英國科技財政治理體系的研究和思考

[摘 要]科技經(jīng)費管理是科技管理中的核心問題之一，各國政府都高度重視。文章通過研究英國科技財政治理體系，重點考察了英國科技財政管理體制、科研經(jīng)費、科研評價及經(jīng)費監(jiān)管；總結(jié)了英國科技財政治理體系的新動向，從而提出完善我國科技財政治理體系的建議。

[關(guān)鍵詞]創(chuàng)新；科研經(jīng)費；財政治理體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.004

提升科技管理水平有利于發(fā)揮科技管理在引領(lǐng)和組織科技創(chuàng)新中的作用。科技經(jīng)費管理是科技管理中的核心問題之一，各國政府都高度重視。英國是世界上科技實力強、管理水平高的國家之一。研究英國科技財政治理體系，對于完善我國科技財政治理、提高科技決策水平具有重要的借鑒意義。

1 英國科技財政管理體制

英國的科技實力世界一流，它以全球1%的人口產(chǎn)出了占全球6.9%的論文，高影響論文引用次數(shù)占全球的15.8%。諾貝爾獎得主90多人，居世界第二。高等教育舉世聞名，在世界大學20強中占4席。

自20世紀80年代以來，英國財政治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，核心是將市場機制引入財政管理。許多政府職能向公共機構(gòu)轉(zhuǎn)移，在有關(guān)公共產(chǎn)品決策過程中，政府、非政府機構(gòu)、公眾共同發(fā)揮作用。這些改革有效地克服了因?qū)蛹壷扑斐傻墓倭呕瘑栴}，實現(xiàn)政府與公民對公共領(lǐng)域的共管共治。

（1）管理理念。西方國家改進財政治理結(jié)構(gòu)的行動有其深厚的理論淵源，筆者認為影響最大的是公共選擇理論、管理主義。公共選擇理論認為人的行為受自利的動機所支配，政府官員也不例外，因此建議采取保守的政策路線，如：反對政府過度管制和壟斷，強調(diào)伸張個人選擇的自由。管理主義認為要重視政府預算支出的效益，而市場取向的管理方法比傳統(tǒng)行政模式更具有效率，建議政府行政管理應(yīng)該引入市場機制。

對英國科技管理影響甚大的是英國科學界的“金科玉律”——霍爾丹原則（Haldane Principle）。所謂“霍爾丹原則”，是指政府與科研應(yīng)保持“一臂之距”，科學家擁有自由探索的權(quán)力，掌握資助研究項目的決定權(quán)。政府不直接管理研究機構(gòu)和項目，而由科技界自主地實施管理。

（2）管理機構(gòu)。英國科技管理機構(gòu)分別由首相府、議會、政府三個層次組成。①首相府設(shè)立科學技術(shù)委員會，并設(shè)立首席科學顧問，是英國政府在重大科學和技術(shù)方面的最高咨詢機構(gòu)，為首相提供政策咨詢。②議會設(shè)立科技辦公室，對提交議會的報告進行咨詢和評估，評議政府提交的重大科技改革方案。③商業(yè)創(chuàng)新技能部（BIS）是英國的科技行政主管部門，負責研究制定英國科學、工程和技術(shù)等方面的相關(guān)政策，對政府支持的7個研究理事會以及其他非政府研究機構(gòu)進行管理，協(xié)調(diào)跨部門的科技合作等。

英國科技財政治理結(jié)構(gòu)

英國研究理事會向英國議會負責，擁有獨立的政策制定權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)和管理權(quán)。其最高決策機構(gòu)是理事會，由來自政府、大學、企業(yè)、研究機構(gòu)以及其他相關(guān)機構(gòu)的10～18名代表組成。其成員通過公開競爭提名，任期通常不超過4年，他們僅提供勞務(wù)而不是研究理事會的正式雇員。理事會的任務(wù)是批準研究理事會的政策、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)費預算，并就重大研究項目和計劃做出資助的決定。各研究理事會按研究領(lǐng)域和方向確定各自的研究發(fā)展項目和計劃，采取同行評議競爭機制選擇項目。政府不干預研究理事會的日常工作，只負責制定宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。

2 科研經(jīng)費體系

英國主要通過三個渠道來分配科研經(jīng)費：研究理事會、高等教育撥款委員會和政府各部門。其中，研究理事會以計劃或項目形式，通過公開競爭、獨立透明的同行評議，確定對高等院校及其他機構(gòu)提供資助，屬于競爭性支持。高等教育撥款委員會以科研卓越框架（REF）的評估結(jié)果為重要參考對高校進行一攬子撥款，由大學和其他高教機構(gòu)自主使用，維持基本的科研基礎(chǔ)設(shè)施和科研能力，屬于穩(wěn)定性支持。英國這種將科研項目資助與科研條件撥款相結(jié)合的經(jīng)費模式被稱為“雙重資助體系”。研究理事會與英格蘭高等教育撥款委員會的預算納入商業(yè)、創(chuàng)新與技能部（BIS）的年度預算，是英國政府科研經(jīng)費的核心部分。

以2016—2017財年為例，英國7個研究理事會總共獲得支持高等教育機構(gòu)的科研經(jīng)費為27.36億英鎊，高等教育撥款委員會總共獲得支持高等教育機構(gòu)的科研經(jīng)費為15.78億英鎊。雙重資助體系支持的科研經(jīng)費占政府研發(fā)經(jīng)費總支出的一半以上，其他政府部門的科研支出相對較少。就蘇格蘭地區(qū)來說，研究理事會的資助占80%左右，而撥款委員會占20%。

以上是財政經(jīng)費配置情況。而從英國全社會科技經(jīng)費來看，在使用方面，企業(yè)支出約占全國科技經(jīng)費的61%，大學支出約占27%；在投入方面，企業(yè)投入約占全國的44%，政府投入約占32%。帝國理工學院在2014—2015財年獲得了4.28英鎊的科研收入。其中約一半以上來自政府各部門、地方政府、醫(yī)療機構(gòu)以及研究理事會，約1/4來自歐洲及海外，約1/5來自慈善組織與工商企業(yè)。

3 科研評價和經(jīng)費監(jiān)管

科研評價是科學配置財政資金、提高投入績效、優(yōu)化管理決策的重要手段。英國科技評估擁有完善的科研評價體系，與雙重資助體系緊密相關(guān)的是高等教育撥款委員會和研究理事會的評估體系。由于雙重資助體系的支持方式與側(cè)重點的不同，高等教育撥款委員會主要是形成了一套對科研群體進行評價的評估體系，而研究理事會則發(fā)展形成了對科研計劃與項目進行評價的科研評估體系。

（1）“研究卓越框架”（REF）。是由高等教育委員會開展，主要用于評價高等院校的科研項目質(zhì)量的框架。它以學科為單元，旨在通過評估引導學科發(fā)展，增強學科的核心競爭力。高?？梢宰灾鳑Q定參評的學科、科研人員。高等教育撥款委員會根據(jù)評價的等次和高校參評學科的類型與規(guī)模決定未來5至6年內(nèi)的撥款額度。評價小組專家成員具有廣泛的代表性，其成員由高校、專業(yè)協(xié)會、科技社團和科研成果的應(yīng)用單位推薦并選舉產(chǎn)生?！把芯孔吭娇蚣堋睆膶W術(shù)質(zhì)量（占權(quán)重65%）、科研影響力（占權(quán)重20%）、科研環(huán)境（占權(quán)重15%）三方面評估英國大學的科研質(zhì)量?？蒲械膶W術(shù)質(zhì)量是最重要的評估指標，強調(diào)對科學研究的卓越性追求，看重在國際上的競爭力；科研影響力主要評價科研單位在某一學科領(lǐng)域所開展的科研活動對經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境、公共政策等領(lǐng)域所產(chǎn)生的重要影響。

根據(jù)評價結(jié)果，只有評級達到四星（即世界一流）或者三星（即國際優(yōu)秀）的大學才能獲得資助。2014年的評估結(jié)果顯示，30%的參評高校獲評四星，45%的參評高校獲評三星，也就是說75%的高校獲得了資助。

（2）其他層面的評價。研究理事會的評估工作包括項目立項選擇、項目的監(jiān)測評估和影響評估等方面工作。由于各研究理事會學科不同、管理獨立，暫無統(tǒng)一的評估體系。另外，英國第三方評估市場成熟，“第三方”的獨立性強，在科技管理決策中起著重要作用。如英國商業(yè)、能源和工業(yè)部委托評估公司以“科學和創(chuàng)新審計”方式評估各個區(qū)域的潛在國際競爭優(yōu)勢，以此尋找具有卓越的研發(fā)能力、較強的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢和國際合作前景廣闊的區(qū)域，進而投入資金和項目，促成科技項目資源與產(chǎn)業(yè)集群有效對接。

（3）科研經(jīng)費監(jiān)管。撥款委員會定期對項目和大學組織審計。對項目的審計頻率與其規(guī)模有關(guān)，規(guī)模越大，審計的頻率越高。對大學的審計則主要采用年度抽樣方法。英國國家審計署代表議會對財政收支情況進行監(jiān)督審查的專門機關(guān)，具有高度獨立性，并向議會提供報告和建議，確保財政支出“物有所值”。審計工作的權(quán)威性和結(jié)果的可信度較高。另外，英國社會的完善誠信體系在科研領(lǐng)域發(fā)揮著巨大作用，社會、民眾對失信的零容忍猶如懸在頭上的“達摩克利斯之劍”，無形地維護了科技財政資金的安全。

4 近年來科技財政治理的新動向

（1）創(chuàng)新平臺盤活存量資源，以財政資金引導產(chǎn)業(yè)資本。英國政府積極鼓勵支持科學家、高等院校和企業(yè)相互合作，一方面擴大財政資金的杠桿作用，提高資金使用效益；另一方面促進科技成果轉(zhuǎn)化，提升經(jīng)濟實力和國際競爭力。在蘇格蘭，“研究池”和“創(chuàng)新中心”是實施創(chuàng)新合作的重要抓手?！把芯砍亍钡慕M織形式相當于學科領(lǐng)域的研究聯(lián)盟，旨在促進高校基礎(chǔ)設(shè)施等科研資源開放共享、共同開展人員培訓、同領(lǐng)域科學家協(xié)同合作，發(fā)揮聚集效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)?！皠?chuàng)新中心”是由大學教研人員、研究機構(gòu)和企業(yè)共同組成的可持續(xù)發(fā)展且具有國際視野的社群，共同制訂商業(yè)計劃并確定評估指標，吸引產(chǎn)業(yè)和政府投資?！把芯砍亍睘椤皠?chuàng)新中心”的發(fā)展提供學術(shù)基礎(chǔ)，“創(chuàng)新中心”通過吸引產(chǎn)業(yè)投資、反饋市場需求促進“創(chuàng)新池”的發(fā)展。

以油氣創(chuàng)新中心為例。來自蘇格蘭的12所大學的400多名研究人員和2000多個公司共同參與油氣開發(fā)的創(chuàng)新性解決方案。研究理事會以1000多萬英鎊作為啟動資金，預期將撬動兩倍多的外部投資。源源不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)品和解決方案，從紙上落到地上，從企業(yè)走向市場。

（2）社會組織參與協(xié)同治理，成為科技財政治理體系的重要組成部分。比如，支持成立創(chuàng)新引導機構(gòu)。英國科技和藝術(shù)基金會是一家促進創(chuàng)新的非政府慈善機構(gòu)，由政府投入啟動資金，旨在幫助機構(gòu)和個人實現(xiàn)創(chuàng)意。該機構(gòu)成立了“挑戰(zhàn)獎勵中心”，以“公眾選出挑戰(zhàn)難題—發(fā)起挑戰(zhàn)—解決難題—予以獎勵”的形式激發(fā)全社會的創(chuàng)新，這種財政資金后補助的形式有效地實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。社會機構(gòu)參與評估和監(jiān)督。如，英國國家信息技術(shù)計劃委托給英國科研政策研究所（SPRU）等組織進行評價；在保持財政透明度的基礎(chǔ)上，進一步讓公立科研項目接受媒體監(jiān)督，向媒體公布項目進展情況。

（3）創(chuàng)新科技財政資金配置方式，破解小企業(yè)創(chuàng)新的融資難題。2008年國際金融危機后，為激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，英國政府進一步采取稅收調(diào)節(jié)、政府采購、成立創(chuàng)新協(xié)調(diào)機構(gòu)（創(chuàng)新署）、設(shè)立投資基金、發(fā)放創(chuàng)新券等形式系統(tǒng)地支持中小企業(yè)創(chuàng)新。其中，英國創(chuàng)新署60%以上的經(jīng)費用于支持小微企業(yè)的創(chuàng)新活動，在新的財年，創(chuàng)新署的預算預計將繼續(xù)擴大。

5 啟 示

作為一個老牌資本主義國家，在科技領(lǐng)域英國卻是一棵“常青樹”，它的科技財政治理體系也為我們提供很多啟示。完善的科技財政治理體系是以政府為引導，以市場為基礎(chǔ)，各市場主體充分參與的動態(tài)科技生態(tài)系統(tǒng)，形成政府、科學共同體、企業(yè)、社會組織、公眾在科技領(lǐng)域形成各安其位而又共管共治的格局。

首先，高效的非政府科研管理機構(gòu)有助于政府轉(zhuǎn)變職能，使政府更加專注于科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃、政策制定和監(jiān)督等，也有助于更加公正、公平、合理地分配公共資源。完善的科研管理機構(gòu)的內(nèi)部治理有利于提高科學家話語權(quán)，使有限的資金用在刀刃上。

其次，科技評估的結(jié)果導向。從重視過程到結(jié)果轉(zhuǎn)變，重視對科研成果的學術(shù)質(zhì)量和經(jīng)濟社會價值的評價，使績效預算管理真正得到落實。

再次，有力的媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督和完善的誠信體系發(fā)揮著無形的力量，一旦違規(guī)將受到嚴厲懲罰。多層次的分類評價體系有利于保證國家科技戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)和財政資金的合理配置。

最后，企業(yè)與研究機構(gòu)的結(jié)合、財政資金與社會資本的聯(lián)合既發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，又破解了科技與經(jīng)濟“兩張皮”的困局。

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[作者簡介]馬洪霞（1967—），女，山東萊蕪人，中國社會科學院法律碩士，現(xiàn)任中國重汽集團泰安五岳專用汽車有限公司監(jiān)事、紀委副書記、法審部經(jīng)理，高級政工師（副高）。