鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的耕地保護問題
——以江西省為例

曾 新，鮑海君*，韓 璐

黨的十九大提出“要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重”。鄉(xiāng)村旅游是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力支撐，是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，也是促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的有效手段。

作為一種新的發(fā)展思路，鄉(xiāng)村旅游為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標提供新的實現(xiàn)路徑和手段。其在帶動農(nóng)村經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，也對農(nóng)村耕地造成巨大的影響，帶來一些值得反思的理論問題和亟待解決的現(xiàn)實困境。國內(nèi)學者已經(jīng)在鄉(xiāng)村旅游的概念界定、發(fā)展模式設計、旅游產(chǎn)品體系構建、旅游可持續(xù)發(fā)展等方面取得了較為豐碩的研究成果[1-4]。在旅游開發(fā)的過程中，未合理規(guī)劃約束區(qū)域內(nèi)的土地利用方式[4]，并且土地管理機制尚不完善[5]，政府、企業(yè)、村民等開發(fā)主體間的利益失衡導致土地無序開發(fā)[6]，降低了土地利用效率；掠奪性旅游開發(fā)模式使大范圍的自然景觀轉變?yōu)槿嗽炀坝^[7-8]，打破人與自然之間的良性生態(tài)關系[9]；旅游發(fā)展中政府土地規(guī)劃權與農(nóng)民土地發(fā)展權存在沖突[10]，阻礙了農(nóng)民通過旅游發(fā)展分享收益[11]。在對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展背景下所引發(fā)的土地利用問題探究中，已有研究側重于從完善制度建設和提高經(jīng)濟效益兩個角度來探討土地利用效率、土地生態(tài)保護、土地權益等方面的問題，而較少關注在推進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中所產(chǎn)生的耕地保護問題。深入研究鄉(xiāng)村旅游背景下耕地保護的相關科學問題，將會豐富鄉(xiāng)村旅游中耕地問題研究的理論內(nèi)涵；探索以鄉(xiāng)村旅游為導向的鄉(xiāng)村振興模式下的耕地保護問題，對科學引導鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論價值和應用價值。

1 江西省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與耕地保護現(xiàn)狀

1.1 江西省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀

江西省位于我國中部地區(qū)，其地勢平緩氣候宜人且植被茂盛，丘陵、盆地、平原等地貌類型齊全，擁有豐富的旅游資源。江西的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展于20世紀80年代末，最初發(fā)端于農(nóng)村森林自然景觀，后逐漸演變?yōu)橐陨鷳B(tài)觀光農(nóng)業(yè)和森林自然景觀為主開展的采摘、登山、觀賞等活動的鄉(xiāng)村旅游。目前江西省的鄉(xiāng)村旅游主要有5種類型（如表1所示），根據(jù)表1可知，江西省的鄉(xiāng)村旅游資源豐富，類型多樣，但是為了滿足全國乃至世界更多游客的需求，需要進一步加強鄉(xiāng)村旅游建設以獲取更大的市場份額。此外，根據(jù)中華人民共和國文化和旅游部、國家發(fā)改委等12個部門聯(lián)合發(fā)布的《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動方案》及《全國鄉(xiāng)村旅游扶貧重點村名單》，江西省11個地級市85個縣中共有741個村被列為建檔立卡貧困村，需要攻克的貧困人口數(shù)量高達16.83萬，達成精準扶貧目標離不開鄉(xiāng)村旅游的助力。

如表2所示，在2015-2017年間，江西省旅游接待人數(shù)和旅游總收入均在不斷增加，其中鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)從15年的1.89億人次增長到17年的3億人次，增幅達58.73%，三年間的旅游總收入增幅高達50.45%。然而鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)占全省接待人數(shù)的比重卻增長緩慢，2016年和2017年的比重幾乎沒有變化，同時鄉(xiāng)村旅游總收入占全省旅游總收入的比重在逐年下降，由15年的49.48%下降至17年的42.08%。這表明江西省的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但是鄉(xiāng)村旅游建設跟不上市場發(fā)展速度，需要進一步發(fā)展以提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平。

表1 江西省鄉(xiāng)村旅游主要類型Table 1 Main types of rural tourism in Jiangxi Province

表2 2015-2017年江西省鄉(xiāng)村旅游的接待人數(shù)和總收入Table 2 Reception and total income of rural tourism in Jiangxi Province from 2015 to 2017

1.2 江西省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中耕地保護現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的耕地保護問題是指在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游過程中，為擴大其發(fā)展規(guī)模提升經(jīng)濟效益而進行的生產(chǎn)經(jīng)營活動，對農(nóng)村耕地帶來不利影響而產(chǎn)生的問題。江西省2015-2017年耕地面積變化及農(nóng)用地轉用狀況，詳見表3。

由表3及圖1可知，在2015-2017年間，江西省耕地面積呈逐年下降趨勢，而農(nóng)用地轉用面積卻在逐年擴大，農(nóng)用地轉用面積從2015年20946.86畝到2017年的164834.24畝，三年時間里暴增了近800%。表明江西省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動用地正在下降，而與鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相關的建設用地迅猛增加。

表3 2015-2017年江西省耕地面積及農(nóng)用地轉用狀況Table 3 Cultivated land area and the conversion of agricultural land in Jiangxi Province from 2015 to 2017

圖1 2015-2017年江西省全省耕地面積與農(nóng)用地轉用面積變化趨勢Fig.1 Trends of cultivated land area and agricultural land conversion area in Jiangxi Province from 2015 to 2017

囿于江西省多丘陵山地的地形特征，在江西省土地利用結構中，耕地面積占全省土地資源總量的比重較小，而2015-2017年間耕地面積持續(xù)下降，從46337100畝減少至41482900畝，下降了1.94個百分點。其中，農(nóng)用地轉建設用地所占用的耕地面積較大，從2015年的9903.16畝大幅增加至2017年的73177.99畝，即使農(nóng)用地轉用面積中耕地比重有所下降，但仍然保持在40%以上。近年來江西省的耕地面積在不斷減少，而耕地面積的減少容易引發(fā)各種社會沖突[12]，其主要原因在于以鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，極大刺激了農(nóng)村對建設用地需求的增長，旅游設施搭建、餐飲住宿、道路交通、基礎設施建設等建筑用地不斷增加，占用了部分耕地，再加上農(nóng)村法制建設尚不完善，監(jiān)管缺位，企業(yè)違法占用土地現(xiàn)象時有發(fā)生，導致江西省耕地面積不斷下降。這表明江西省的鄉(xiāng)村旅游在發(fā)展過程中用地需求巨大，但是沒有合理合法利用，應合法高效利用以減少對耕地的不利影響。

2 鄉(xiāng)村旅游引致的耕地保護新問題

土地供應數(shù)量是推進鄉(xiāng)村旅游建設的基礎和載體，包括地方政府、企業(yè)和農(nóng)民在內(nèi)的三個土地行為主體為追求自身利益最大化[13]，以及尚未成熟的旅游開發(fā)模式和過度商業(yè)化的土地利用方式，加劇了鄉(xiāng)村地域中人地系統(tǒng)之間的矛盾，造成了一系列的耕地保護問題。

2.1 尚未成熟的旅游開發(fā)模式，導致耕地屬性遭到破壞

在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地使用建設環(huán)節(jié)中，由于江西省鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式尚未成熟，在地方政府仍需完善的旅游用地監(jiān)管制度下，企業(yè)和農(nóng)民違法用地現(xiàn)象突出，耕地屬性遭到破壞。

企業(yè)為獲取最大的營業(yè)利潤，會盡可能多的占地囤地，尤其是在鄉(xiāng)村旅游這一帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展新模式的起步階段，政府對企業(yè)的各種監(jiān)督約束機制尚不完善，客觀上加劇了企業(yè)非法占用耕地、違章搭建、破壞耕地屬性等現(xiàn)象的產(chǎn)生；鄉(xiāng)村旅游帶動了整個鄉(xiāng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展，面對大量蜂擁而至的游客以及隨之而來的巨大商機，越來越多的農(nóng)民以開設農(nóng)家樂或者提供相關的旅游服務的方式來增加家庭收入。為了追求更好的生活質量或更高的經(jīng)濟收入，部分農(nóng)民違規(guī)占用耕地進行房屋新建或擴建旅游接待設施[14]，破壞了耕地屬性。

2.2 不合理的土地利用方式，導致耕地污染嚴重

在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地使用保護環(huán)節(jié)上，沒有因地制宜建立起合理的土地利用方式和布局，建設在耕地附近的旅游設施場所在經(jīng)營活動中產(chǎn)生大量的廢棄物，導致耕地污染嚴重。

打造一個獨具特色鄉(xiāng)村旅游品牌，需要引入更多企業(yè)入駐所在區(qū)域以支撐旅游布局。地方政府在做旅游規(guī)劃時沒有進行合理的產(chǎn)業(yè)布局，在靠近耕地的區(qū)域安置餐飲、住宿、工業(yè)企業(yè)等相關旅游產(chǎn)業(yè)，受資金技術等條件的限制，部分服務于鄉(xiāng)村旅游的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對工業(yè)廢水、廢氣、廢渣等廢棄物的無害化處理不足；此外，企業(yè)經(jīng)營的目的在于獲取利潤，在旅游發(fā)展實踐中，他們傾向于追求大規(guī)模、快速的經(jīng)濟利潤增長，忽略環(huán)境保護[15]，因此通常會選擇直接排放于地表或是填埋土中，嚴重污染和破壞了附近的耕地環(huán)境。另外，大量涌入鄉(xiāng)村的城市游客，在觀光旅游過程中制造出大量的垃圾，也對鄉(xiāng)村土地造成了污染。

鄉(xiāng)村旅游的推進，需要打造更多特色產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。這種以旅游為導向的發(fā)展使區(qū)域內(nèi)種植結構發(fā)生改變，糧食作物、綠肥種植均低于旅游發(fā)展以前的比重。以江西省石城縣為例，政府為打造以白蓮為核心的觀光旅游產(chǎn)業(yè)鏈，以行政規(guī)劃+補貼鼓勵的方式擴大區(qū)域內(nèi)的白蓮種植范圍，導致糧食作物種植大大減少。此外，由于政府鼓勵和補貼，種植白蓮成為一種更省時省力又能獲取高收益的農(nóng)業(yè)發(fā)展途徑，許多農(nóng)民自發(fā)放棄其他作物的種植而轉向白蓮。種植結構的大幅改變，影響當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，增加了當?shù)氐南x害概率；而綠肥種植的減少，又降低了土壤肥力。為了減少蟲害保證白蓮的品質，農(nóng)民噴灑了大量的農(nóng)藥和化肥，致使耕地污染嚴重。

2.3 土地資源被大量出讓，導致耕地面積嚴重縮減

在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地供應環(huán)節(jié)，地方政府和農(nóng)民出于不同的利益訴求，選擇最大化的出讓或出租土地，導致耕地面積嚴重縮減。

對鄉(xiāng)村進行旅游開發(fā)建設極大地增加了對土地供應的需求，地方政府出于增加財政收入和提高社會經(jīng)濟發(fā)展水平的動機[16-17]，傾向于選擇經(jīng)濟效益更高的耕地非農(nóng)化土地利用方式，從而將更多的耕地資源劃入景區(qū)開發(fā)建設范圍。以江西省鄱陽湖的A村為例，該村曾是遠近聞名的水稻產(chǎn)區(qū)，隨著該村經(jīng)濟的發(fā)展和旅游開發(fā)的進行，從2003年到2013年，十年來該村耕地面積減少了近一半，而地方政府是造成這一局面的重要推手。

鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)建設，極大地完善了鄉(xiāng)村基礎設施條件和生活配套服務，同時農(nóng)村社會經(jīng)濟水平的提高增強了農(nóng)民的購買力和消費能力，便利的交通市集使村民可以在商超迅速地購買到糧食蔬菜。在可觀的耕地租賃費和低下的糧食生產(chǎn)效益對比之下，農(nóng)民不再視耕種為生存所必須的活動，而是傾向于把自家的大部分或者全部耕地轉租給外來旅游開發(fā)商等相關企業(yè)，自己在當?shù)鼐蜆I(yè)或者進城務工以提高經(jīng)濟收入。

3 對策建議

為了更好的解決當前江西省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的耕地保護問題，需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游發(fā)展理念。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村旅游轉向全域旅游，把區(qū)域內(nèi)的社會及自然資源全方位的整合起來，讓政府、企業(yè)、當?shù)卮迕窆餐瑓⑴c到景區(qū)建設和耕地保護中來，從而打造處處是風景、人人是主人的良性旅游生態(tài)，促進鄉(xiāng)村旅游和耕地保護的雙贏。

3.1 創(chuàng)新旅游用地理念，合理高效利用耕地

當前的鄉(xiāng)村旅游較為狹窄，通常只關注旅游產(chǎn)業(yè)本身及其特定的發(fā)展區(qū)域，但是全域旅游則把整個鄉(xiāng)村看成一個旅游區(qū)域，把區(qū)域內(nèi)的政府、企業(yè)、村民看作是旅游的開發(fā)主體。因此整個鄉(xiāng)村的土地包括耕地都置于旅游規(guī)劃之內(nèi)，每一塊土地都有其特定的用途安排，若某個區(qū)域的土地用途遭到破壞，則會破壞整個旅游區(qū)域的景觀效果，影響企業(yè)和農(nóng)民民的收入。

此外，當?shù)卣蛘呗糜伍_發(fā)商可以借鑒全域旅游的思路，充分整合區(qū)域內(nèi)的社會和自然資源，從時間和空間角度考慮農(nóng)用地的可持續(xù)性，通過合理布局農(nóng)作物種植以打造全年農(nóng)業(yè)景觀，促進旅游發(fā)展，提高土地利用效率。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，控制土地污染

首先，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，需要從整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展角度考慮，將旅游產(chǎn)業(yè)鏈中有污染隱患的企業(yè)集中安置，并且建設污水處理廠集中處理區(qū)域內(nèi)的污染物。建立嚴格的環(huán)保評價監(jiān)控制度，對區(qū)域內(nèi)的企業(yè)排污進行監(jiān)管和抽查，防止耕地受到污染。

其次，加大文明旅游宣傳力度，提醒游客規(guī)范自身行為，保護生態(tài)文明游玩。

最后，保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，注重發(fā)展多種農(nóng)作物以維持農(nóng)耕中的生物多樣性，將生態(tài)均衡、物種豐富作為旅游的宣傳賣點，而不再僅僅將某個特殊農(nóng)作物作為重要旅游特色進行大面積的種植。通過維持生態(tài)多樣性減少人為因素帶來的病蟲害現(xiàn)象，重視耕地耕種過程中產(chǎn)生的污染現(xiàn)象，嚴格控制各種農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜對土壤的滲透和破壞，盡可能地切斷農(nóng)用地污染的源頭。對于一些已經(jīng)遭到污染的土壤要積極治理，采用綜合利用工程、生物學及理化方法等，實現(xiàn)污染土地的生態(tài)修復。

3.3 回應地方政府和農(nóng)民利益訴求，保證耕地數(shù)量穩(wěn)定

為了更好的促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、滿足農(nóng)民增收的需求，可以將鄉(xiāng)村看成一整個景點進行開發(fā)建設，統(tǒng)籌利用開發(fā)鄉(xiāng)村中的每一種社會和自然資源，把耕地納入其中一個要點進行旅游開發(fā)以提高耕地的經(jīng)濟產(chǎn)出效益，在旅游中開發(fā)，在旅游中保護。利用耕地多為集中連片的優(yōu)勢，打造大型觀光旅游景點，政府或者旅游開發(fā)商可以充分利用耕地的種植、管理、收割到食品加工等環(huán)節(jié)進行旅游宣傳，打造體驗式旅游，吸引游客，把耕地保護融入到旅游發(fā)展中。同時，發(fā)展農(nóng)耕文化旅游，講述當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的歷史淵源及營養(yǎng)價值，為當?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品增加更多的附加價值，提高農(nóng)民收入，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

另外，也要在制度上對耕地進行更為宏觀全面的保護。完善監(jiān)督檢查與問責體系，加強對地方政府耕地保護工作的實際檢查[18]，嚴格規(guī)范地方政府的用地行為，對于地方政府的違法用地或非法侵占耕地行為予以嚴肅處理。嚴格控制耕地流轉入市，遏制村民私自出讓耕地使用權，保護耕地紅線，穩(wěn)定耕地數(shù)量。

4 結語

鄉(xiāng)村旅游在推動鄉(xiāng)村振興中的作用日益突出，其對于帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、完善鄉(xiāng)村基礎設施建設、繁榮鄉(xiāng)村特色文化、提供就業(yè)崗位、構建和諧穩(wěn)定社會等方面具有不可忽視的作用，但是我們也應該正視這一發(fā)展模式下對鄉(xiāng)村耕地所帶來的不良影響，只有科學合理的制定旅游發(fā)展規(guī)劃、堅守耕地紅線，維護好耕地數(shù)量和質量，才能使鄉(xiāng)村振興落到實處，社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。