建設(shè)用地減量化潛力測(cè)算方法研究
——以上海市浦東新區(qū)為例

樓 江，吳 玥

2014年，國(guó)土資源部出臺(tái)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式提出“減量用地”是實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標(biāo)之一，“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度”，“實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理”，建設(shè)用地減量化管理上升為國(guó)家戰(zhàn)略舉措[1]。

在大力推行建設(shè)用地減量化的大背景下，要制定建設(shè)用地減量化計(jì)劃首先應(yīng)了解其潛力，但現(xiàn)有研究鮮有涉及區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地減量化潛力測(cè)算這一領(lǐng)域。而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦的區(qū)域性差異，使得建設(shè)用地減量化潛力的計(jì)算和合理分配規(guī)劃期內(nèi)區(qū)域建設(shè)用地減量化指標(biāo)成為了亟待研究的關(guān)鍵問(wèn)題。

1 建設(shè)用地減量化潛力的內(nèi)涵和分類(lèi)

1.1 建設(shè)用地減量化潛力的內(nèi)涵

建設(shè)用地減量化涉及兩個(gè)方面：一是節(jié)約降耗，降低對(duì)新增建設(shè)用地資源的需求，控制建設(shè)用地的增長(zhǎng)；二是減存增效，通過(guò)壓縮和減少現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模，提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度，達(dá)到集約增效目標(biāo)[2]。

建設(shè)用地減量化潛力則是指在一定時(shí)期、一定生產(chǎn)力水平下，針對(duì)某種土地用途建設(shè)用地，通過(guò)在行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)等方面采取一系列措施，使建設(shè)用地布局優(yōu)化或總量減少的可拆除現(xiàn)狀建設(shè)用地面積。本文測(cè)算的建設(shè)用地減量化潛力主要是預(yù)測(cè)未來(lái)可以壓縮減少的現(xiàn)有建設(shè)用地規(guī)模。

1.2 建設(shè)用地減量化潛力的分類(lèi)

潛力測(cè)算是一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、提高土地集約利用水平的有效方法。在實(shí)施過(guò)程中，建設(shè)用地減量化潛力的測(cè)算是減量化指標(biāo)制定的基礎(chǔ)，需要選擇科學(xué)、合理的指標(biāo)來(lái)表征潛力的大小。

（1）理論潛力

理論上，建設(shè)用地減量化項(xiàng)目潛力主要來(lái)源于城市開(kāi)發(fā)邊界外的工業(yè)用地和待拆除的宅基地。其中拆除宅基地的潛力主要來(lái)源于居民宅基地用地量的降低、建筑容積率的提高、閑散土地的再利用、自然村向中心村的合并等。

（2）規(guī)劃潛力

規(guī)劃潛力是為落實(shí)2020年土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果中關(guān)于建設(shè)用地減量任務(wù)而提出的階段性目標(biāo)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地的潛力占比計(jì)算出到2020年各地規(guī)劃實(shí)施的建設(shè)用減量化目標(biāo)值，規(guī)劃潛力空間都來(lái)自于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和集中建設(shè)區(qū)以外的工業(yè)用地。

（3）實(shí)際潛力

實(shí)際潛力是為了有效調(diào)節(jié)各區(qū)域間減量化潛力的非均衡性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域不同層次地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)合理論潛力和規(guī)劃潛力，充分考慮區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地類(lèi)型差異等問(wèn)題，與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等有效銜接，在保證“建設(shè)用地規(guī)模必須只增不減、必須負(fù)增長(zhǎng)”這一指標(biāo)的可行性與準(zhǔn)確性的條件下，將區(qū)域內(nèi)減量化指標(biāo)進(jìn)行合理調(diào)整后，切實(shí)可落實(shí)的建設(shè)用地減量化目標(biāo)值。

2 潛力分析思路和方法

建設(shè)用地減量化的潛力分析是按照理論潛力——規(guī)劃潛力——實(shí)際潛力的順序進(jìn)行的，首先基于理論假設(shè)條件下確定未來(lái)可實(shí)施減量化的工業(yè)用地和宅基地，然后根據(jù)理論潛力占比對(duì)近期規(guī)劃范圍內(nèi)可實(shí)施減量化潛力進(jìn)行分解，最后結(jié)合區(qū)域具體情況和與相關(guān)規(guī)劃的銜接，進(jìn)一步得出建設(shè)用地減量化的實(shí)際潛力。

2.1 減量化理論潛力

對(duì)理論潛力的測(cè)算首先基于以下兩個(gè)假設(shè)：（1）城市開(kāi)發(fā)邊界外建設(shè)用地減少（拆舊地塊）與城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地增加（建新地塊）掛鉤。（2）城市開(kāi)發(fā)邊界外減量化的建設(shè)用地主要包括規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外，面積約198km2的現(xiàn)狀工業(yè)用地和部分宅基地。具體測(cè)算方法如下：

式中Ql為理論潛力，Sg為城市開(kāi)發(fā)邊界外工業(yè)用地面積，Sz為可拆除宅基地面積，Sz1為城市開(kāi)發(fā)邊界外宅基地面積，Sz2為城市開(kāi)發(fā)邊界外應(yīng)保留宅基地面積，Sg'為城市開(kāi)發(fā)邊界外耕地面積，同時(shí)借鑒一般大農(nóng)業(yè)建設(shè)區(qū)經(jīng)驗(yàn)，宅基地與耕地比例約為1:6。

綜合得到理論潛力計(jì)算公式為：

2.2 減量化規(guī)劃潛力

根據(jù)區(qū)域內(nèi)各地的理論潛力可以得到理論潛力占比計(jì)算公式為：

式中PQl為理論潛力占比，Qli為根據(jù)式4計(jì)算所得地區(qū)i的理論潛力。理論潛力占比可以保證減量指標(biāo)在規(guī)劃期區(qū)域內(nèi)合理分配，具體是指將區(qū)域內(nèi)實(shí)施的建設(shè)用減量化總目標(biāo)值按比例分配到各地。假設(shè)區(qū)域內(nèi)減量化總目標(biāo)值為S，按照理論潛力占比分配規(guī)劃潛力，得到規(guī)劃潛力Qg的計(jì)算公式為：

2.3 減量化實(shí)際潛力

在減量化工作的實(shí)際推進(jìn)中，還應(yīng)兼顧城市規(guī)劃布局，應(yīng)優(yōu)先考慮對(duì)198區(qū)域的污染企業(yè)，水域、河道及高壓走廊，污染性工業(yè)附近宅基地實(shí)施減量化。此外還需要結(jié)合所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及各方利益平衡等綜合確定。根據(jù)建設(shè)用地增減掛鉤原則，對(duì)于城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)需求較大的區(qū)域可以適當(dāng)增加減量化任務(wù)。

從目前的實(shí)際潛力分析，建設(shè)用地減量主要來(lái)源于規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和集中建設(shè)區(qū)以外的工業(yè)用地以及水務(wù)、生態(tài)等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃覆蓋的現(xiàn)狀建設(shè)用地面積。

3 案例：上海市浦東新區(qū)建設(shè)用地潛力分析

上海市浦東新區(qū)是一個(gè)副省級(jí)市轄區(qū)，南與奉賢、閔行接壤，西與徐匯、黃浦、虹口、楊浦、寶山五區(qū)隔黃浦江相望，北與崇明隔長(zhǎng)江相望。全區(qū)共轄12個(gè)街道、24個(gè)鎮(zhèn)，面積1210.41km2，是上海市人口最多的行政區(qū)，也是上海市的第二大行政區(qū)。

上海要實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)劃總量的“零增長(zhǎng)”，浦東新區(qū)的減量化工作可謂任務(wù)艱巨。根據(jù)2010-2020年版本的新區(qū)規(guī)劃為例測(cè)算，到2020年，新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模為805km2。那么，要保證浦東新區(qū)的建設(shè)用地減量化工作的順利進(jìn)行，就要求各鎮(zhèn)充分挖潛，落實(shí)任務(wù)，將減量化指標(biāo)由全區(qū)統(tǒng)籌分配到各鎮(zhèn)。

3.1 理論潛力

根據(jù)式4計(jì)算出各鎮(zhèn)未來(lái)減量化的理論潛力Ql，浦東新區(qū)未來(lái)減量化理論潛力為83261畝，其中，川沙新鎮(zhèn)潛力最大（14743畝），萬(wàn)祥鎮(zhèn)潛力最?。?28畝）。

3.2 規(guī)劃潛力

通過(guò)各鎮(zhèn)的理論潛力計(jì)算出潛力占比PQl，并結(jié)合2020年規(guī)劃實(shí)施的建設(shè)用地減量化目標(biāo)，按比例分配到各鎮(zhèn)具體如表1所示。

表1 上海市浦東新區(qū)各鎮(zhèn)減量化潛力計(jì)算表（按潛力占比排序）Table 1 Calculation table of reduction potential of each town in Pudong new District of Shanghai (sorted by potential proportion)

3.3 實(shí)際潛力

在減量化項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，確定實(shí)際潛力時(shí)還要根據(jù)每個(gè)區(qū)域內(nèi)不同的實(shí)際情況調(diào)整規(guī)劃潛力。以川沙鎮(zhèn)為例計(jì)算其實(shí)際潛力。

川沙新鎮(zhèn)位于浦東新區(qū)東部，區(qū)域面積96.7km2，常住人口33.8萬(wàn)，下轄6個(gè)社區(qū)，包括42個(gè)村、40個(gè)居委會(huì)。通過(guò)上述對(duì)潛力的計(jì)算可知，川沙新鎮(zhèn)的理論潛力14743畝，潛力占比17.7%，因此到2020年規(guī)劃潛力為1611.3畝。具體對(duì)實(shí)際潛力指標(biāo)的分配考慮如下。

（1）其他各部門(mén)應(yīng)落實(shí)的減量化任務(wù)

近年來(lái)上海市委、市政府不斷加大重點(diǎn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境整治力度，由于水務(wù)、生態(tài)、農(nóng)委等相關(guān)部門(mén)年度實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃范圍內(nèi)是不允許有建設(shè)用地的，因此首先對(duì)這些專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行收集整合，將近期或有明確實(shí)施時(shí)間的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地全部納入該年度的減量化計(jì)劃任務(wù)指標(biāo)中，增加實(shí)際潛力指標(biāo)。

（2）動(dòng)遷意愿

由于減量化涉及到農(nóng)村宅基地的拆除，而對(duì)川沙新鎮(zhèn)而言，宅基地總量較大，比例偏高，而且有著點(diǎn)多面廣、布局零星的問(wèn)題。雖然宅基地置換能實(shí)現(xiàn)宅基地縮減、推進(jìn)土地有效利用、改善農(nóng)民生活和農(nóng)村面貌，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地空間布局調(diào)整和用地?cái)?shù)量零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)[3]，但宅基地的減量化在實(shí)際操作過(guò)程中卻出現(xiàn)了較大的阻力。一方面，隨著上海迪士尼樂(lè)園的建成，以鄉(xiāng)村宅基地住宅為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的特色民宿，成為了極具特色文化體驗(yàn)的住宿餐飲業(yè)新型業(yè)態(tài)，介于傳統(tǒng)農(nóng)家樂(lè)與旅館業(yè)之間。而根據(jù)《促進(jìn)特色民宿業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)（試行）》，特色民宿所在鄉(xiāng)村應(yīng)是規(guī)劃保留的自然村落，不受動(dòng)遷、減量化政策影響，另一方面，主要宅基地減量化過(guò)程中若涉及農(nóng)民動(dòng)遷，又缺乏統(tǒng)一的動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和暢通的房源調(diào)撥機(jī)制。

因此，川沙新鎮(zhèn)的農(nóng)村宅基地減量化，既要考慮特色民宿所涉及應(yīng)保留的土地，又要考慮相關(guān)的農(nóng)村土地制度和社會(huì)保障制度。一方面充分尊重拆遷方退出宅基地的意愿，另一方面確定合理的補(bǔ)償指標(biāo)，統(tǒng)籌平衡，不能為了完成任務(wù)盲目地制定宅基地減量化指標(biāo)。

（3）經(jīng)濟(jì)效益及資金問(wèn)題

上海市建設(shè)用地減量化同時(shí)針對(duì)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地。

川沙新鎮(zhèn)的工業(yè)用地有著布局相對(duì)分散、利用強(qiáng)度相對(duì)不高、效益相對(duì)較差等問(wèn)題。一方面，對(duì)其實(shí)施減量化可以直接地積極地降低公共管理成本，減少污染源，改善生態(tài)環(huán)境。而另一方面，工業(yè)用地的減量化短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入減少，會(huì)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織租金收入、吸納的勞動(dòng)力數(shù)量、本地就業(yè)勞動(dòng)力收入都產(chǎn)生不同程度的影響[4]。

雖然新區(qū)規(guī)土局提出工業(yè)減量化要“引逼結(jié)合，以逼為主”完成清拆，但在制定建設(shè)用地減量化實(shí)際潛力指標(biāo)時(shí)，仍然有必要對(duì)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)和集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地進(jìn)行充分地走訪調(diào)研，同時(shí)考慮減量化過(guò)程中涉及到的如土地補(bǔ)償、地上物補(bǔ)償、附屬物補(bǔ)償及減量化土地的整理復(fù)墾資金等問(wèn)題，力求在完成減量化任務(wù)的前提下，合理分配指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化

（4）耕地占補(bǔ)平衡

隨著建設(shè)項(xiàng)目和減量化的推進(jìn)，減量化指標(biāo)與規(guī)劃空間的不匹配狀況逐漸顯現(xiàn)。在實(shí)際操作過(guò)程中，川沙新鎮(zhèn)未來(lái)城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)新增建設(shè)用地需求為20089畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)未來(lái)減量化潛力，即城市開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的新增建設(shè)用地需求大于可拆除建設(shè)用地面積。

因此，未來(lái)川沙鎮(zhèn)的新增建設(shè)用地指標(biāo)的獲取還需通過(guò)區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌平衡，或與其他地區(qū)協(xié)調(diào)置換，與規(guī)劃發(fā)展空間調(diào)整相結(jié)合，對(duì)規(guī)劃空間進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，在未來(lái)土地利用規(guī)劃調(diào)整完善中，也應(yīng)對(duì)城市開(kāi)發(fā)邊界逐步進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

（5）區(qū)域內(nèi)差異

為了有效調(diào)節(jié)浦東新區(qū)內(nèi)各鎮(zhèn)減量化潛力的非均衡性，實(shí)現(xiàn)區(qū)域不同層次地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在制定川沙鎮(zhèn)實(shí)際潛力的過(guò)程中，應(yīng)充分考慮區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地類(lèi)型差異等問(wèn)題，與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等有效銜接，在保證指標(biāo)的可行性與準(zhǔn)確性的條件下，將區(qū)域內(nèi)減量化指標(biāo)進(jìn)行合理調(diào)整，確保實(shí)際潛力內(nèi)的減量化指標(biāo)切實(shí)可行。

4 結(jié)語(yǔ)

減量化潛力測(cè)算既要完成減量化任務(wù)指標(biāo)，又要考慮規(guī)劃情況與實(shí)施減量化過(guò)程中的可行程度與生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益等因素。一般來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，不同產(chǎn)業(yè)用地需求是不一致的，難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量，需要結(jié)合區(qū)域自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，尋求符合區(qū)域特點(diǎn)、能高效運(yùn)行減量化任務(wù)的方式。區(qū)域間減量化潛力的差異對(duì)建設(shè)用地減量化提出差別化管理的要求，差別化管理能優(yōu)化不同區(qū)域、不同部門(mén)、不同產(chǎn)業(yè)之間的土地資源配置效率。因此，在測(cè)算減量化潛力的過(guò)程中既要統(tǒng)籌安排各區(qū)域、各部門(mén)、各類(lèi)產(chǎn)業(yè)用地，又要根據(jù)減量化潛力差異將研究區(qū)域劃分成不同的減量化項(xiàng)目區(qū)，如重點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)和一般項(xiàng)目區(qū)，并根據(jù)實(shí)際潛力制定差異化的任務(wù)指標(biāo)和差別化的管理政策，因地制宜，不搞“一刀切”，促進(jìn)建設(shè)用地減量化工作健康有序的開(kāi)展。