公共文化服務政策層級協(xié)同的幾點思考

李少惠　袁閣臣　王婷

〔摘要〕我國公共文化服務發(fā)展的顯著成效得益于各級政府出臺相關政策、合力高效履職，其中，政策層級協(xié)同是保證政策效力、行政效能的關鍵。理論研究與實踐歸納表明，公共文化服務政策層級協(xié)同主要在于各級政策主體與其政策視野相協(xié)同、政策目標同向且切合其政策視野、政策工具切合目標和主體職能等三個維度。對照分析發(fā)現，近十年來各級公共文化服務政策聚焦高質量發(fā)展力度較小，地方政策中部分措施具體化不夠、回應公眾文化需求不足。優(yōu)化政策層級協(xié)同需要各級政策適應高質量發(fā)展要求調適政策目標，注重發(fā)展高品質規(guī)范性文化和公共數字文化，提高公眾文化認同；切合政府職能逐級細化分解政策，健全政策目標分級體系，增強地方政策可操作性，審慎實施政策“原文”轉發(fā)或轉述；聚焦?jié)M足公民文化需求優(yōu)化政策工具組合，提升政策激勵能級，精準運用政策工具，加強供給體系的查漏補缺。

〔關鍵詞〕公共文化服務，政策層級協(xié)同，政策目標，政策工具

〔中圖分類號〕C912.82 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）02-0095-10

公共文化服務是人民對美好生活向往的重要內容，新時代以來我國公共文化服務取得長足發(fā)展，設施網絡日臻完善，人才隊伍不斷充實，服務活動日益豐富。從中央到區(qū)縣的各級政府公共文化服務政策發(fā)揮了實化國家文化發(fā)展戰(zhàn)略、培育和回應公眾文化需求、引導和規(guī)制服務供給的重要作用，政策層級協(xié)同更是構建體系合力、提升政策效力的關鍵。隨著黨的二十大開啟以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興新征程，公共文化服務發(fā)展成為推進文化自信自強、鑄就社會主義文化新輝煌的重要內容，亟需厘清政策層級協(xié)同維度、現狀及優(yōu)化路徑。

一、公共文化服務政策層級協(xié)同的三個維度

公共文化服務政策是政府履行公共文化服務職責、管理公共文化事務的重要抓手，是政府為協(xié)調并保障公眾公平享受公共文化權益而制定的有關服務供給及體系建設的法律法規(guī)、規(guī)劃計劃及辦法措施等總稱〔1〕。公共文化服務最初進入國家政策議題，是為回歸保障公民文化權益的本源，后續(xù)鋪開的公共文化服務體系建設均以文化權利為邏輯起點進行行政敘事。2016年頒布的《公共文化服務保障法》更為政府管理文化事務、保障公眾文化權益提供了法律保障，也明確了各級政府責任。因公共文化服務涉及內容廣、輻射范圍大、關聯主體多，其政策制定和實施需要橫向多部門、縱向多層級協(xié)作。通常情況下，對應政策制定和執(zhí)行主體的政府層級是涵蓋執(zhí)政黨和國家機構總體之和的廣義政府基于縱向權責劃分形成的具有特定政治、法律關系的等級結構與層次〔2〕。相應地，公共文化服務政策體系就包括中央、省市、地市（區(qū)）、縣（旗）等不同層級政府出臺的相關政策，如法律、法規(guī)、決定、條例、規(guī)劃、通知、意見、辦法等有普遍效力的規(guī)范性文件，在直轄市區(qū)、縣合為一級。政策要素主要包括發(fā)布時間、主體、目標、工具等，各層級政策及其要素相互聯動、協(xié)同一致方能充分釋放功效〔3〕，且協(xié)同主要體現于核心要素維度。

（一）各級政策主體與其政策視野相協(xié)同

各級政府執(zhí)政理念和服務對象決定其政策的視野、客體范疇。其一，中央層級公共文化服務政策包括中共中央和國務院及其辦公廳、全國人大及其常委會、文化和旅游部等機構頒布的政策性文件和法律法規(guī)等，構成公共文化服務頂層制度體系，規(guī)定全局性、根本性和最重要的事項和要求。其二，本文所指的省市級政策包括省、自治區(qū)和直轄市的黨委、人大、政府及其職能部門出臺的公共文化服務相關政策，致力落實中央政策理念、原則、任務、措施及要求，結合實際擬定促進本區(qū)域文化發(fā)展、滿足公眾文化需求舉措、調整本區(qū)域基本公共文化服務實施標準，為下級政府發(fā)展公共文化配置資金資源、明確標準要求，其政策視野為省市行政區(qū)域，客體對象為本區(qū)域居民，在縱向層級中發(fā)揮承上啟下功能。其三，根據《公共文化服務保障法》精神，區(qū)縣級政府是公共文化服務體系中具體承擔服務供給的主體，其政策重心在于落實上級政策要求、實現相關理念與原則、承接和實施項目、提供并改進服務、傳承發(fā)展優(yōu)秀地方特色文化、滿足公眾文化需求。在政策表達上需形成實施細則，項目化、清單化明確服務內容，健全操作規(guī)程，政策視野為基層執(zhí)行，客體范圍縮小至區(qū)縣居民。也就是說，中央、省市、區(qū)縣的公共文化服務政策視野分別為宏觀、區(qū)域和基層，層級越低政策客體范疇越小，視野越微觀、越具體，政策層級協(xié)同須適應這一規(guī)律和要求，突出中央政策的導向和規(guī)范效力、省市政策的承上啟下效力、區(qū)縣政策的落實和執(zhí)行效力。

從現行政策體系看，著眼宏觀的中央政策涵蓋公共文化各個方面，服務保障、“三館一站”、廣播電視、信息資源、鼓勵社會力量、非遺保護等作為政策主題得到不同程度體現，政策文種中“規(guī)劃”和“意見”占比約50.7%，“辦法”約占11.7%，意味著需要地方分解的比重較大，尤其是關于提高認識、明確目標、實施重點任務、強化保障等內容多屬總體性和原則性規(guī)定，要求地方結合實際具體化。對此，著眼中觀的省市政策應結合自身文化傳統(tǒng)、城鄉(xiāng)結構、資源稟賦等調適形成區(qū)域政策，基本方面應與中央政策相一致，但各方面內容當有側重，目標要求應更具體，重點任務需明確內容、周期和責任主體等。

保持政策主體與其視野協(xié)同還要求政策與經濟社會發(fā)展水平相適應。支撐公共文化服務發(fā)展的經濟社會發(fā)展水平是政策形成的前提和背景，決定著政策“福利”水平，其不平衡程度更影響政策彈性和層級協(xié)同。我國幅員遼闊，東部地區(qū)經濟社會發(fā)展水平較高，公共文化服務設施齊全，居民文化消費水平較高，多樣性、差異化的文化服務需求較多；中部地區(qū)經濟社會發(fā)展慢于東部，公共文化服務設施規(guī)模、萬人保有量、單位面積“三館一站”布局量均不及東部。但隨著經濟社會發(fā)展提速，人均文化消費與東部差距逐步縮小，居民公共文化服務需求加快發(fā)展，多樣化、個性化文化需求也逐漸增多；西部地區(qū)經濟社會發(fā)展與東部差距較大，文化設施建設歷史欠賬多，廣大農村地區(qū)仍是基本公共文化服務供給“最后一公里”。鑒于此，著眼全國的中央政策須面對各地的不平衡狀況，既要建立“?；尽敝贫瓤蚣?，又需要激發(fā)地方積極性，涉及資金投入、設施建設、服務保障、需求滿足等要求以指導為主，由省市根據自身經濟社會發(fā)展水平規(guī)劃實施；各省市應視自身財力、文化設施健全程度、居民普遍文化需求等細化調適政策，既要貫徹中央政策理念和要求、推動公共文化與經濟社會大致同步發(fā)展，又要為區(qū)縣留出空間和余地；區(qū)縣亦應結合自身實際進一步調適政策。各級政策只有與其視野范圍的經濟社會發(fā)展水平相適應才能使縱向協(xié)同獲得基礎，避免政策目標和舉措超前或落后于視野范圍內的經濟社會發(fā)展水平而引致不協(xié)同問題。

（二）各級政策目標以同向且切合其政策視野而協(xié)同

政策目標是其制定者要解決的社會問題或效果預期，決定政策工具選擇并提供評估基準〔4〕259。協(xié)同理論強調在共同目標下實現從制定到執(zhí)行全過程的工具、措施等相互支持配合。作為政策體系，不同層級、組成部分的目標追求應內在一致，同向而行。其主要目標見諸公共文化服務政策界定，也與公共文化治理提出的“作為治理對象”和“作為治理工具”的雙重使命相契合。作為我國現行效力最高的公共文化服務政策文件，《公共文化服務保障法》對立法目的所作的精煉表述，亦是對整個公共文化服務政策體系目標的高度概括。從內容看，在“加強公共文化服務體系建設、豐富人民精神文化生活、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、弘揚社會主義核心價值觀、增強文化自信、促進中國特色社會主義文化繁榮發(fā)展、提高全民族文化素質”表述中，“體系建設”“精神文化生活”“傳承傳統(tǒng)文化”“社會主義文化繁榮”“提高民族文化素質”等要素組成文化發(fā)展目標，“社會主義核心價值觀”“增強文化自信”體現文化攜帶的治理目標。公共文化服務政策致力于實現公共文化可持續(xù)發(fā)展，促進實體性、規(guī)范性和價值性文化繁榮〔5〕。其中，實體性文化主要包括館站陣地、文化建筑、設施網絡、人員配置等公共文化服務體系及要素；規(guī)范性文化主要指現代文化服務活動及禮儀、節(jié)慶、習俗等傳統(tǒng)文化；價值性文化是文化深層次內容，是影響民眾精神追求與信仰崇拜的文化元素與內核。公共文化寓內容欣賞與精神塑造于一體，這一目標對應于公共文化治理強調的“作為治理對象”追求的文化發(fā)展，“作為治理工具”的公共文化則通過文治教化功能促進政治認同、經濟發(fā)展、社會整合。政府通過這一軟性治理方式使公眾在享受公共文化服務之中潛移默化地增強對政府合法性認同，即政治認同；也通過引入市場主體、擴大社會投資、發(fā)展民辦文化機構促進經濟發(fā)展；還使公眾在享受、參與公共文化生活的同時，自然而然地增進公共理性，達到社會整合的目的〔6〕。因此，公共文化服務政策主要涵蓋兩方面目標：當政策著眼于文化發(fā)展組織內容、擬定條款、完善要素時，其目標便是文化發(fā)展；若為彰顯文化價值設計重點任務、工作舉措、組織保障，其目標側重于發(fā)揮文化的治理作用。

各級政策目標同向要求均以文化發(fā)展為主，這緣于公共文化本屬于社會主義文化的重要內容，發(fā)展公共文化旨在使全體人民共享文化發(fā)展成果、提升文化素質，政策的初衷與使命均如此。而且在兩重目標中，文化發(fā)展是文化治理的依托和基礎，實現文化治理功效要依靠文化發(fā)展。實體性文化投入、產出能夠擴大地方經濟投資、帶動社會消費、促進經濟發(fā)展，規(guī)范性文化、價值性文化蓬勃發(fā)展可以增進文化的凝聚力、向心力，促進政治認同與社會整合功能發(fā)揮。當然，政治認同和社會整合功效是對規(guī)范性、價值性文化的推動與促進，經濟發(fā)展會帶動實體文化繁榮生長，但均離不開文化發(fā)展的主導作用。各級政策只有致力促進文化發(fā)展，才能步調一致、不造成政策張力，才能使兩重目標都得到實現，達到《公共文化服務保障法》賦予政策體系的目標要求。

各級政策目標切合其視野，要求在以文化發(fā)展為主的前提下，文化發(fā)展治理及其子目標分布與各級政策應涵蓋的重點方面、主體的經濟社會發(fā)展水平、受眾期待等相符。中央政策處于全國公共文化服務制度體系頂層，其重中之重是為地方擬定人財物資源的生產及分配規(guī)則，統(tǒng)籌公共文化服務體系建設區(qū)域和部門分工，發(fā)展實體性文化；從制度及模式設計上銜接落實國家文化發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)部署公共文化服務的文治教化功能，確保公共文化服務始終沿著中國特色社會主義方向發(fā)展，故價值性文化發(fā)展亦是重要目標。省市政策主體在公共文化服務體系中屬于承上啟下的中堅力量，承接中央文化事業(yè)預算轉移支付并按分稅制配套地方資金，布局本區(qū)域文化項目建設，推動文化服務體系向基層延伸，故發(fā)展實體性文化是其政策重心；作為中華民族文化發(fā)展歷史長河中穩(wěn)定的地理單元，肩負適應居民需求融合地方文化特色創(chuàng)新公共文化服務的重任，發(fā)展規(guī)范性文化亦是省市政策重要目標。區(qū)縣政府則要承接上級投入并結合轄區(qū)人口分布特征布局文化設施，實施場館、所、站建設，完善服務供給陣地，發(fā)展實體性文化自然是重點；作為培育特色文化的基礎單元，要按國家、省市關于公共文化服務指導標準公布公共文化服務目錄并組織實施，滿足居民文化服務需求，發(fā)展規(guī)范性文化亦是重要目標。而為居民提供文化服務又最終落地社區(qū)，并與社區(qū)治理緊密結合、一體布置，發(fā)揮文化的社會整合作用也是應有之義。因此，文化治理在地方政策中比重應高于中央政策，在下級政策中比重應高于上級政策。

（三）各級政策工具以切合政策目標、主體職能而協(xié)同

政策工具是實現特定政策目標而采用的一系列機制、方法和措施〔7〕13，應與政策要素特別是政策目標和主體職能相匹配〔8〕。公共文化服務政策工具豐富，依不同標準可分為不同類型，對應公共文化服務涵蓋的供給、需求兩條主線，按學界運用較多的Rothwell和Zegveld理論將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類〔9〕83-104，可較貼切梳理各級政策在工具運用方面的協(xié)同要求及實踐情況。扼要言之，供給型工具通過人財物等生產要素投入推動公共文化服務發(fā)展，包括資金預算、人才培養(yǎng)、設施建設、項目布局、技術支持等；環(huán)境型工具致力搭建公共文化服務生產、供給、消費的良好環(huán)境，促進體系建設，包括規(guī)劃制定、稅收優(yōu)惠、補貼補助、法規(guī)管制和策略性措施等；需求型工具主要從文化需求和社會參與等方面發(fā)力，拉動公共文化服務發(fā)展，包括政府購買、市場培育、社會參與、海外（民間）交流等。

政策工具運用應切合其設定目標，或者說特定目標需匹配適合工具，因為每類工具都有其針對性效力。對照前述公共文化服務政策各項目標內容，發(fā)展實體性文化要用供給型工具組織人財物等資源，推動設施建設和項目實施；培育規(guī)范性文化需在識別、評估公眾需求的基礎上，擬定發(fā)展規(guī)劃、明確政策舉措、培養(yǎng)專業(yè)人才、擴大服務供給，需求型、環(huán)境型工具針對性較強；彰顯價值文化要求規(guī)劃引導、優(yōu)化策略、法規(guī)管制等，適宜運用環(huán)境型工具。文化治理目標亦有其工具偏好規(guī)律，現行政策中有關促進政治認同要求多以規(guī)劃、法律、條例等加以明確，并策略性地融入具體文化服務，說明更偏好環(huán)境型工具。以公共文化推動經濟發(fā)展的努力主要見諸實施重點文化項目擴大投資，通過稅惠、補貼等方式激勵社會力量開發(fā)文旅項目刺激消費，即運用供給型、環(huán)境型工具較多。而整合社會的意圖往往要通過識別、培育、滿足公民公共文化需求來實現，使公民在接受文化熏陶和洗禮中增進公共精神、提升文明素養(yǎng)，即需求型工具用武之地更大。各級政策只有根據目標合理選擇和組合工具方能促進層級協(xié)同、形成體系效力。

政策工具設計要適合政策主體職能，這緣于政府職能對應的權限和資源不同，其工作重心和方式也不同，運用政策工具的側重和效力也就有差異，特別是政府層級越高，其職能越綜合、層級越低其職能越具體，賦予政策工具選擇針對性要求。其一，中央政府統(tǒng)籌、指導、協(xié)調公共文化服務體系建設，主導預算安排與資源分配，供給型工具用武之地較大。用好資金分配手段可以引導資金流向供給薄弱、需求旺盛環(huán)節(jié)，推動省市和區(qū)縣政策調準靶向、聚焦關鍵、構建合力；用好設施建設抓手，科學規(guī)劃建設路徑、補充數字網絡項目，可引導各級政策優(yōu)勢互補、避免重復建設。此外，中央政府部署文化政策促進政治認同功能需落腳于完善公共文化發(fā)展規(guī)劃，豐富將政治意志納入文化服務內容的策略，并將負面清單納入法規(guī)管制，需要用好環(huán)境型工具。其二，省市需結合自身財力和文化特色制定實施本區(qū)域文化服務標準，推進規(guī)范性文化發(fā)展。分階段分年度擬定文化服務供給和優(yōu)秀地方文化傳承等規(guī)劃，明確服務項目、文化設施、標準要求，完善相關考核評價制度，夯實策略舉措，需發(fā)揮中央轉移支付疊加本級預算優(yōu)勢，豐富激勵文化服務創(chuàng)新和擴大供給的金融、稅收、補貼等經濟配套措施，這些均依賴環(huán)境型工具。其三，區(qū)縣要落實中央和省市政策要求，實施服務指導標準，提供館場、流動、數字文化服務網絡，并在回應公眾需求過程中謀求社會整合功效。在共建文化設施、有效管理運行等方面，需運用供給型工具組織資金扶持、技術支持和人才培養(yǎng)等。而在明確服務項目并組織生產與供給、保障公民服務便利可及方面，要根據公眾需求實施服務購買，健全公眾文化需求征詢反饋和公眾參與考評制度，須協(xié)同用好需求型工具。

綜上，政策主體即政府層級和政策目標、工具三個維度關系反映出公共文化服務政策縱向協(xié)同的內在規(guī)律與要求，體現各級政府發(fā)展公共文化服務相關職能權責與政策要素的匹配關系（見圖1），為審視各層級政策協(xié)同現狀、持續(xù)完善和創(chuàng)新政策賦予新的理論視角和依據。

二、公共文化服務政策層級協(xié)同的不足

黨的十八大以來，公共文化服務走過了提速發(fā)展的十年，層級協(xié)同在政策支撐和引導發(fā)展進程中不斷改進。審視其協(xié)同現狀，厘清成效與不足，對展望未來政策發(fā)展，助力建成社會主義文化強國，從而為實現第二個百年奮斗目標凝聚精神力量具有重要意義。鑒于此，本文放眼全國并立足資料可及性，以“北大法寶”和政府官網為搜集平臺，檢索2012—2022年6月期間中央層級75份、C市（省級）46份、N區(qū)25份，合計共146份公共文化服務政策文件，借助Nvivo12軟件，從“政策體系”“層級與目標”“層級、目標與工具”等角度進行深入的編碼分析，閱研政策文本，剖析層級協(xié)同中的不足。

（一）推動公共文化服務高質量發(fā)展的力度尚小

整體來看，過去十年的公共文化服務政策主要追求文化發(fā)展，兼顧促進治理，二者呈“一主一次”結構分布。其中，文化發(fā)展的編碼維度占比58.90%，文化治理占比41.10%（見表1）。

文化發(fā)展是政策的基礎目標，實體性文化發(fā)展占比最高，達42.35%，規(guī)范性文化、價值性文化發(fā)展分別占33.74%、23.91%?，F行政策對公共圖書館、文化館、博物館及鄉(xiāng)村文化站等“三館一站”及硬件設施、人員配置的相關規(guī)定均屬實體性文化范疇，一者因其是公共文化服務基礎要素，是公眾文化享受和評價的物質客體，是發(fā)展規(guī)范性、價值性文化的依托；二者因其可直觀展示政府文化政績，促進官員政治晉升。在規(guī)范性文化方面，“書報影戲曲”等基本公共文化服務獲得了長足發(fā)展，隨著基本公共文化服務標準化、均等化加快向城鄉(xiāng)特別是農村地區(qū)普及推廣，但文化服務的推陳出新比較薄弱，新的服務項目、活動、業(yè)態(tài)等在政策中體現不多，目標要求及配套指標不夠明確。此外，屬于規(guī)范性文化的地方習俗文化發(fā)展也參差不齊，各地提供的服務項目中真正蘊含地方文化特色的較少。價值性文化彰顯文化“公共性”，是所有政策的導向與原則，在目標體系中不可或缺。在文化治理目標組成中，促進經濟發(fā)展占比40.52%，充分體現了文化的經濟屬性，文化設施建設拉動投資、文化活動活躍消費均受到政策重視。促進社會整合占比33.22%，表明公共文化服務通過豐富公眾精神世界穩(wěn)定社會秩序的政策意圖較為明顯。促進政治認同占比26.26%，這既緣于政策對應表述不在于多，更以含蓄的原則把握、項目和服務嵌入設計為主，編碼分析體現的維度數就較少；也緣于國家治理結構轉型一定程度弱化了對公共文化服務政治功能的依賴。

公共文化服務政策以文化發(fā)展為主要目標，是文化發(fā)展戰(zhàn)略的內在要求。我國幅員遼闊、人口基數龐大，公眾文化需求量大面廣，須要大力發(fā)展實體性文化，建立相對完善的公共文化服務體系。過去十年，這一體系加快發(fā)展并以提供基本公共文化服務為主，較高質量的非基本公共文化服務發(fā)展卻相對不足。2021年國家出臺《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》后①，C市和N區(qū)原文轉發(fā)，尚未細化發(fā)展目標、重點工作和舉措等，未形成地方的操作性專項政策，推動作用較小。

實現公共文化服務發(fā)展需綜合運用各種政策工具?，F行政策體系運用供給型、環(huán)境型、需求型工具呈“雙強一弱”結構特征，供給型政策工具占38.73%，環(huán)境型政策工具占33.51%，二者差別不大；需求型政策工具占比27.76%，相對較弱。在供給型工具的組成部分中，設施建設、資金投入、人才培養(yǎng)、技術支持分別占27.92%、25.74%、24.55%、21.78%，分布比較均衡。引導政策較好突出了公共文化服務供給側改革要求，人財物和技術等資源破解無場地、無資金、無人才等現實困境，不斷完善硬件設備及網絡設施，完善公共文化服務體系，推動公共文化服務標準化、均等化發(fā)展。而技術支持占比偏低與過去十年互聯網、大數據、云計算等信息技術的飛速發(fā)展形成了對比，表明公共文化領域的數據技術應用特別是數字文化發(fā)展還較薄弱。梳理發(fā)現，政策內容對公共數字文化資源庫群的規(guī)劃較多，推動數字文化服務培育、供給的具體措施還較少，鮮有關于具體服務項目、活動、業(yè)態(tài)發(fā)展要求和部署的表述。環(huán)境型工具各部分權重差異較大，策略舉措占39.36%，說明政策措施比較豐富，技術性、細節(jié)性機制較多，行動力度較大。規(guī)劃占27.69%，表明其發(fā)展目標、實現路徑、評價指標等內容較多，分領域、條塊發(fā)展規(guī)劃比較全面，但也存在規(guī)劃擠占其他內容的可能。法規(guī)保障和經濟配套分別占19.22%、13.73%，前者占比反映相關法律法規(guī)數目、內容完善等現狀，與公共文化服務法治建設起步較晚有關，未來需要補充；經濟配套運用最少，相應的資金補助、稅收優(yōu)惠、融資服務等措施還不豐富，這可能是由于最需要激勵的是市場、社會主體參與高質量服務供給，若以財政保障基本服務為主，激勵的空間和效用也就有限。在需求型工具構成中，購買服務占40.06%，體現政府引進社會、市場力量提供服務的力度較大，如2015年各級政府接續(xù)出臺向社會購買公共文化服務的意見或方案，有效回應了公眾需求、促進了服務升級，購買服務成為重要的需求工具；需求培育占31.22%，連同購買服務一度成為回應公共文化服務效能質疑的創(chuàng)新之舉，相關指導思想、實施原則等指向已經明晰；評估反饋和對外交流占比均為14%左右，前者作為獲取公眾真實感知的重要途徑，但福利邏輯、行政文化和公眾響應不足引致運用不夠，后者包括國際、地區(qū)間文化交流，或多存在于省市以上政府層面，或以政府禮節(jié)性、民間自發(fā)性為主，都未形成常態(tài)化機制。

由上可知，過去十年的公共文化服務政策著力健全公共文化服務體系、推動實體性文化發(fā)展，促進高質量公共文化服務發(fā)展的力度相對較小，規(guī)范性文化創(chuàng)新、優(yōu)秀地方文化傳承、數字文化發(fā)展等目標還不突出，相應的激勵措施也較薄弱，“高質量”靶向有待進一步增強。

（二）地方政策中部分目標和措施具體化不夠

應然地看，公共文化服務政策層級協(xié)同要求上級政策目標下級秉持貫徹、上級明確任務下級細化分解，地方政府應結合職能選擇組合政策工具，使上下級政策目標銜接、工具互補。但從協(xié)同實踐來看，常常會出現地方政策部分目標和措施具體化不夠的問題。

從編碼分析看，各級政策目標同構度高，均為以文化發(fā)展為主，但主次目標對比存在差異，越往地方層級治理目標的占比越高（見表2）。中央政策目標中文化發(fā)展占62.52%，主題直接體現文化發(fā)展目標的政策達35份，導向十分鮮明，這可能是因為文化作為五位一體布局的重要內容，中央深化文化體制改革行動不少落腳于發(fā)展公共文化領域，文化治理目標則多策略性地體現在文本內容中。C市政策的文化發(fā)展占比56.35%，與中央政策相比，治理權重有所增加，政府履行公共文化服務職能更注重兼顧發(fā)揮治理作用、豐富社會效益。下延至N區(qū)政策，文化發(fā)展與治理目標占比幾乎趨同，這既囿于人財物受制約而治理事務繁瑣，又緣于公共文化服務通過擴大文化認同規(guī)制行為的功能集中在基層，政策力求“一舉兩得”效果。盡管各級政策目標方向及其結構總體協(xié)同，但在內容銜接上地方政策一定程度存在細化不夠的問題。主要表現為有的政策“總體目標”表述較為宏觀，具體展開不足，缺乏系統(tǒng)的指標要求，下級政策也未做對應的細化分解工作；對省市政策明確的“目標任務”“重點工作”等，區(qū)縣政策存在對應本行政區(qū)域面積、經濟社會發(fā)展水平、地區(qū)文化特色等調適細化不到位現象，一定程度弱化了地方政策效力。

再看政策工具，每一類均不同程度用于各級政策，比較而言，中央政策與N區(qū)政策工具偏好基本相同，供給型工具運用最多、需求型工具最少，C市政策則運用環(huán)境型工具最多。中央政策工具偏好依次為供給型—環(huán)境型—需求型。供給型占42.5%，與其統(tǒng)籌體系建設、服務標準、資源分配等職能相符；環(huán)境型占32.2%，可滿足其制定規(guī)劃、策略和經濟保障等職能需要；需求型占比較低，但與原則性、框架性明確滿足需求、保障供給相關要求相適應，這是因為政策規(guī)劃、要求及配套措施多由地方政府具體實施。C市政策工具偏好呈環(huán)境型—供給型—需求型序次。環(huán)境型占40.3%，體現政府著重為公共文化服務發(fā)展提供良好環(huán)境，切合省市分解落實中央政策、完善規(guī)劃法規(guī)、強化配套保障、部署服務創(chuàng)新等工作要求；供給型占34.8%，集中在解決資源短板、歷史欠賬等方面，如針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設簡單、人才和技術保障不足等問題明確系列舉措；需求型工具占比24.9%，多屬供給規(guī)則、滿足公眾需求的原則性表述，不少內容原文沿用上級政策文本，尤其是引入社會力量、培育地方文化等舉措不夠具體，滿足公眾文化需求的細則有待進一步健全。N區(qū)政策體量較小，對應市級政策存在不少缺項，一些單項政策并無配套的操作性文件；工具選擇偏好呈供給型、環(huán)境型，分別占比37.2%、33.5%，重心系于服務供給體系建設和優(yōu)化環(huán)境。事實上，區(qū)縣并無法規(guī)制定權限，文化發(fā)展可規(guī)劃內容相對簡單，經濟配套規(guī)模不大，環(huán)境型工具的運用空間和有效依賴并不顯著；地處管轄與服務居民一線，識別、生產、提供公眾所需服務更加重要，需求型工具運用空間大，應圍繞政府采購、市場培育、社會參與等要點細化工作措施，尤須結合本地文化特色、民族居民需求創(chuàng)新服務供給辦法，形成發(fā)展新服務、向社會力量購買等具體措施，N區(qū)現行政策尚有不足。

由上可見，中央政策工具運用切合其目標與政府職能要求。但地方政策目標、措施分解明確不夠，缺少細化指標。C市政策較好運用環(huán)境型工具規(guī)劃轄區(qū)公共文化發(fā)展藍圖、路徑策略和經濟配套，但銜接供需、保障服務內容還不夠，政策原文轉述不少，供下級選用的方案不多，承上啟下功效有待增強。N區(qū)政策“據需供給”的工具運用略顯宏觀，具體化、項目化、清單化沿承上位政策不到位，引致一定的縱向協(xié)同摩擦。

（三）地方政策回應公眾文化需求不足

公共文化服務政策層級協(xié)同優(yōu)于目標同向且切合政策視野，存在地方政策具體化不夠、工具選擇未嚙合政府職能等問題。剖析協(xié)同現狀還需進一步審視實現文化發(fā)展與治理兩重特定目標的工具選擇是否適宜，能否構建縱向合力、提升政策體系效力。

文化發(fā)展是各級公共文化服務政策的主要目標，中央和C市政策對此運用供給型工具多、需求型工具少，C市政策的對比度尤其突出，其需求型工具偏少影響中央政策需求理念向下傳導分解和本區(qū)域文化發(fā)展；N區(qū)政策工具在偏好供給型同時提高了需求型工具占比，較好回應了社會文化發(fā)展需求。中央政策中供給型、環(huán)境型、需求型工具對文化發(fā)展的作用力分別為40.2%、32.19%、27.61%，這與以文化發(fā)展為主，特別是實體性、價值性文化對工具的偏好是相符的，也真實反映了中央政府出臺相關綱領、規(guī)劃、法規(guī)等高效力政策，系統(tǒng)搭建公共文化發(fā)展體制四梁八柱，構建根本性、全面性和內生性發(fā)展動力。C市政策工具的權重分布差異度最顯著。供給型工具達到58.39%，推力作用很大，環(huán)境型政策工具比重與中央政策持平，需求型政策工具占比低至9.31%。這表明C市追求文化發(fā)展目標主要依賴供給型、較少依賴需求型工具。對比整個政策體系的工具分布可以推斷，C市集中力量健全公共文化服務體系，既在場館設施及網路設備上彌補歷史欠賬，也一定程度存在超越經濟財力強調硬件體系建設的問題，調研發(fā)現政策明確的建設任務不少被延期或擱置；在回應公眾需求、豐富服務內容、提高服務質量等方面舉措還不夠。與中央和C市政策相比，N區(qū)推動文化發(fā)展的供給型工具占46.02%，不同的是需求型工具占28.32%，成為次優(yōu)選項。公共文化服務政策最終落地區(qū)縣，完善供給體系旨在滿足公眾享受文化成果的需求，在上位政策鼓勵和本級財力約束下，區(qū)縣應收集和識別公眾需求，大力引入市場、社會力量合作提供服務，相關配套政策可以成為主導工具。

公共文化服務發(fā)展經歷了由政治邏輯到行政邏輯、治理邏輯的轉變。文化治理以協(xié)商凝聚精神共識，增進公眾政治認同、民族自信和家國情懷，從而減少沖突、促進社會和諧。各級政策實現這一目標的工具選擇并不相同，中央、N區(qū)政策都偏好供給型，且中央政策工具分布更均衡，N區(qū)的需求型占比位居第二；C市政策工具偏好次序為環(huán)境型、供給型，與其政府職能基本相符（見表3）。

中央政策實現文化治理的工具分布與實現文化發(fā)展的趨同，但曲線更為平滑。表明中央政策注重從頂層部署文化的治理工作，既擴大投入完善供給體系支撐，又全面規(guī)劃文化守正創(chuàng)新，將民族文化精髓、社會主義核心價值觀從文化內容和形式上向地方鋪展，以保持公共性，還在鼓勵地方創(chuàng)新文化服務與業(yè)態(tài)、滿足公眾文化需求上指方向、明原則、定調子、搭渠道，其工具選擇是恰當的。C市政策實現文化治理作用倚重環(huán)境型工具，貢獻比為34.44%。該市在分解中央任務上注重構建將文化融入治理的中觀環(huán)境，細化工作措施和考評體系，承上啟下規(guī)劃公共文化的柔性整合策略，引導區(qū)縣將地方歷史文化融入標準化文化服務活動，豐富社會主義文化活力，畫大文化同心圓；創(chuàng)新整合內外資源，推動以文化跨界融合、文旅深度融合等方式刺激文化消費，促進了公共文化高質量發(fā)展〔10〕。公眾對公共文化服務響應度、滿意度持續(xù)提高，治理目標得到較好實現，其工具運用較為適宜。N區(qū)政策實現文化治理作用運用供給型工具為43.94%、需求型工具為28.79%，環(huán)境型工具最少。該區(qū)重視文化場館、陣地、設施等供給體系建設，既由于地處西部文化硬件鋪設有歷史欠賬，也在于文化投入屬于重點項目投資，有助于經濟發(fā)展；同時結合民宿、紅色、生態(tài)旅游等特色文化出臺文化扶貧、文化下鄉(xiāng)、社區(qū)文化發(fā)展相關措施，以回應公眾需求增進文化認同、促進社會治理。環(huán)境型工具較少主要是由于財力薄弱，經濟保障、激勵措施不多，發(fā)展文化主體、調動社會積極性不足，增強其隱性治理作用不夠，是政策層級協(xié)同最需改進的方面?？梢姡醒胝邔崿F兩重目標的工具選擇均較合理；C市政策回應公眾文化發(fā)展期待、滿足服務需求的內容略顯單??；N區(qū)政策圍繞需求的表述不多，缺乏引導公眾反饋需求、評價服務的相關機制，尚未出臺引入市場和社會力量參與供給，鼓勵其敏銳感知公眾需求、針對性推出服務的具體辦法。也就是說，地方政策應進一步聚焦精準滿足公眾文化需求。

總之，過去十年的公共文化服務政策與公眾文化期盼仍有一定距離：一是推動公共文化服務高質量發(fā)展力度較小，政策相對單一。二是地方政策部分具體措施略偏宏觀，地方原文轉發(fā)和轉述上級政策、不具操作性是形成“以文件落實文件”問題的重要原因。在發(fā)展規(guī)范性文化、滿足公眾文化需求等方面，承上啟下政策向下提供策略較少，區(qū)縣政策往往局限于上級政策范疇，創(chuàng)新具體舉措不多。三是地方政策強化服務供給、滿足公民文化需求不足。有關需求的政策總量偏少，區(qū)縣政策在收集公民文化需求、擴展供給渠道、提高受眾滿意度等方面細化不系統(tǒng)，沒有圍繞提升公民文化認同釋放其治理功效。

三、公共文化服務政策層級協(xié)同優(yōu)化

各級公共文化服務政策內在協(xié)同要求根據經濟社會發(fā)展水平科學設定政策目標，圍繞目標和文化行政職能優(yōu)化政策工具，精準回應公眾不斷發(fā)展的文化需求。隨著黨的二十大全面部署鑄就社會主義文化新輝煌的歷史篇章，公共文化服務發(fā)展需要推出更多增強人民精神力量的優(yōu)秀作品，創(chuàng)新實施文化惠民工程，加快高質量發(fā)展、滿足公眾文化新需求比任何時期都迫切。相關政策體系在優(yōu)化發(fā)展中應進一步突出縱向協(xié)同，提高體系效力。

（一）適應高質量發(fā)展要求調適政策目標

步入社會主義現代化建設新征程，公共文化服務更聚焦增強實現中華民族復興的精神力量，畫出全體人民團結奮斗的最大同心圓。因此，各級政策應深化文化發(fā)展，突出高質量發(fā)展主線，緊扣新的階段任務、經濟社會發(fā)展水平、受眾新期待調適政策重心并優(yōu)化目標設置。其一，豐富發(fā)展高品質規(guī)范性文化。公共文化服務自2005年提出以來，按照“國家基本公共文化服務指導標準”②持續(xù)推進，實體性文化獲得長足發(fā)展，但規(guī)范性文化特別是現代文化服務、地方習俗文化相對薄弱。新征程上，隨著經濟社會發(fā)展水平、公民收入水平和文化素養(yǎng)不斷提高，文化設施建設基本完成，以實體性文化為重點，加快創(chuàng)新發(fā)展高品質文化服務。地方政策應系統(tǒng)部署公共文化高質量發(fā)展，圍繞《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》出臺專項政策，進一步明確高質量服務的內涵、外延和標準，持續(xù)更新高質量服務供給清單，細化目標體系、充實工作抓手、強化配套保障；大力發(fā)展“城市書房”“文化驛站”“圖書館+”等新型公共閱讀空間，科技館、科普活動室等現代科普陣地，文化禮堂、非遺傳習所等大眾文藝休閑空間，舉辦更多文化嘉年華、全民藝術月等文化體驗活動；大力挖掘優(yōu)秀特色文化，將其納入公共文化范疇，推動公共文化新服務、新產品、新業(yè)態(tài)繁榮發(fā)展，切實滿足不同民族、年齡、職業(yè)人群的多元文化需求。其二，進一步繁榮公共數字文化。數字文化彰顯“數字中國”軟實力，賦予數字經濟內涵與品位，是實體文化新板塊和高質量文化服務重要內容。要適應國家文化數字化戰(zhàn)略，以數字化賦能公共文化新業(yè)態(tài)。在加快構建分級公共數字文化資源庫群、數字化平臺體系的同時，發(fā)展豐富便捷的數字化服務成為重中之重。要加快文化共享工程、數字圖書館、公共電子閱覽室、數字展覽館、科普數字空間等惠民工程向基層鋪展；引進社會力量發(fā)展數字美術館、文化館、博物館，拓展公共數字文化陣地；創(chuàng)新跨網絡、跨終端服務業(yè)態(tài)，豐富微視頻、藝術慕課、數字藝術等新型服務，使數字文化服務融入公眾生活。其三，提高受眾文化認同。要更加重視文化發(fā)揮社會主義核心價值觀指引、化育社會文明、活躍文化消費等柔性整合和帶動作用，以提高公眾接受度為切入點，將治理意圖嵌入文化內涵與服務品牌?？蓪⒓t色、民族和社會主義等文化基因融入文化產品，設計成服務內核和文化活動，引導公民培育公共精神，堅定中華文化自信，助力擴大政治認同；推行公共文化服務跨界融合，將“圖文博美”等文化服務與旅游、休閑業(yè)態(tài)疊加，增進公眾的文化友好度和認同感，在堅持公共性同時助推經濟活躍；加快打通服務網點最后一公里，依托社區(qū)提供弘揚社會公德、職業(yè)道德、家庭美德的高品質文化服務，更好教化風尚、凝聚民心，達到治理效果。通過以上措施，真正以高質量發(fā)展導向銜接各級政策、提升體系合力，保證公共文化發(fā)展的時代活力。

（二）切合政府職能逐級細化分解政策

黨的二十大報告強調，繁榮發(fā)展文化事業(yè)要堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統(tǒng)一，深化文化體制改革。這無疑要落腳于優(yōu)化政府文化行政職能、完善公共文化政策，推動地方政策切合行政視野、政府職能、受眾需求變化延展分解十分重要。其一，健全政策目標分級體系。中央政策以實化國家文化發(fā)展戰(zhàn)略、完善公共文化服務發(fā)展頂層設計為主，目標確立具有全國性、根本性、綜合性特征，除普惠標準外，很多發(fā)展目標系原則性、理念性、要求性表述，需要地方政策進行具體分解，省市政策應對照中央政策要求，立足區(qū)域經濟發(fā)展水平、公共文化發(fā)展基礎科學制定規(guī)劃，確立目標維度，形成一級、二級、三級甚至更多級目標體系，并納入政府績效考核范疇；地市政策則應進一步細化目標考核指標、評分規(guī)則、考核權重等，做到要求清晰、指向明確，直轄市政策可統(tǒng)籌目標分解和考核指標設計；區(qū)縣政策應細化實現目標的措施、項目和重點工作，明確人財物的組織，策劃好具體服務供給，確保目標實現。其二，增強地方政策可操作性。政府文化行政職能自上而下沿具體化路徑鋪展。推動公共文化服務高質量發(fā)展，地方承擔的具體職能多于中央，區(qū)縣的執(zhí)行事務多于省市，地方政策尤其是區(qū)縣政策須突出操作性。中央政策明確的“工作原則”“重點任務”“配套保障”等，省市政策需具體展開。要明確本區(qū)域公共文化服務發(fā)展重點領域和方面，制定階段性目標和實現路徑，擬定預算資金、重點項目分配和實施規(guī)制；對傳承發(fā)展優(yōu)秀地方傳統(tǒng)文化、引入社會力量參與服務供給、滿足公民高品質文化需求等要求，應制定相關規(guī)劃、操作規(guī)則、具體措施等，發(fā)揮好承上啟下功能，使區(qū)縣有章可循。區(qū)縣政策應立足“具體提供公共文化服務”職責進一步細化政策、強化可操作性，具體化、項目化、清單化列明政策措施并對照實施。尤其要優(yōu)化滿足公眾高質量文化需求的系列舉措，理順公民對高質量公共文化服務訴求，包括多元化、個性化、小眾化服務，引入市場、社會力量共同供給，連通服務供給效能、公眾滿意度評估鏈條，形成環(huán)環(huán)相扣的工作舉措。其三，地方政府要審慎“原文”轉發(fā)和轉述上級政策。作為傳達上級政策方式之一，“原文”轉發(fā)應以要求明確、標準清晰、舉措具體的可操作政策為限；部分需要細化的政策應在轉發(fā)時附上具體的貫徹落實意見，以供下級單位和政府執(zhí)行；大部分內容尤其是目標、任務、措施需要細化的政策宜按照相關要求單獨制定形成可操作性政策。在制定政策方面，上位政策要求本級細化完善的內容亦不宜“原文”轉述，而應結合實際展開，確保政策自上而下一體貫之、落到實處。

（三）聚焦?jié)M足公民文化需求優(yōu)化政策工具組合

中國式現代化是物質文明和精神文明相協(xié)調的現代化，必須大力發(fā)展社會主義先進文化、傳承中華文明，滿足公眾日益發(fā)展的文化需求。各級政府應緊盯高質量發(fā)展目標、立足自身職能、突出需求導向、深化服務創(chuàng)新，聚焦“提質”任務合理組合工具、構建體系合力。其一，提升政策激勵能級，擴大公共文化服務供給。前期公共文化投入多用于基礎設施建設，激勵社會力量參與服務創(chuàng)新和供給的資金補助、稅收優(yōu)惠、融資服務等措施比較匱乏，其效果距離政策預期有一定差距，新產品、新服務、新業(yè)態(tài)涌現不多。推動公共文化服務高質量發(fā)展要加強政策激勵“指揮棒”作用，省市及其以下層級政策尤應完善策略舉措，豐富配套工具，在結合財力擬定補貼補助、稅費減免的基礎上，可綜合運用文化經營權許可、公益資源配置、政府采購、勞務派遣等具體措施，吸引更多市場、社會主體加入文化服務創(chuàng)新和供給行列，并強化其發(fā)展權利保障與責任約束，充分發(fā)揮市場洞察和回應社會需求的敏銳性，多措并舉創(chuàng)造公共文化服務高質量發(fā)展良好環(huán)境。其二，精準運用政策工具，激發(fā)需求內生活力。擴大環(huán)境型工具運用范圍、增強供給型工具的針對性，各級政策要加快完善高質量服務認定、篩選、培育、發(fā)展系列規(guī)劃，強化預算保障、經濟配套和人才培育，將更多人財物資源用于發(fā)展高質量文化服務。要補長需求型工具短板，與供給型工具形成“拉推”組合，憑借現代信息技術建立公民文化需求收集、政府購買、評估反饋、文化交流等信息管理平臺，暢通公眾表達文化需求、提交供給建議、反饋滿意度的渠道，真正把公眾需求置于供給前端，使得“智慧型”“一站式”“訂單化”公共文化服務觸手可及，提升公眾的文化獲得感與幸福感。其三，強化供給體系查漏補缺，暢通服務供給“最后一公里”。公共文化服務供給側改革取得了顯著成效，文化基礎設施和服務網絡基本實現六級覆蓋，無需再大規(guī)模鋪排建設文化設施，各級政策推動實體性文化發(fā)展的重心應轉到供給體系的查漏補缺上。廣大欠發(fā)達農村仍有不少服務供給空白，城市社區(qū)也有體系覆蓋漏洞，是新發(fā)展階段完善現代公共文化服務體系的關鍵。地方政府要從資金投入、設施建設、項目布局、技術支撐等方面綜合施策，完善設施網絡，更要引導市場、社會力量有效參與村（居）公共文化服務設施布點，擴大薄弱地區(qū)的文化服務供給，根據公民需求改善服務品質，以人氣品牌文化激活社區(qū)內生活力，全面提高公眾文化權益保障水平。

誠然，基于公共文化服務政策層級協(xié)同理論和過去十年政策實踐獲得的發(fā)展啟示或很有限，但無疑為這一領域以史為鑒、繼往開來提供了新的視角。走在建設社會主義文化強國、實現社會主義現代化的康莊大道上，公共文化凝聚強大精神力量的使命更加榮光，為此傾心的每一份子都應始終堅信和弘揚中華文化，為推動公共文化服務政策持續(xù)完善、加快公共文化服務高質量發(fā)展奉獻熱情和智慧，合力鑄就社會主義文化新輝煌。

注釋：

①2021年3月，文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財政部聯合印發(fā)《關于推動公共文化服務高質量發(fā)展的意見》。

②2015年中辦國辦印發(fā)《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，以附件形式印發(fā)《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》，明確了基本公共文化服務的項目、內容、標準等。

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〔10〕李少惠，袁閣臣.企業(yè)參與公共圖書館跨界融合的動力機制研究——基于公共文化服務供給視角〔J/OL〕.圖書館建設：1-24〔2022-10-16〕.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/23.1331.G2.20220825.1710.006.html.

責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2022-10-24

〔基金項目〕國家社會科學基金項目 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中完善西部農村公共文化服務體系研究”（18BZZ102），甘肅省軟科學項目“甘肅文旅融合發(fā)展的動力機制及優(yōu)化路徑”（20CX9ZA110）， 甘肅省宣傳思想文化人才資助項目“鄉(xiāng)村振興背景下農村公共文化服務高質量發(fā)展研究”，主持人李少惠。

〔作者簡介〕李少惠（1964-），女，四川隆昌人，蘭州大學管理學院教授、博士生導師，主要研究方向為公共文化服務、文化治理等。

袁閣臣（1978-），男，湖南平江人，蘭州大學管理學院博士生，主要研究方向為公共文化服務。

王 婷（1990-），女，陜西榆林人，西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院講師、管理學博士，主要研究方向為文化政策、文化治理。