模糊—沖突矩陣：中國情境下的政策執(zhí)行模型探析

酒毓

[摘 要]政策過程的核心難題并非存在于政策制定階段，而是執(zhí)行階段中的執(zhí)行偏差，Richard Matland提出的模糊—沖突模型對于解釋該難題具有較高說服力，但由于中國的執(zhí)行風(fēng)格和體制環(huán)境與西方不同，因此模型在中國的適用性還有待探析。文章著眼于模型中被學(xué)者較少驗(yàn)證過的“政治性執(zhí)行”和“試驗(yàn)性執(zhí)行”，選取上海市養(yǎng)老睦鄰點(diǎn)政策和河南省基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化政策，分別對上海市三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和河南省三個地市區(qū)縣的政策執(zhí)行進(jìn)行調(diào)研。最終發(fā)現(xiàn)這兩類執(zhí)行方式在中國情境下缺乏解釋力，并基于分析結(jié)果對模糊—沖突模型進(jìn)行了中國化定義。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行；模糊沖突；政策變通；選擇性執(zhí)行

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.010

1 引 言

公共政策執(zhí)行問題始終是政策過程的難點(diǎn)所在。國際領(lǐng)域?qū)φ邎?zhí)行的關(guān)注包含三種解釋視角：自上而下視角、自下而上視角、整合—系絡(luò)視角（Sabatier & Mazmanian，1979；Berman，1978；Goggin et al，1990；Matland，1995），其中，Matland的模糊—沖突模型具有較強(qiáng)的解釋力和影響力。我國部分學(xué)者從政策屬性、利益博弈、組織結(jié)構(gòu)三個層面解釋政策執(zhí)行出現(xiàn)“偏差”的原因（任鵬，2015；韓志明，2018；陳家建，張瓊文，2015），另有一些學(xué)者以模糊—沖突模型分析中國政策執(zhí)行現(xiàn)象。然而，由于我國的體制背景和執(zhí)行特征與西方截然不同，模型在中國的適用性還有待探析。本文將從中國的視角研究模糊—沖突模型的本土化，因我國大量學(xué)者已驗(yàn)證了模型中的“行政性執(zhí)行”和“象征性執(zhí)行”在我國的適用性（袁方成，康紅軍，2018；張繼平等，2018；徐剛，楊雪非，2017；冉冉，2014），因此本文的主要研究對象是模糊—沖突模型中的“政治性執(zhí)行”和“試驗(yàn)性執(zhí)行”。

2 概念框架：政策執(zhí)行的模糊—沖突模型

Matland的模糊—沖突模型從政策本身所具備的模糊性程度和沖突性程度出發(fā)，分析執(zhí)行過程和劃分執(zhí)行類型。①對于低模糊性、低沖突性政策，執(zhí)行者趨向于采取“行政性執(zhí)行”，基層執(zhí)行者所掌握的資源飽和程度決定政策落實(shí)情況。②對于低模糊性、高沖突性政策，執(zhí)行者趨向于采取“政治性執(zhí)行”，不同執(zhí)行者的權(quán)力差異決定政策執(zhí)行結(jié)果。③對于高模糊性、低沖突性政策，執(zhí)行者趨向于采取“試驗(yàn)性執(zhí)行”，處于不同情境狀況下的基層政策執(zhí)行資源參與者是執(zhí)行結(jié)果的決定性因素。④對于高模糊性、高沖突性政策，執(zhí)行者趨向于采取“象征性執(zhí)行”，地方情境因素和受其影響的地方競爭集團(tuán)是影響政策結(jié)果的樞紐。

3 案例分析

3.1 上海市地方政府對養(yǎng)老睦鄰點(diǎn)政策的執(zhí)行

養(yǎng)老睦鄰點(diǎn)是指居住相鄰的老年人在特定場所內(nèi)自覺發(fā)起養(yǎng)老服務(wù)的新型養(yǎng)老模式，近幾年已發(fā)展出一套相對完整的政策體系。政策明確規(guī)定了創(chuàng)建養(yǎng)老睦鄰點(diǎn)的目的和可采用方式，內(nèi)容量化程度較高，而由于執(zhí)行過程中涉及多個參與主體，因此利益的差異性導(dǎo)致政策的高沖突。根據(jù)模糊—沖突模型，該政策屬于低模糊性、高沖突性政策，執(zhí)行過程趨向于“政治性執(zhí)行”。

根據(jù)在上海市A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)和C鎮(zhèn)獲得的資料，三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在滿足老年人的助餐需求層面存在著明顯差異。上海市A鎮(zhèn)睦鄰點(diǎn)均提供助餐服務(wù)功能，餐費(fèi)需老年人每人每頓承擔(dān)3元，其余費(fèi)用由政府承擔(dān)。上海市B鎮(zhèn)睦鄰點(diǎn)均不提供助餐服務(wù)功能，主要以滿足精神需求為主。上海市C鎮(zhèn)僅有3個睦鄰點(diǎn)具有助餐服務(wù)功能，其余睦鄰點(diǎn)不提供。當(dāng)從組織頂端傳達(dá)下的政策具有高度沖突性時(shí)，執(zhí)行者會積極地完成沖突性相對較低的內(nèi)容，對于沖突性較高的內(nèi)容，執(zhí)行者首先與沖突方討價(jià)還價(jià)，若博弈無果則迂回完成該項(xiàng)任務(wù)。綜上，我國對于低模糊性、高沖突性政策執(zhí)行的是執(zhí)行者在利益博弈失敗之后，根據(jù)地方實(shí)際情況采取變通性執(zhí)行。

3.2 河南省地方政府對基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策的執(zhí)行

基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策是為提高行政效率和服務(wù)職能的新型政策，河南省人民政府結(jié)合國務(wù)院要求和本省實(shí)際制定了政務(wù)公開試點(diǎn)方案。政策的模糊性不應(yīng)始終被視為政策失敗因素，特定情況下模糊性可以緩解沖突性。河南省基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化政策模糊性體現(xiàn)在文本表述的模糊性、量化驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和責(zé)任分工的模糊性。根據(jù)模糊—沖突模型，該政策屬于低模糊性、高沖突性政策，其執(zhí)行過程趨向于“政治性執(zhí)行”。

根據(jù)在河南省D市、F區(qū)和G縣獲得的資料，三個地區(qū)高度重視健全政務(wù)公開工作機(jī)制和加強(qiáng)政務(wù)公開平臺建設(shè)，并將大部分資源投入其中。河南省D市實(shí)行分工責(zé)任制和督導(dǎo)通報(bào)機(jī)制，通過政府信息公開平臺整合全市信息。河南省F區(qū)建立了聯(lián)席會議制度和“四個一”專項(xiàng)考核辦法，并推出“1+1+N”公開載體。河南省G縣將實(shí)施情況以占全縣4%的比例納入政務(wù)公開工作考核內(nèi)容，并全面取消了縣級部門網(wǎng)站。當(dāng)從上級傳達(dá)下來的政策具有高度模糊性時(shí)，政策執(zhí)行者會篩選出與其政治利益高度相關(guān)、發(fā)展目標(biāo)相對硬性的政策部分（崔晶，2017），將大部分的政策資源投入這部分以開展執(zhí)行工作。綜上，“試驗(yàn)性”僅可以代表該類政策本身屬性，并不能揭示執(zhí)行者的行動特征，應(yīng)將其定義為“選擇性執(zhí)行”。

4 模糊—沖突模型的修正的解釋邏輯

執(zhí)行者面對低模糊性、高沖突性政策趨向于采取的“變通性執(zhí)行”與我國的行政逐級發(fā)包制有關(guān)：隨著政策在轉(zhuǎn)包中向下傳遞，行政事務(wù)的執(zhí)行權(quán)和事權(quán)也層層下放，一方面上級政府對指標(biāo)任務(wù)完成程度的高度重視和對執(zhí)行過程規(guī)范性的忽視，導(dǎo)致執(zhí)行者采取以結(jié)果為導(dǎo)向的政策執(zhí)行（周黎安，2014），另一方面由于監(jiān)督困難使地方政府掌握了實(shí)際控制權(quán)，最終政策變通成了平衡中央集權(quán)與地方有效治理的重要工具。執(zhí)行者面對高模糊性、低沖突性政策趨向于采取的“選擇性執(zhí)行”與我國的政治晉升錦標(biāo)賽有關(guān)：政府官員在政績和晉升等政治利益的激勵下、在自身利益最大化的考量下，傾向于選擇涉及績效考評的政策內(nèi)容；即使上述政策內(nèi)容不是模糊政策中相對明細(xì)的部分，基層政府也不會因降低執(zhí)行難度放棄優(yōu)先執(zhí)行。

5 結(jié) 論

Matland的模糊—沖突模型中的“政治性執(zhí)行”和“試驗(yàn)性執(zhí)行”缺乏中國語境下的本土適用性。本文以上海市養(yǎng)老睦鄰點(diǎn)政策執(zhí)行和河南省基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策執(zhí)行為研究對象，結(jié)合實(shí)證分析對模型—沖突模型進(jìn)行了部分修正：其中，“行政性執(zhí)行”和“象征性執(zhí)行”所在象限保持不變；而對于低模糊性、高沖突性的政策，執(zhí)行者傾向于采取“變通性執(zhí)行”，利益博弈結(jié)果為支配性因素；對于高模糊性、低沖突性的政策，執(zhí)行者傾向于采取“選擇性執(zhí)行”，考核評比指標(biāo)為支配性因素。

本文的修正增強(qiáng)了模糊—沖突模型在中國的適用性，并完善了其本土化。但為了對研究問題進(jìn)行深入分析，本文的研究僅停留在政策執(zhí)行現(xiàn)狀階段，而未提出改善政策執(zhí)行問題的可依賴路徑。未來學(xué)者可進(jìn)一步推進(jìn)這部分的研究，從而使模糊—沖突模型的研究繼續(xù)向前邁進(jìn)。

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