煤炭資源就地轉(zhuǎn)化中的法律問(wèn)題研究

宋歌

摘 要：當(dāng)前我國(guó)煤炭生產(chǎn)與煤炭消費(fèi)均居世界前列，這是由我國(guó)自然資源的構(gòu)成決定的。在未來(lái)很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，煤炭產(chǎn)業(yè)依舊是我國(guó)的支柱性能源產(chǎn)業(yè)。隨著供給側(cè)改革勢(shì)頭的日益強(qiáng)勁，國(guó)家先后出臺(tái)了不少有利于煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。通過(guò)煤炭能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，延長(zhǎng)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，提高煤炭產(chǎn)業(yè)鏈附加值，實(shí)現(xiàn)能源就地轉(zhuǎn)化。此舉在很大的程度上促進(jìn)了煤炭產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇，給多年處于疲軟狀態(tài)的煤炭經(jīng)濟(jì)注入了一支強(qiáng)心針。在供給側(cè)改革的大背景下，堅(jiān)持以發(fā)展為中心，通過(guò)去產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)等手段促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，將成為我國(guó)這一階段能源工作的重中之重。

關(guān)鍵詞：煤炭能源；就地轉(zhuǎn)化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；法律問(wèn)題

中圖分類號(hào)：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2018）08-0070-05

煤炭資源就地轉(zhuǎn)化是指煤炭產(chǎn)地根據(jù)國(guó)家的能源戰(zhàn)略和自身的資源稟賦，在煤炭開(kāi)發(fā)之后，就地延長(zhǎng)能源產(chǎn)業(yè)鏈，以提高本地能源的產(chǎn)業(yè)附加值。盡可能地把本地能源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)本地能源清潔、高效和可持續(xù)利用的資源利用方式[1]。通過(guò)這種方式，能源將被高效利用，總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)能源利用的最大化。在去年出臺(tái)的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中，再一次強(qiáng)調(diào)了煤炭能源產(chǎn)業(yè)的就地轉(zhuǎn)化，并對(duì)各地實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)化工作提出了新要求。

煤炭能源就地轉(zhuǎn)化是當(dāng)前煤炭行業(yè)的重點(diǎn)工作，但是該政策在地方的執(zhí)行上（主要是2010年以前，本文主要是以這個(gè)時(shí)間為節(jié)點(diǎn)的研究）卻存在各種困難，這主要是因?yàn)閲?guó)家政策與各省利益訴求之間存在著沖突。國(guó)家能源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的重點(diǎn)集中在西部省份，因?yàn)槲鞑渴》萦兄渌》轃o(wú)可比擬的能源儲(chǔ)備。然而這些能源大省卻不希望自家的資源流入其他地區(qū)，故而采用種種違反法律規(guī)定的行政手段強(qiáng)行將煤炭就地轉(zhuǎn)化帶來(lái)的附加值留于省內(nèi)，這就是根本問(wèn)題所在。在煤炭產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃中，將陜西、山西、內(nèi)蒙古、寧夏4個(gè)煤炭能源大省定位為煤炭?jī)粽{(diào)出區(qū)，但是這些省卻希望能將煤炭就地轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的附加值留在省內(nèi)，不希望再單純依靠賣煤炭為生。因此，這些煤炭能源大省為了實(shí)現(xiàn)本地利益最大化，在執(zhí)行中央政策時(shí)，采取了許多違法違規(guī)的行為。4個(gè)產(chǎn)煤大省違法亂收費(fèi)現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍了，運(yùn)煤炭出境管理費(fèi)、煤炭資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、環(huán)境治理補(bǔ)償費(fèi)、采空區(qū)治理費(fèi)、煤炭運(yùn)銷管理費(fèi)、IC卡費(fèi)、中煤規(guī)費(fèi)、標(biāo)識(shí)卡費(fèi)等等各種名目繁雜的費(fèi)用屢禁不止[2]。此外，個(gè)別省份違反法律規(guī)定私設(shè)煤炭行業(yè)前置性許可，以此來(lái)限制外地煤炭進(jìn)入本地市場(chǎng)，實(shí)行煤炭產(chǎn)業(yè)地方保護(hù)主義、限制與外省企業(yè)的兼并重組、煤炭?jī)?yōu)先本地供應(yīng)等措施在各個(gè)地方屢見(jiàn)不鮮。

一、亂收費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重

地方政府通過(guò)行政手段，強(qiáng)行將實(shí)行煤炭就地轉(zhuǎn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益留在地方，這已經(jīng)成為制約煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大問(wèn)題。一些煤炭大省私設(shè)各種各樣的煤炭收費(fèi)名目，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)自身利益，不顧上位法規(guī)定，制定多種違法違規(guī)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)法的過(guò)程中，超越權(quán)限執(zhí)法、程序不當(dāng)?shù)惹闆r更是屢見(jiàn)不鮮。一些地方政府為謀取局部利益，對(duì)煤炭企業(yè)多罰重罰已成為行業(yè)的潛規(guī)則。這不僅嚴(yán)重侵害了企業(yè)與個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也踐踏了法治法治國(guó)家的尊嚴(yán)。亂收費(fèi)現(xiàn)象不僅存在于煤炭這一個(gè)行業(yè)當(dāng)中，在其他行業(yè)也普遍存在。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)就致力于減少亂收費(fèi)現(xiàn)象，各種政策陸續(xù)出臺(tái)，通過(guò)督促各個(gè)省份清理不當(dāng)收費(fèi)、清費(fèi)立稅等種種措施治理亂收費(fèi)問(wèn)題。在國(guó)家的強(qiáng)制干預(yù)下，亂收費(fèi)現(xiàn)象確實(shí)有所減少，但是在一些地方，尤其是基層政府，亂收費(fèi)現(xiàn)象依舊存在，并未得到有效控制。擴(kuò)大收費(fèi)范圍、巧設(shè)收費(fèi)名目、收費(fèi)信息不公開(kāi)、私自提高收費(fèi)金額、收費(fèi)程序違規(guī)、不合理收費(fèi)、搭便車收費(fèi)等現(xiàn)象層出不窮。

新疆維吾爾自治區(qū)為實(shí)現(xiàn)本省區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益，采取了一系列違法政策。以實(shí)現(xiàn)煤炭資源就地轉(zhuǎn)化為借口，對(duì)煤炭企業(yè)征收高額的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)。新疆政府以發(fā)展本區(qū)經(jīng)濟(jì)為理由，要求凡是在本省行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)煤炭的企業(yè)，全額向政府繳納地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)，出臺(tái)的管理辦法對(duì)具體征收方法有著詳細(xì)規(guī)定。在年度清算完用于實(shí)現(xiàn)煤炭資源就地轉(zhuǎn)化的具體數(shù)量后，根據(jù)最后清算出來(lái)的實(shí)際數(shù)量將一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)返還給煤炭企業(yè)。自治區(qū)煤炭資源地方發(fā)的煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)，地（州、市）按照不低于50%的比例專項(xiàng)補(bǔ)助資源所在縣（市）。專項(xiàng)補(bǔ)助各地（州、市）自行確定。這種情況不只發(fā)生在新疆一個(gè)省份，各省出臺(tái)的違規(guī)涉煤收費(fèi)種類繁多。陜西省作為煤炭資源大省，也對(duì)煤炭企業(yè)征收多種費(fèi)用，如資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、IC卡費(fèi)等沒(méi)有法律依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目。此外，為了本地區(qū)的利益，將本省資源留在本省、用于本省，限制外省煤炭企業(yè)進(jìn)入，陜西省還設(shè)立了諸如煤炭運(yùn)銷管理費(fèi)、煤炭出境管理費(fèi)等多種限制煤炭流出的收費(fèi)項(xiàng)目。類似此種收費(fèi)不是個(gè)別現(xiàn)象，在各個(gè)能源大省早已成為常態(tài)。

黨中央國(guó)務(wù)院非常重視治理行政亂收費(fèi)的現(xiàn)象，三令五申限制亂收費(fèi)，并把亂收費(fèi)作為反腐敗斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容，要求各地嚴(yán)懲違法違規(guī)者。國(guó)務(wù)院不止一次發(fā)文，為促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)能夠平穩(wěn)運(yùn)行，督促各地方政府取締各種巧立名目的亂收費(fèi)，加快清費(fèi)立稅。各地方政府也響應(yīng)國(guó)家政策，加大力度清理地方的違規(guī)亂收費(fèi)問(wèn)題，但是在執(zhí)行中依舊存在許多問(wèn)題，各地政府陽(yáng)奉陰違，法律水平低下，經(jīng)常是“光見(jiàn)打雷不見(jiàn)下雨”，使得亂收費(fèi)現(xiàn)象依舊猖獗。

當(dāng)前我國(guó)的亂收費(fèi)現(xiàn)象之所以如此嚴(yán)重，大都是地方政府為了自己的經(jīng)濟(jì)利益訴求而采取違法違規(guī)行為所致。在國(guó)家的大力整治下，各能源大省已經(jīng)取消了許多煤炭行業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目，但是由于各地方政府法律水平有限，加之利益的驅(qū)使，使得煤炭行業(yè)的亂收費(fèi)現(xiàn)象依舊屢禁不止。關(guān)于行政收費(fèi)項(xiàng)目，根據(jù)國(guó)家規(guī)定只能由省級(jí)以上政府及其財(cái)政、價(jià)格主管部門來(lái)審批，省以下地方政府和部門無(wú)權(quán)審批行政收費(fèi)項(xiàng)目。但是近年來(lái)，省級(jí)以下地方政府和有關(guān)部門擅自設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目數(shù)不勝數(shù)。同時(shí)，一些地方政府還根據(jù)有關(guān)規(guī)定在向煤炭企業(yè)征收費(fèi)用時(shí)，利用手中的行政職權(quán)替其他單位、部門或社會(huì)團(tuán)體違法代收其他費(fèi)用[3]。在國(guó)家大力制止煤炭行業(yè)的亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)，一些地方政府卻陽(yáng)奉陰違，頂風(fēng)作案，私設(shè)多種收費(fèi)名目，至于搭便車收費(fèi)等行為更是屢禁不止。法律對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)有著明確規(guī)定，對(duì)于設(shè)立收費(fèi)名目及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的主體級(jí)別更是明確做出了規(guī)定，即國(guó)家及省級(jí)。而地方政府必須不打折扣地執(zhí)行，并且在具體執(zhí)行過(guò)程中必須按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，不可私自提高收費(fèi)金額、簡(jiǎn)化收費(fèi)程序，更不得擅自設(shè)立收費(fèi)名目。從這個(gè)層面上來(lái)看，地方政府的此種做法是絕對(duì)違法的。另外，行政機(jī)關(guān)的違法亂收費(fèi)已經(jīng)成為某些機(jī)構(gòu)養(yǎng)人的渠道，而這種現(xiàn)象已經(jīng)成為大家心照不宣的“公開(kāi)秘密”。目前，地方上許多事業(yè)單位由于沒(méi)有財(cái)政撥款的支持，又存在許多編制外的冗員，使得行政機(jī)關(guān)只能運(yùn)用手中職權(quán)違法收取費(fèi)用，以補(bǔ)償下屬事業(yè)單位的財(cái)政虧空。有些地方政府甚至將本該屬于違法的亂收費(fèi)行為作為考察評(píng)定員工的重要指標(biāo)，根據(jù)收費(fèi)的多少來(lái)考察工作人員的業(yè)績(jī)與能力，這就使得地方上的工作人員在亂收費(fèi)問(wèn)題上更加猖獗，更加有恃無(wú)恐。再加上地方官員法律意識(shí)淡薄，地方保護(hù)主義傾向嚴(yán)重，政府缺乏大局意識(shí)，目光短淺，片面追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致亂收費(fèi)問(wèn)題成為難以根除頑疾。這對(duì)于落實(shí)國(guó)家清費(fèi)立稅的政策十分不利，也極大地影響了煤炭經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)作為一種立法權(quán)，其主體是特定的，只有依法享有立法權(quán)的主體才有設(shè)定權(quán)，不具有立法權(quán)的主體則不具有設(shè)定權(quán)。行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)作為涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)特殊立法權(quán)，并不是所有的立法主體都可以行使的[4]。根據(jù)法律保留原則，在特定領(lǐng)域的國(guó)家事項(xiàng)，應(yīng)該保留，這由立法機(jī)關(guān)規(guī)定。而涉及剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的，就屬于這種特定事項(xiàng)。公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法規(guī)定的基本權(quán)利之一，對(duì)公民來(lái)說(shuō)十分重要。從比較法上來(lái)看，各個(gè)國(guó)家均對(duì)這一權(quán)利予以不同程度的保護(hù)。我國(guó)憲法明確規(guī)定公民私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯。即使國(guó)家出于維護(hù)公共利益的需要，在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)做出征收征用的處置，依然應(yīng)對(duì)給公民造成的損失予以補(bǔ)償。此外，我國(guó)《立法法》明確規(guī)定了對(duì)于涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定位階較高的法律?？梢?jiàn)國(guó)家對(duì)于保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的決心與力度。從上述法律規(guī)定不難看出，對(duì)作為公民基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)的立法主體有著嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制只有通過(guò)法律和行政法規(guī)來(lái)設(shè)定?？偟膩?lái)說(shuō)，只有法律可以設(shè)置，只有法律中蘊(yùn)含行政性收費(fèi)的許可條件，下位的行政規(guī)章才可以對(duì)法律進(jìn)一步做出具體規(guī)定。因此，在行政收費(fèi)方面屬于法律絕對(duì)保留部分。從地方政府的行政收費(fèi)設(shè)定權(quán)上來(lái)看，《行政許可法》有明確規(guī)定：如果在相關(guān)方面缺乏法律與行政法規(guī)的基礎(chǔ)，地方法規(guī)可以設(shè)立行政許可。但若許可中涉及行政收費(fèi)并引起行政征收，則不得由地方法規(guī)設(shè)立。行政性收費(fèi)附著的許可項(xiàng)設(shè)定權(quán)是專屬于國(guó)家的立法權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)是行政征收的唯一制定主體，而法律則是行政收費(fèi)的唯一依據(jù)。因此要堅(jiān)決杜絕行政法規(guī)、規(guī)章、地方性規(guī)章擅自設(shè)定收費(fèi)名目與制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況。

行政收費(fèi)涉及煤炭企業(yè)利益，不同種類的行政收費(fèi)對(duì)于煤炭企業(yè)及個(gè)人有著不同程度的影響。行政收費(fèi)涉及企業(yè)和個(gè)人的根本財(cái)產(chǎn)利益，對(duì)國(guó)家財(cái)政及各個(gè)方面的改革都有著不容忽視的影響。因此，加快《行政收費(fèi)法》的制定就變得十分重要了。關(guān)于出臺(tái)《行政收費(fèi)法》的討論從未停止，全國(guó)人大也曾經(jīng)起草過(guò)《行政收費(fèi)法》，然而因?yàn)樯婕案鞣嚼?，最終難以出臺(tái)。正是因?yàn)椤缎姓召M(fèi)法》在起草中所面臨的重重阻力，讓我們看到了亂收費(fèi)現(xiàn)象的嚴(yán)重程度，已經(jīng)到了不得不采取立法手段加以規(guī)制的地步了，《行政收費(fèi)法》的出臺(tái)已經(jīng)十分緊迫，也是大勢(shì)所趨。

二、地方違法設(shè)置行業(yè)許可

山西省在2007頒布過(guò)一個(gè)文件，規(guī)定煤炭銷售中實(shí)行煤炭銷售票制度。山西省在這個(gè)煤炭銷售票的管理辦法的文件中表示，制定該項(xiàng)制度是為了打擊省內(nèi)違規(guī)的煤礦開(kāi)采與流通，降低煤炭產(chǎn)能，要求煤炭企業(yè)和個(gè)人采用煤炭銷售票這種憑證，實(shí)現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)有序發(fā)展。煤炭票實(shí)際上是山西省為煤炭行業(yè)設(shè)定一個(gè)前置性許可，要求凡是進(jìn)入省內(nèi)的煤炭企業(yè)以及本省煤炭行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均需取得此種政府許可，憑此許可方能從事煤炭的生產(chǎn)及各方面的經(jīng)營(yíng)。此種設(shè)置前置性許可的行為是絕對(duì)違法的，目的是通過(guò)對(duì)煤炭的開(kāi)采、運(yùn)輸、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)的限制，保護(hù)地方利益。

《行政許可法》第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。”[5]以上法條表明了我國(guó)立法對(duì)地方上關(guān)于行政許可設(shè)定權(quán)力的限制，目的是杜絕違反《行政許可法》地方政府為行政許可設(shè)置前置性條件情況的發(fā)生。顯然，山西設(shè)定煤炭票制度的行為屬于違法設(shè)置煤炭行業(yè)的前置性許可?，F(xiàn)在雖然煤炭票制度已經(jīng)被山西省取消，成為了歷史，但類似此種私設(shè)許可的違法行為還有許多，并且成為各地政府將資源附加值留在省內(nèi)常用的行政手段。

同時(shí)，地方政府行政許可的標(biāo)準(zhǔn)朝令夕改，視行政法誠(chéng)實(shí)信用的基本原則為無(wú)物，使得政府的信譽(yù)受到極大挫傷。早在2006年，山西省推行煤炭資源有償使用制度（晉政[2006]187號(hào)），對(duì)相對(duì)人通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)獲取資質(zhì)、繳納資源價(jià)款、協(xié)議出讓、變更登記等過(guò)程以及獲得企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、采礦證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭經(jīng)營(yíng)許可證、礦長(zhǎng)資格證和礦長(zhǎng)安全生產(chǎn)許可證的過(guò)程加以規(guī)定。《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問(wèn)題的通知》在準(zhǔn)入門檻方面，在相隔不到一年的時(shí)間內(nèi)將30萬(wàn)噸的單井規(guī)模提高到了90萬(wàn)噸，很多年產(chǎn)量達(dá)不到90萬(wàn)噸的小煤礦面臨被國(guó)有大型煤礦企業(yè)兼并重組的結(jié)局[6]，政策的改變使得很多煤炭企業(yè)在短期內(nèi)不得不一次又一次的面臨各種調(diào)整和不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。政府隨心所欲地更改已經(jīng)公布的政策，使得人民難以信賴政府的決定，政府公信力受到嚴(yán)重?fù)p害。對(duì)于被許可的煤炭企業(yè)而言，行政許可是受益性行政行為，屬于有利行政。被許可的煤炭企業(yè)因行政許可行為是由國(guó)家機(jī)關(guān)所為，因此產(chǎn)生了心理上的信任和依賴。如果行政機(jī)關(guān)隨意加以撤銷和改變行政許可，或多或少會(huì)對(duì)企業(yè)本身造成損害，更重要的是失信于民，損害了自身信譽(yù)，得不償失。通常情況下，行政許可一旦生效，除特殊情況外是不能撤回或改變的。沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利就是空談，如果對(duì)行政許可存有異議，《行政許可法》給予了相關(guān)方陳述與申辯的權(quán)利。對(duì)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)做出的違法行為而遭受損失的，有要求獲得賠償?shù)臋?quán)利?！缎姓S可法》第八條則強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)不得隨意更改已經(jīng)做出的行政決定。同時(shí)補(bǔ)充規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以改變和撤回行政許可的例外情況：僅僅是由于做出該行政許可的法律依據(jù)不復(fù)存在，或者因?yàn)槟承┛陀^重大變化而為了公眾利益而不得不做出改變，方可更改或者撤回已經(jīng)做出的行政許可。同時(shí)第八條另外規(guī)定了，即使出現(xiàn)了上述特殊情況，更改或者撤銷行政許可的行政機(jī)關(guān)依然有義務(wù)對(duì)因其行為而遭受損失的公民、法人及其他組織予以補(bǔ)償。山西省作為產(chǎn)煤大省，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問(wèn)題的通知》，完全是為了局部利益，并非是遇到相關(guān)法律法規(guī)的修改或廢止，也未對(duì)相關(guān)企業(yè)利益的損失進(jìn)行賠償，這顯然是有違《行政許可法》的。

三、地方保護(hù)主義屢禁不止

煤炭行業(yè)就地轉(zhuǎn)化帶來(lái)的最大經(jīng)濟(jì)利益莫過(guò)于延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈所帶來(lái)的利益，尤其是給處于商業(yè)鏈上游的行業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，因此，西部諸能源大省都十分熱衷于煤炭產(chǎn)業(yè)就地轉(zhuǎn)化。國(guó)網(wǎng)能源研究院研究認(rèn)為，輸煤、輸電兩種能源輸送方式對(duì)當(dāng)?shù)谿DP的貢獻(xiàn)比約為1：6，就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)比大約為1：2。根據(jù)寧夏電力公司的一項(xiàng)調(diào)查，2010年每百噸標(biāo)準(zhǔn)煤直接銷售可實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值2.67萬(wàn)元，稅收0.61萬(wàn)元；若用于區(qū)內(nèi)發(fā)電消費(fèi)則可實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值4.03萬(wàn)元，稅收0.94萬(wàn)元，還可從政府基金收入0.42萬(wàn)元[7]。而各產(chǎn)煤大省為了將就地轉(zhuǎn)化帶來(lái)的利益盡可能多地留在省內(nèi)，采用了各種行政手段來(lái)干預(yù)煤炭市場(chǎng)。運(yùn)用公權(quán)力強(qiáng)制能源留在本省，屬于地方保護(hù)主義；將行政命令凌駕于法律之上，毫無(wú)疑問(wèn)屬于違法行為。

關(guān)于如何限制外省企業(yè)進(jìn)入本省，各能源大省均出臺(tái)了不少帶有強(qiáng)烈地方保護(hù)主義色彩的政策。甘肅省為了保護(hù)本省煤炭企業(yè)，限制寧夏與新疆的煤炭資源進(jìn)入本省，采用行政命令對(duì)鐵路運(yùn)輸實(shí)施限制性政策；安徽、河南等中部省份也采取了“煤電互?！钡恼?，采用行政命令干預(yù)市場(chǎng)，要求本地電廠優(yōu)先選擇本地煤炭企業(yè)作為供貨方，甚至對(duì)采購(gòu)額度都有明確規(guī)定。不少省份甚至明目張膽地規(guī)定供應(yīng)省內(nèi)電煤的價(jià)格要低于省外價(jià)格，直接操縱了煤炭市場(chǎng)價(jià)格。還有不少省份則直接規(guī)定了本省煤炭企業(yè)對(duì)本省煤炭資源的優(yōu)先控制權(quán)，甚至規(guī)定了具體的比例，有的省份的比例甚至達(dá)到百分之九十以上，這可以說(shuō)完全是無(wú)視市場(chǎng)規(guī)律的行為，將本該由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題強(qiáng)行納入行政管轄之下。不僅是上述省份，各個(gè)能源大省都有這種地方保護(hù)主義的現(xiàn)象存在，這種行政對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，極不利于煤炭市場(chǎng)的發(fā)展。盡管中央三令五申要求各地杜絕此種行政干預(yù)市場(chǎng)的行為，杜絕地方保護(hù)主義，但一些地方政府依舊不改，表面出臺(tái)和中央保持高度一致的文件，而落實(shí)到具體行動(dòng)上就變了味。2009年中央出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)兼并重組，以達(dá)到“十一五”規(guī)劃的目標(biāo)。緊跟著中央的腳步，煤炭能源大省山西省很快便出臺(tái)了與此相銜接的實(shí)施意見(jiàn)，然而這個(gè)具體實(shí)施意見(jiàn)卻是與中央的初衷相悖的。山西省將本省煤炭區(qū)域劃分成數(shù)個(gè)，分別由各大煤炭集團(tuán)治理，這對(duì)中小企業(yè)是相當(dāng)不利的。中央文件的精神是鼓勵(lì)引導(dǎo)大型企業(yè)通過(guò)兼并重組中小企業(yè)，把能源產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，然而在地方落實(shí)上，卻出現(xiàn)了“強(qiáng)行交易”這種侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為。在公權(quán)力的干預(yù)下，中小企業(yè)不得不在固定期限內(nèi)賣出企業(yè)，否則將會(huì)在行政許可的取得上承受政府的壓力。況且該省將優(yōu)先權(quán)放在省內(nèi)大型企業(yè)上，對(duì)于跨地區(qū)兼并重組十分抵觸，被拒之門外的央企及外省煤炭企業(yè)比比皆是。地方政府這種地方保護(hù)行為，使得中央的極其有利煤炭市場(chǎng)發(fā)展的政策變成了一紙空文。

對(duì)于上述情況，中央有所了解。國(guó)家發(fā)改委、能源局三令五申多次督促各個(gè)省份加快清理各項(xiàng)不合理收費(fèi)，廢除自行設(shè)立的違反行政許可法規(guī)定的前置性程序，抑制地方保護(hù)主義。然而直到今天，上述情況依舊沒(méi)有根除。受利益驅(qū)使，一些能源大省不顧中央政策，盡最大努力將能源企業(yè)最大限度地留在省內(nèi)。因此，在新一輪改革中，應(yīng)該堅(jiān)持以發(fā)展為中心，大力破除區(qū)域性行政壟斷。

不僅是煤炭行業(yè)存在區(qū)域性行政壟斷，其他行業(yè)也存在此種問(wèn)題，只是在煤炭等能源領(lǐng)域的行政壟斷更加普遍。這種違法的地方保護(hù)行為對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及煤炭行業(yè)本身都產(chǎn)生了極大傷害。針對(duì)壟斷行為，我國(guó)相繼制定了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《反壟斷法》?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是堅(jiān)決抵制地方保護(hù)主義的利器，極大地限制公權(quán)力的胡作非為，抑制了他們利用行政權(quán)力操縱市場(chǎng)、強(qiáng)買強(qiáng)賣等既無(wú)視經(jīng)濟(jì)規(guī)律又損害人民利益的行為?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定，不得對(duì)正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行限制，對(duì)于本地商品或者外地商品的流向也不得進(jìn)行行政干預(yù)?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在第7條中，對(duì)于打破區(qū)域性壟斷提供了原則性的指導(dǎo)。《反壟斷法》在第8條中明確了有關(guān)機(jī)關(guān)不得利用公權(quán)力限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)第32條、33條、34條、35條、36條，對(duì)區(qū)域性行政壟斷及地方保護(hù)主義做出了相對(duì)較為具體的限制。除此限制之外，《反壟斷法》還在第51條明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，權(quán)責(zé)相一致，有權(quán)必有責(zé)，違法必追究，以明確嚴(yán)厲地打擊違法行為?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及《反壟斷法》的出臺(tái)，并與《行政法》有效銜接，使得區(qū)域性行政壟斷受到了來(lái)自行政法及經(jīng)濟(jì)法方面的限制。在立法上，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及《反壟斷法》以抽象性與原則性的條文居多，具體操作起來(lái)有些難度，針對(duì)困擾我國(guó)多年的“行政頑疾”難免心有余而力不足。另外，懲戒力度不足、追責(zé)機(jī)制不完善、司法訴訟困難等，也使相關(guān)法律在執(zhí)行中面臨一定困難。

現(xiàn)階段是國(guó)家能源政策實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期，各煤炭大省通過(guò)能源就地轉(zhuǎn)化、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提高煤炭能源的附加值，有助于能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。這些以煤炭為支柱產(chǎn)業(yè)的大省嘗到了能源就地轉(zhuǎn)化帶來(lái)的甜頭，自然希望將所有的能源及附加價(jià)值都留在省內(nèi)，不想讓外省分一杯羹，以至于紛紛出臺(tái)相應(yīng)政策，使地方保護(hù)主義抬頭。這種地區(qū)性、行業(yè)性的行政壟斷行為危害了能源市場(chǎng)，是絕對(duì)要不得的。

在煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整過(guò)程中，不管是企業(yè)還是政府都把自己的經(jīng)濟(jì)利益放在首位，卻忽視了其中違法性質(zhì)，以至于在制定與執(zhí)行政策時(shí)出現(xiàn)了各種違法的問(wèn)題。屢禁不止的亂收費(fèi)，在中央清費(fèi)立稅的要求下雖然有所收斂，但是地方亂收費(fèi)現(xiàn)象之多，其中所牽扯的利益之復(fù)雜，使其成為一種難以醫(yī)治“綜合征”，非一朝一夕能夠解決。對(duì)此，最有效的辦法就是完善行政性立法，細(xì)化相關(guān)法條，明確追責(zé)機(jī)制，健全監(jiān)督機(jī)制，防止行政干預(yù)司法訴訟，加大力度規(guī)范地方政府行為，規(guī)定各地合法完成煤炭就地轉(zhuǎn)化的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）