政府行為差異下的最優(yōu)金融分權(quán)：論地方金融管理體制改革

王瀟宜

【摘要】新時(shí)代金融發(fā)展的新常態(tài)拋出了深化地方金融管理體制改革的課題。本文深入研究了當(dāng)前地方金融管理體制存在的問(wèn)題和金融分權(quán)的政策含義，金融分權(quán)決定了中央和地方金融管理權(quán)的分配狀況和權(quán)限范圍，分權(quán)程度的差異會(huì)給區(qū)域金融發(fā)展帶來(lái)影響作用差異。本文著眼政府行為角度得出結(jié)論，地方金融管理體制改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的金融分權(quán)，充分發(fā)揮金融管理體系的作用，提高金融績(jī)效，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府行為 金融分權(quán) 金融績(jī)效 金融管理 體制改革

十九大報(bào)告提出深化金融體制改革、健全金融監(jiān)管體系的要求，從2012年至2017年，國(guó)家財(cái)政政策的主要基調(diào)是穩(wěn)健，未來(lái)一段時(shí)間這種基調(diào)不會(huì)改變，會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持穩(wěn)健的貨幣政策，同時(shí)繼續(xù)深化金融體制改革。隨著全球金融進(jìn)入審慎監(jiān)管階段，我國(guó)的金融環(huán)境也在發(fā)生改變，從原來(lái)的寬松到現(xiàn)在的收緊平衡，為此對(duì)地方金融管理提出了更高的要求，大前提還是堅(jiān)持中央監(jiān)管事權(quán)，地方金融管理部門要做到在明確工作缺陷，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)監(jiān)管加以彌補(bǔ)，不能一味追求金融服務(wù)經(jīng)濟(jì)，要強(qiáng)化屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，深化地方金融管理體制改革，以適應(yīng)當(dāng)前的新時(shí)代中央金融政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。

一、金融分權(quán)的政策含義及必要性

隨著我國(guó)金融發(fā)展金融新業(yè)態(tài)，我國(guó)地方金融機(jī)構(gòu)不斷成立并發(fā)展壯大，地方政府的屬地風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任不斷強(qiáng)化，地方金融管理的范圍不斷拓展、任務(wù)日益增多，監(jiān)督管理權(quán)限也得到拓寬。在現(xiàn)有的管理體制中，監(jiān)督管理權(quán)歸屬中央監(jiān)管部門，其主要責(zé)任是制定相關(guān)的監(jiān)管文件、規(guī)范，同時(shí)負(fù)責(zé)新型監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立事宜，地方金融管理機(jī)構(gòu)掌握了具體的批準(zhǔn)權(quán)力，同時(shí)兼具部分管理職能，事實(shí)上基本建成了中央與地方雙層金融管理體制，但是從中央方面來(lái)說(shuō)，地方金融管理直到目前還沒(méi)有構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和體制，都是各自為營(yíng)，而且都處在不斷探索和優(yōu)化的時(shí)期。

地方金融機(jī)構(gòu)的成立與管理背后隱藏著一個(gè)非常重大的法理問(wèn)題，也就是權(quán)力與責(zé)任的分配。對(duì)大國(guó)來(lái)說(shuō)，無(wú)論財(cái)政分權(quán)還是金融分權(quán)總體上必然是利大于弊，關(guān)鍵在于如何分權(quán)，及分權(quán)到何種程度。理論上應(yīng)該存在一個(gè)最優(yōu)分權(quán)安排。Oates關(guān)于最優(yōu)分權(quán)的研究產(chǎn)生了較廣泛影響，從Tiebout開始，現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論也一直圍繞最優(yōu)分權(quán)展開研究。財(cái)政分權(quán)歷史表明，明確的制度安排可以最大限度地發(fā)揮分權(quán)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)抑制分權(quán)的弊端。本文通過(guò)分析認(rèn)為金融領(lǐng)域也存在類似的最優(yōu)金融分權(quán)安排。同時(shí)最優(yōu)金融分權(quán)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，而非靜態(tài)的，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)及金融發(fā)展特點(diǎn)。以中國(guó)財(cái)政分權(quán)為例，經(jīng)過(guò)分稅制改革、營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅改革及一些調(diào)整，不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化分權(quán)安全，使其在不同時(shí)期更接近最優(yōu)分權(quán)狀態(tài)。

二、當(dāng)前地方金融管理體制存在的問(wèn)題

當(dāng)前地方金融管理體制在實(shí)際運(yùn)作時(shí)存在的問(wèn)題可以歸納如下：

第一、地方金融管理機(jī)構(gòu)職能界限不清，存在重復(fù)管理和無(wú)人管理現(xiàn)象。從理論上講，按照金融辦成立的定位，在其所屬區(qū)域內(nèi)，只要涉及內(nèi)容與金融相關(guān)，金融辦都可以參與管理，導(dǎo)致重復(fù)管理，與此同時(shí)存在的是，在部門金融領(lǐng)域內(nèi)卻沒(méi)有明確規(guī)定具體的責(zé)任管理部門，相應(yīng)的管理制度存在缺失，這無(wú)疑更增加了管理難度，最終結(jié)果就是無(wú)人管理。

第二、有些地區(qū)存在政府干預(yù)金融體系和金融管理機(jī)構(gòu)的行為，為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，金融辦充當(dāng)了地方政府融資平臺(tái)。

第三、目前部分省政府建立了溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在省與中央級(jí)別的金融管理機(jī)構(gòu)之間搭建橋梁，幫助二者建成良好的合作關(guān)系，相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題就是部門地方金融辦沒(méi)有理清二者的關(guān)系，對(duì)中央金融監(jiān)管部門的監(jiān)管工作進(jìn)行管理，影響了中央管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方金融的管理效果和區(qū)域金融發(fā)展。

三、中央政府和地方政府的行為差異

中央政府和地方政府在金融管理目標(biāo)、監(jiān)管理念上存在較大差異，因此導(dǎo)致了其行為的差異。財(cái)政分權(quán)制度加強(qiáng)了地方政府的權(quán)利和責(zé)任，根本性地改變了政府參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為。推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要責(zé)任落在了地方政府肩上，評(píng)價(jià)地方政府工作是否到位，政績(jī)是否斐然的指標(biāo)體系中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平成為首要標(biāo)志，地方政府積極謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展又反過(guò)來(lái)擴(kuò)大了其財(cái)政收入。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)頁(yè)符合中央政府的利益需求，但是中央政府除了要關(guān)注單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以外，還需要把握其他方面，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局合理問(wèn)題，資源和環(huán)境問(wèn)題等，因此中央政府的目標(biāo)雖然也是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是著眼點(diǎn)是國(guó)家層面的全局整體，更注重其是否具備全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，地方政府的目標(biāo)則著眼于區(qū)域整體，基本上在只關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和增長(zhǎng)速度，兩者的目標(biāo)差異明顯，這種差異導(dǎo)致了二者在金融管理中模式和理念等的較大差異。

在金融管理方面中央政府和地方政府的行為差異主要體現(xiàn)在以下方面：

第一、在金融發(fā)展過(guò)程中中地方政府比較傾向于滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求，因此特別關(guān)注可動(dòng)用的金融資源數(shù)量。地方政府過(guò)度關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，并積極投入力量提高這一數(shù)值，哪些項(xiàng)目能快速帶來(lái)GDP增長(zhǎng)，哪些項(xiàng)目也就會(huì)受到特別關(guān)注和推廣，進(jìn)一步吸引了金融投資傾向，短期內(nèi)可能推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是金融資源配置可能無(wú)法得到最好效果和最優(yōu)效率。另一方面可能會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義的形成，地方政府的行政命令人為地在區(qū)域間的市場(chǎng)連接中制造障礙，造成地區(qū)分割和封鎖，阻礙了市場(chǎng)上生產(chǎn)要素和資金要素的流動(dòng)。相對(duì)的因?yàn)橹醒胝闹埸c(diǎn)不同，其在關(guān)注金融總量增加的同時(shí)，還希望不斷優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)，提高金融資效率，爭(zhēng)取最大限度地發(fā)揮金融的作用。

第二、中央和地方在對(duì)待貨幣政策的問(wèn)題上存在較大的差異。由于地方政府更加關(guān)注本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)于國(guó)家制定的貨幣政策地方政府可能對(duì)做多方衡量，有選擇性地配合執(zhí)行，難以嚴(yán)格執(zhí)行中央的貨幣政策。在國(guó)家實(shí)施寬松貨幣政策時(shí)，地方政府也會(huì)采取措施刺激金融規(guī)模擴(kuò)大。當(dāng)中央實(shí)施緊縮性貨幣政策時(shí)，地方政府的配合積極性明顯降低，可能會(huì)要求放寬實(shí)施緊縮政策，甚至違背國(guó)家的政策意圖，出臺(tái)各種隱性的政策干預(yù)貨幣政策的實(shí)施，最終影響了貨幣政策的效果。

第三，理論上，一旦涉及金融業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新，監(jiān)管部門必須對(duì)其是否合法、是否符合市場(chǎng)規(guī)范進(jìn)行嚴(yán)格審批，具體流程中，中央和地方政府的自身態(tài)度可能就不同，因此采取的管理方式也存在差異。主觀上中央和地方都希望保持區(qū)域的金融穩(wěn)定，這對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定意義重大。但是地方政府可能在一定程度上會(huì)忽視在金融發(fā)展和創(chuàng)新中存在的金融風(fēng)險(xiǎn)，而中央政府必須要充分考慮金融穩(wěn)定需求和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，在業(yè)務(wù)監(jiān)管和創(chuàng)新方面自然得就會(huì)嚴(yán)格審慎。

四、地方金融管理體制改革的目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)最優(yōu)金融分權(quán)

從完善地方金融管理體制的角度來(lái)看，絕不允許出現(xiàn)監(jiān)管漏洞；同時(shí)要合理分配管理權(quán)限，避免出現(xiàn)管理重疊現(xiàn)象。政府行為差異使得中央和地方在承擔(dān)具體某一項(xiàng)金融管理職責(zé)時(shí)會(huì)對(duì)金融發(fā)展的產(chǎn)生差異性影響，因此有了如何在中央政府和地方政府之間實(shí)現(xiàn)金融的最優(yōu)分權(quán)問(wèn)題。當(dāng)前地方金融管理體制中的突出矛盾是：中央金融管理機(jī)構(gòu)希望加強(qiáng)對(duì)地方金融的管理，以防控風(fēng)險(xiǎn)、維穩(wěn)發(fā)展，地方政府則希望擴(kuò)大職權(quán)，以更好地支配金融資源，確定這個(gè)分權(quán)的“黃金分割點(diǎn)”較難，但是可以參考的原則和標(biāo)準(zhǔn)是：最優(yōu)的金融分權(quán)模式，必須最大化金融績(jī)效，最有利于地區(qū)金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在金融管理職責(zé)劃分中遵循大權(quán)統(tǒng)一、小權(quán)分離的地方金融管理格局。凡是涉及社會(huì)公眾利益的交給中央審慎監(jiān)管，反之交由地方管理；規(guī)范地方政府行為，嚴(yán)格限制其干預(yù)地方金融管理；最優(yōu)金融分權(quán)要求中央和地方做到互不干涉，二者之間不是“管理者和被管理者”的關(guān)系，在不同的金融管理職責(zé)中分別具有不同的優(yōu)勢(shì)；最優(yōu)的金融分權(quán)模式應(yīng)該以最大化金融績(jī)效為原則動(dòng)態(tài)變化。

五、完善地方金融管理體制改革的政策建議

基于最優(yōu)金融分權(quán)的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，應(yīng)該從下面幾個(gè)方面入手：改進(jìn)對(duì)地方政府的相對(duì)績(jī)效考核評(píng)估體系，降低地方政府和中央政府行為不一致程度，增加可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、公共事業(yè)質(zhì)量和關(guān)系民生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)，弱化GDP、財(cái)政稅收指標(biāo)；明確地方金融管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)界限；嚴(yán)格限制地方政府干預(yù)與貨幣政策實(shí)施有關(guān)的內(nèi)容，充分保證金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位；提倡地方政府立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，但是必須對(duì)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)給予足夠重視；督促地方金融管理工作關(guān)注改善區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境，接管中央管理機(jī)構(gòu)無(wú)法覆蓋的金融領(lǐng)域；建議從國(guó)家層面對(duì)省級(jí)政府設(shè)立金融辦相關(guān)事宜的一些原則性的問(wèn)題提出統(tǒng)一性的指導(dǎo)意見(jiàn)。