高至了20元，加大了處罰力度，但在實(shí)際執(zhí)法中，阻力較大，處罰規(guī)定難以落實(shí)，民警在糾正非機(jī)動車違法時，也主要以警告、教育為主，很少有實(shí)際處罰的。非機(jī)動車違法成本過低，很難起到應(yīng)有的震懾作用，使得非機(jī)動車行為得不到有效約束。（2）目前我市公安機(jī)關(guān)交通管理部門的工作重心仍然在機(jī)動車管理上，對非機(jī)動車管理關(guān)注度相對較弱，再加上面對非機(jī)動車違法執(zhí)法相對困難，執(zhí)法成本較高，有時也就無暇顧及，這在客觀上也造成了對非機(jī)動車違法行為的放縱。

（五）非機(jī)動車通行條件差，通行權(quán)受到侵害

就我市現(xiàn)有的城市交通發(fā)展來看，非機(jī)動車通行條件差，城市交通硬件配套設(shè)施不完善也是目前非機(jī)動車隨意穿行，交通秩序混亂的一個客觀原因。

（1）規(guī)劃導(dǎo)致非機(jī)動車道被侵占。主要表現(xiàn)為：一是機(jī)動車道、隔離帶綠化帶越修越寬，人行道和非機(jī)動車道越修越窄。二是為了拓寬機(jī)動車道，把原有的非機(jī)動車道取消，與機(jī)動車道合并使用。三是為了停放機(jī)動車，在人行道和非機(jī)動車道上設(shè)置了機(jī)動車的停車泊位。（2）非機(jī)動車道與機(jī)動車道未實(shí)施物理隔離，機(jī)動車違法違規(guī)停放，非機(jī)動車道被隨意占用，使本就狹窄的非機(jī)動車道事實(shí)上已無法滿足通行條件。

三、非機(jī)動車管理的有關(guān)建議

城市的發(fā)展需要相應(yīng)的交通水平與之匹配，非機(jī)動車作為城市多元化交通中重要的組成部分，在市民群眾的生活中早已是不可或缺，但同時必須認(rèn)識到非機(jī)動車需求量快速增長所帶來的負(fù)面影響，非機(jī)動車混亂、無序的狀態(tài)對城市交通秩序的影響已經(jīng)越來越大，如果不采取必要的管理來規(guī)范非機(jī)動車行為，那勢必會對城市發(fā)展帶來阻礙，因此對非機(jī)動車的管理必須引起足夠的重視。

就我市目前的情況來說，筆者認(rèn)為可以從以下三個方面著手改善：

（一）完善相關(guān)法律依據(jù)，填補(bǔ)立法空白

目前我市尚無專門的非機(jī)動車管理規(guī)定，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的法律規(guī)定，將非機(jī)動車管理納入法治的軌道，為執(zhí)法提供依據(jù)，應(yīng)重點(diǎn)突出以下幾個方面：

1.完善非機(jī)動車管理登記制度，確定法律法規(guī)認(rèn)可的非機(jī)動車種類及登記車種。為了有效預(yù)防交通事故、減少社會糾紛，對非機(jī)動車進(jìn)行登記并核發(fā)牌證是其良性發(fā)展的有效手段?？梢詤⒄諜C(jī)動車登記制度的有關(guān)規(guī)定，盡快建立起一套完善的非機(jī)動車管理登記制度，確定法律認(rèn)可的非機(jī)動車種類，再根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定出需要經(jīng)注冊登記方可上道路行駛的車輛。對于定性上存在爭議，又很難將其納入非機(jī)動車管理范疇的“新型”車種，因此類車輛在國家層面也尚無定論，雖不宜明確此類車輛的屬性，但可以明確禁止此類車輛在本市道路上通行。

2.制定非機(jī)動車目錄管理制度，明確其法律地位。目前我國非機(jī)動車有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)滯后，如果僅依靠有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行管理，顯然已無法適應(yīng)當(dāng)前的狀況，因此，我市可以參考工信部、公安部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局四部委提出的《電動自行車通用技術(shù)條件》國家標(biāo)準(zhǔn)修訂五條意見，結(jié)合我市發(fā)展情況，制定出更為嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)。對符合國家和本市標(biāo)準(zhǔn)要求的電動自行車、殘疾人機(jī)動輪椅車實(shí)行產(chǎn)品目錄管理制度，對于未納入產(chǎn)品目錄的明確要求不得在本市銷售和登記上牌。

3.明確非機(jī)動車生產(chǎn)、銷售管理的有關(guān)規(guī)定，對違法生產(chǎn)、銷售非機(jī)動車行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出具體規(guī)定。明確質(zhì)監(jiān)部門、工商部門在非機(jī)動車生產(chǎn)、銷售管理方面承擔(dān)的部門職責(zé)，將部門管理責(zé)任在法律條文中作出明確規(guī)定，防止部門間相互推諉，權(quán)責(zé)不清。

結(jié)合《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》有關(guān)規(guī)定，對于違法生產(chǎn)、銷售不符合國家標(biāo)準(zhǔn)的非機(jī)動車，以及在本市行政區(qū)域內(nèi)違規(guī)銷售未納入產(chǎn)品目錄的非機(jī)動車的行為，制定出相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

4.完善禁止改裝規(guī)定。鑒于當(dāng)前市場非機(jī)動車私自改裝現(xiàn)象嚴(yán)重，應(yīng)進(jìn)一步完善對改裝非機(jī)動車的相關(guān)禁止性規(guī)定。如可規(guī)定，禁止單位和個人從事拼裝非機(jī)動車；在非機(jī)動車上加裝動力裝置、座位、高分貝音響或者擅自加裝車篷等影響非機(jī)動車通行安全的拼裝、加裝、改裝行為。

（二）建立多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化源頭管理，加大執(zhí)法力度，加強(qiáng)對非機(jī)動車駕駛?cè)说慕煌ò踩梢庾R的教育

非機(jī)動車治理不能僅靠公安機(jī)關(guān)交通管理部門一家治理，應(yīng)建立起完善的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確職責(zé)分工，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門具體負(fù)責(zé)非機(jī)動車的登記和通行管理，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)非機(jī)動車生產(chǎn)質(zhì)量的監(jiān)督管理，工商行政管理部門負(fù)責(zé)非機(jī)動車銷售的監(jiān)督管理。

（1）嚴(yán)格把控非機(jī)動車生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，減少市場流入不符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、未納入產(chǎn)品目錄的非機(jī)動車，加強(qiáng)非機(jī)動車登記管理，再加一道關(guān)卡，對不符合登記規(guī)定，違法上道路行駛的車輛堅(jiān)決予以處理，從源頭上進(jìn)行把控。（2）加大對非機(jī)動車交通違法、私自改裝行為的執(zhí)法力度，加強(qiáng)對非機(jī)動車駕駛?cè)说慕煌ò踩逃?，在全社會營造良好的遵章守序的交通氛圍。

（三）改善非機(jī)動車道路通行條件，保障非機(jī)動車通行權(quán)

（1）我市交通規(guī)劃部門在道路規(guī)劃中將原本的非機(jī)動車道劃為機(jī)動車道，將非機(jī)動車道劃出一部分作為機(jī)動車停車場，這種“車本位”的規(guī)劃理念不僅沒有使交通通暢，反而加劇了非機(jī)動車與機(jī)動車對道路資源的搶奪，交通秩序變得更加混亂。所以應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變規(guī)劃上的“車本位”理念，合理分配道路資源，保障非機(jī)動車基本通行權(quán)利。（2）針對非機(jī)動車道目前存在的機(jī)動車違法停放或被商攤隨意占據(jù)的現(xiàn)象，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門同城市管理執(zhí)法部門一起，加大對違法占用非機(jī)動車道行為的處罰力度。（3）對能夠?qū)嵭形锢砀綦x的，應(yīng)當(dāng)與機(jī)動車道進(jìn)行物理隔離，不僅可以保障非機(jī)動車駕駛?cè)说耐ㄐ邪踩乐箼C(jī)非混行，而且能大大減少非機(jī)動車道被機(jī)動車違法停放的幾率。

四、結(jié)語

西安作為一個發(fā)展中的城市，交通基礎(chǔ)設(shè)施尚未健全，城市道路交通問題嚴(yán)重，在提倡發(fā)展城市多元化交通的今天，非機(jī)動車承擔(dān)了大量市民出行的需求，不規(guī)范管理將會面臨較大的交通隱患及社會安全等問題。面對我市目前非機(jī)動車管理較為混亂的狀態(tài)，希望能引起政府的重視，將失控的非機(jī)動車管理納入法治軌道，建立起完善的管理體制，健全城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造一個更加安全、有序、更具效率的交通環(huán)境。

注釋：

黃文征.非機(jī)動車管理規(guī)則之實(shí)證探討.復(fù)旦大學(xué).2012.