平衡計(jì)分卡在財(cái)政涉農(nóng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用探討

李曉煜

摘要：整合財(cái)政涉農(nóng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系是全面實(shí)施績效管理的重要內(nèi)容之一，平衡計(jì)分卡作為業(yè)績評價(jià)管理的工具，做到了項(xiàng)目與資金管理有效對接。

關(guān)鍵詞：整合涉農(nóng)資金；平衡計(jì)分卡；績效管理

黨的十九大報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理?！边@為加快財(cái)政資金績效評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)、提升財(cái)政資金使用效益指明了方向。建立符合實(shí)際、科學(xué)規(guī)范、完整透明、約束全面、監(jiān)督有力的整合財(cái)政涉農(nóng)資金使用績效評價(jià)指標(biāo)體系是全面實(shí)施績效管理的重要內(nèi)容之一，既有利于推進(jìn)涉農(nóng)領(lǐng)域“放管服”改革，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，又體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對等、放權(quán)與問責(zé)相結(jié)合，促使地方政府審慎用好統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金自主權(quán)，進(jìn)一步注重成本效益分析，關(guān)注資金支出結(jié)果和政策實(shí)現(xiàn)程度，意義重大。本文探討平衡計(jì)分卡在建立財(cái)政整合涉農(nóng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用。

一、平衡計(jì)分卡的基本概念與使用要求

平衡計(jì)分卡是采用多重指標(biāo)、從多個(gè)維度或?qū)用孢M(jìn)行績效評價(jià)的一種系統(tǒng)方法?？梢岳斫鉃椤?+4”的結(jié)構(gòu)，即從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長四個(gè)維度，將組織的愿景戰(zhàn)略落實(shí)為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值。設(shè)計(jì)平衡計(jì)分卡的目的就是要建立“實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略制導(dǎo)”的績效管理系統(tǒng)，從而保證組織戰(zhàn)略得到有效的執(zhí)行。作為業(yè)績評價(jià)管理工具，平衡計(jì)分卡已逐漸被應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)管理的各個(gè)方面。

如果把使用整合財(cái)政涉農(nóng)資金的地方或行業(yè)部門作為一個(gè)組織的話，那么平衡計(jì)分卡就能反映組織績效管理狀況，使業(yè)績評價(jià)趨于平衡和完善，利于組織最大限度地發(fā)揮資金使用效益。平衡計(jì)分卡關(guān)鍵在于“平衡”和“計(jì)分”?！捌胶狻敝饕肛?cái)務(wù)業(yè)績與非財(cái)務(wù)業(yè)績之間的平衡，長期目標(biāo)與短期目標(biāo)之間的平衡，與客戶有關(guān)的外部衡量以及與關(guān)鍵業(yè)務(wù)過程和學(xué)習(xí)成長有關(guān)的內(nèi)部衡量的平衡，領(lǐng)先指標(biāo)與滯后指標(biāo)設(shè)計(jì)的平衡，結(jié)果衡量和未來業(yè)績衡量的平衡等多個(gè)方面?！坝?jì)分”主要指對資金績效的各方面進(jìn)行評價(jià)計(jì)分，通過每項(xiàng)指標(biāo)權(quán)值設(shè)定、目標(biāo)要求與實(shí)際結(jié)果來逐項(xiàng)計(jì)分，評價(jià)結(jié)果就是最終統(tǒng)計(jì)的分值。

整合財(cái)政涉農(nóng)資金是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，資金使用性質(zhì)、使用方向、使用類別千差萬別，且有的資金使用無法用定量來評價(jià)，因此，利用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績效指標(biāo)評價(jià)體系時(shí)，應(yīng)圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興，提高資金使用效益最大化這一愿景戰(zhàn)略，充分考慮定量指標(biāo)與非定量指標(biāo)、定性指標(biāo)與非定性指標(biāo)，處理好各指標(biāo)間的平衡和分值設(shè)定。

二、整合財(cái)政涉農(nóng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用平衡計(jì)分卡的思路

我國幅員遼闊，地區(qū)差別大，各地對“三農(nóng)”投入既有共性又有特殊性。因此，整合財(cái)政涉農(nóng)資金使用績效指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)既能體現(xiàn)資金使用績效的綜合性目標(biāo)，又能體現(xiàn)涉農(nóng)資金投入所提供的公共服務(wù)及商品的績效，涵蓋從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付到項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的全過程。反映績效的內(nèi)容應(yīng)該是資金投入預(yù)期實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)，包括使用績效、管理績效、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等多個(gè)方面。使用績效包括資金投入、資金使用、項(xiàng)目管理等方面，其中，資金投入包括本級財(cái)政投入、整合上級資金投入，以及引導(dǎo)社會資金的投入等。資金使用包括項(xiàng)目立項(xiàng)評審、政府采購、招投標(biāo)、資金撥付進(jìn)度、年度資金結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余等，可進(jìn)一步細(xì)分為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)等。項(xiàng)目管理包括項(xiàng)目庫建設(shè)及管理情況、項(xiàng)目管理制度建設(shè)和落實(shí)情況、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等。效益指標(biāo)與既定目標(biāo)相關(guān)，可細(xì)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展、公眾滿意度等指標(biāo)。依據(jù)平衡計(jì)分卡戰(zhàn)略愿景和四個(gè)維度，對整合涉農(nóng)資金使用績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)符合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的評價(jià)要求。

1.愿景戰(zhàn)略。這是平衡計(jì)分卡的核心。使用整合財(cái)政涉農(nóng)資金所要實(shí)現(xiàn)的愿景就是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高資金使用效益最大化，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕這個(gè)總要求，用有限的資金，助力推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。愿景戰(zhàn)略一旦制定，所有的工作都要圍繞愿景戰(zhàn)略展開。

2.財(cái)務(wù)。這一指標(biāo)反映的是成本效益。主要體現(xiàn)在資金投入、項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目建設(shè)與資金撥付是否匹配、資金結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余率、資金效益或效益受眾率目標(biāo)完成、財(cái)務(wù)會計(jì)信息質(zhì)量、制度建設(shè)和落實(shí)、監(jiān)督檢查等方面。

3.客戶。這一指標(biāo)反映的是社會公眾或服務(wù)對象滿意度和獲得感。主要體現(xiàn)在項(xiàng)目實(shí)用、程序透明、政策宣傳、環(huán)境優(yōu)雅、水電路等基礎(chǔ)設(shè)施改善、廣播文化衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)等公共服務(wù)改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、收入增加等方面。

4.內(nèi)部業(yè)務(wù)流程。這一指標(biāo)反映的是資金安全和項(xiàng)目效益發(fā)揮。包括項(xiàng)目管理流程和資金管理流程，項(xiàng)目管理流程包括項(xiàng)目庫建設(shè)、預(yù)算評審、政府采購、招投標(biāo)、合同管理、實(shí)施方案、公開公示、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目變更及批復(fù)、項(xiàng)目驗(yàn)收、項(xiàng)目決算及財(cái)務(wù)調(diào)整、整改措施等；資金管理包括資金下達(dá)、財(cái)政集中支付和報(bào)賬制管理、賬戶管理、項(xiàng)目建設(shè)與資金撥付進(jìn)度、建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)保金或補(bǔ)貼資金“一卡通”管理、內(nèi)部審批控制程序等。

5.學(xué)習(xí)與成長。這一指標(biāo)反映的是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所開展的政策業(yè)務(wù)宣傳與培訓(xùn)。包括項(xiàng)目實(shí)施單位技術(shù)人員、農(nóng)戶的惠農(nóng)政策、業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，管理部門政策宣傳、制度學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流檢查，管理創(chuàng)新，信息的上下溝通，問題整改與落實(shí)、對公眾需求的積極回應(yīng)等。

可以看出，整合財(cái)政涉農(nóng)資金使用績效可以用平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度來概括，對資金使用在目標(biāo)、過程、成效、長期發(fā)展等方面進(jìn)行綜合、全面的評價(jià)，由此形成平衡計(jì)分卡的績效評價(jià)框架。

三、平衡計(jì)分卡在整合財(cái)政涉農(nóng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系中的設(shè)計(jì)

以平衡計(jì)分卡四個(gè)維度為出發(fā)點(diǎn)，從四個(gè)維度相對應(yīng)的績效內(nèi)容為切入點(diǎn)，以提高資金使用效益、社會公眾滿意度為目的來設(shè)計(jì)指標(biāo)。

1.資金使用情況指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核資金管理情況，主要考核資金整合到位等情況；賬戶管理情況，是否執(zhí)行國庫集中支付，是否實(shí)行專戶管理；項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，資金撥付是否按項(xiàng)目進(jìn)度，有無提前或滯后現(xiàn)象；報(bào)賬制落實(shí)情況，是否按規(guī)定撥付資金，手續(xù)是否齊全，資金使用是否合規(guī)；會計(jì)信息質(zhì)量是否真實(shí)，財(cái)政監(jiān)督是否同步開展；現(xiàn)金管理情況，禁止現(xiàn)金支付落實(shí)情況、補(bǔ)助類資金是否通過“一卡通”發(fā)放等。

2.目標(biāo)完成情況指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核項(xiàng)目完成程度。主要考核項(xiàng)目是否按行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，時(shí)間是否按進(jìn)度完成，成本效益是否符合評審要求等。

3.社會公眾滿意度指標(biāo)。使用整合資金在于發(fā)揮財(cái)政涉農(nóng)資金的整體效益，加快鄉(xiāng)村振興步伐，讓社會公眾或受益對象有最大限度的獲得感。主要從社會公眾對項(xiàng)目安排的實(shí)用性、受益人口比例、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或基本公共服務(wù)滿意度等來體現(xiàn)。

4.項(xiàng)目組織管理指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核項(xiàng)目過程管理。主要考核項(xiàng)目前期準(zhǔn)備情況，是否由項(xiàng)目庫挑選，項(xiàng)目是否實(shí)施投資評審、政府采購、招投標(biāo)；合同制管理情況，項(xiàng)目進(jìn)度是否與時(shí)間同步，項(xiàng)目是否按建設(shè)內(nèi)容、要求實(shí)施，項(xiàng)目變更是否報(bào)備（批）；項(xiàng)目驗(yàn)收是否按方案要求進(jìn)行；竣工決算情況，決算手續(xù)是否完備等。

5.內(nèi)部控制指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核項(xiàng)目資金管理安全性。主要考核不相容制度分離執(zhí)行情況，包括立項(xiàng)設(shè)計(jì)概預(yù)算控制、工程變更控制、項(xiàng)目記錄控制、合同訂立控制、合同履行控制、工程款支付控制；公開公示；整改措施落實(shí)情況等。

6.政策業(yè)務(wù)宣傳培訓(xùn)指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核涉農(nóng)政策宣傳情況。主要考核社會公眾對惠民政策的知曉度；主管部門對項(xiàng)目管理人員政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)情況，參訓(xùn)人數(shù)等。

7.信息溝通指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核信息通達(dá)情況。主要考核項(xiàng)目資金管理要求轉(zhuǎn)達(dá)及時(shí)性；項(xiàng)目資金監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題、結(jié)果、建議向主管部門反饋及時(shí)性；主管部門對反饋的問題建議提出處理意見及時(shí)性；管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)得到市級以上主管部門轉(zhuǎn)發(fā)等。

8.長期發(fā)展指標(biāo)。該指標(biāo)重在考核潛在發(fā)展情況。主要是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展群眾增收、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)明顯改善、環(huán)境得到明顯提升等方面體現(xiàn)投資潛在績效。

以上4個(gè)維度、8個(gè)一級指標(biāo)、30個(gè)二級指標(biāo)構(gòu)成了整合財(cái)政涉農(nóng)資金使用績效評價(jià)體系。

四、應(yīng)用平衡計(jì)分卡評價(jià)整合財(cái)政涉農(nóng)資金績效需關(guān)注的問題

平衡計(jì)分卡克服了傳統(tǒng)績效評價(jià)指標(biāo)體系項(xiàng)目與資金“兩張皮”現(xiàn)象，做到了項(xiàng)目與財(cái)務(wù)管理有效對接。因此，應(yīng)用平衡計(jì)分卡時(shí)，需要注意以下幾個(gè)問題。

1.需要統(tǒng)籌各要素作用。平衡計(jì)分卡所涉及的四項(xiàng)內(nèi)容，都是提高資金使用效益的關(guān)鍵要素，將財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)有效結(jié)合，利用平衡計(jì)分卡績效評價(jià)報(bào)告，把看似不相關(guān)的要素有機(jī)地結(jié)合在一起，發(fā)現(xiàn)存在的問題，提高項(xiàng)目資金整體使用效益。

2.需要協(xié)同部門合作機(jī)能。平衡計(jì)分卡通過對各管理部門各要素組合，讓項(xiàng)目資金管理部門從全局出發(fā)，同時(shí)考慮各自職能，使他們認(rèn)識到某一領(lǐng)域的改進(jìn)不能以其他領(lǐng)域的退步為代價(jià)，促使管理層從整體出發(fā)，審慎選擇投資可行方案。

3.需要注重基層主動意識。平衡計(jì)分卡突出目標(biāo)管理，鼓勵基層創(chuàng)造性地完成目標(biāo)，這一管理系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是激勵動力，以增強(qiáng)資金管理責(zé)任感。同時(shí)，由于專業(yè)領(lǐng)域的差別，項(xiàng)目管理方面的關(guān)鍵性問題須由業(yè)務(wù)主管部門技術(shù)人員的全程參與和對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、質(zhì)量、合同履約的監(jiān)控，使資金監(jiān)控嵌入項(xiàng)目建設(shè)過程。否則，績效考評結(jié)果是不全面的。

4.需要科學(xué)設(shè)置指標(biāo)權(quán)重。平衡計(jì)分卡不僅僅是一個(gè)財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)業(yè)績指標(biāo)的收集過程，還是一個(gè)定性與定量評價(jià)的融合過程。不同的指標(biāo)權(quán)重對績效考評有不同的結(jié)果，給管理層考核項(xiàng)目資金使用績效帶來不同的評判，需要管理層根據(jù)績效管理導(dǎo)向、條件變化調(diào)整權(quán)重，增加評價(jià)指標(biāo)級數(shù)，完善評價(jià)指標(biāo)體系，以求資金使用效益最大化。

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（作者單位：河南省光山縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：凌玉