武漢市批而未用土地原因分析及對策建議

胡民鋒，謝新朋，余亦奇，鄧 悅

（1. 武漢市規(guī)劃研究院，湖北·武漢 430014；2. 武漢市國土資源和規(guī)劃信息中心，湖北·武漢 430014）

作為中部地區(qū)特大城市、國家中心城市，武漢市近年來城市建設日新月異，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，2016年GDP就突破萬億元大關，位居中部城市第一，有效的土地保障發(fā)揮了至關重要的作用。然而，在經(jīng)濟新常態(tài)和高質(zhì)量發(fā)展的新時代背景下，較為粗放的土地要素投入帶來的經(jīng)濟增長已不能滿足新的發(fā)展需求，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，注重提升土地利用效率。建設用地批回后，土地征收、供應、建設均需要一定周期，因此一定時期內(nèi)的批而未用土地（包括批而未征、征而未供、供而未用土地）是土地資源配置中的客觀現(xiàn)象[1]，但長期大量批而未用土地的存在，則降低了土地利用效率，造成了社會資源的嚴重浪費[2]。需要進一步摸清批而未用土地的構成并分析背后成因，分類制定對策，強化土地利用，提升利用效率。

1 武漢市批而未用土地基本情況

截至2016年12月31日，武漢市2006-2016年獲批建設用地總面積672.87km2，年均約61.17km2。完成土地征收共488.61km2，未完成土地征收面積184.26km2，占獲批建設用地27.4%，其中超過一年以上未征占88.9%，超過兩年以上未征占72.9%。已征土地中完成供應共325.59km2，已征未供土地面積163.02km2，占33.4%，其中已征超過一年以上未供占88.6%，超過兩年以上未供占79.7%。已供土地中完成開工建設共250.97km2，未開工建設面積74.62km2，占22.9%，其中已供超過一年以上未開工占88.2%，超過兩年以上未開工占74.9%（圖1）。

圖1 武漢市批而未用土地結構Fig.1 The structure of approved but undeveloped land of Wuhan

從土地用途來看，批而未用土地主要為工礦倉儲用地和住宅用地。批而未征中交通運輸用地占比最高，達到34.3%，占總量的1/3，工礦倉儲用地占比達22.6%；征而未供中工礦倉儲用地和住宅用地占比分別為39.0%和32.3%，合計超過70%；供而未用中工礦倉儲用地占比達55.1%，超過一半，住宅用地占比為21.2%，兩者合計達到76.3%（圖2）。

圖2 武漢市各類批而未用土地結構Fig.2 The constitute of approved but undeveloped land by category

從年度情況來看，每年批而未征、征而未供、供而未用占比整體呈上升趨勢，主要是近幾年批復用地需要2-3年時間周期消化利用。剔除建設滯后影響，不考慮2014-2016年數(shù)據(jù)，則每年批而未征比例在35%以下，征而未供比例在40%以下，供而未用比例在35%以下，整體水平相對穩(wěn)定，批而未用土地占比較大（圖3）。

圖3 2006-2016武漢市批而未用占比走勢Fig.3 The tendency of approved but undeveloped land of Wuhan from 2006 to 2016

2 批而未用土地原因分析

2.1 批而未征原因分析

除正在征收外，批而未征主要有以下幾方面原因：一是信息錄入不及時（面積約81.37km2，占44.2%），主要是部分區(qū)未安排專人負責，相關科室平時工作繁忙或因人事調(diào)動工作銜接不到位等原因，造成實際已完成征收工作，但未及時錄入信息系統(tǒng)。二是重大基礎設施項目用地單位辦理手續(xù)不積極（面積約35.66km2，占19.4%），該類項目為劃撥類用地，后續(xù)辦證意愿不強，拆遷安置補償?shù)轿缓?，不急于辦理批后手續(xù)。三是征地分期實施（面積約23.62km2，占12.8%），主要是批回用地過大，短期內(nèi)難以消化，采取分期推進實施，包括“城中村”改造以及其他儲備用地。四是征地資金未落實（面積約9.98km2，占5.4%），主要是部分區(qū)政府財政資金緊張，未專項安排征地財政資金或前期投資企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難等因素，導致征地工作推進緩慢，特別是中心城區(qū)，由于征地成本高，相關情況較為突出。五是房屋拆遷困難（面積約8.32km2，占4.5%），這一問題在中心城區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，同地不同價、“城中村”世居戶、外來戶、歷史遺留問題、房屋拆遷補償標準偏低、還建安置困難等，導致拆遷工作難度大、進展慢。六是其他原因（面積約1.90km2，占1.0%），主要包括土地權屬存在爭議、歷史遺留問題、涉法涉訴等情況（表1）。

表1 批而未征相關原因一覽表Table 1 The formation mechanism of approved but unexpropriated land

2.2 征而未供原因分析

除正在供地或準備供地外，征而未供主要有以下幾方面原因：一是招商原因?qū)е聲何垂┑兀娣e約39.58km2，占24.3%）。包括原投資意向單位另行選址或放棄投資，以及部分地塊招商未落實等，該類情況在工業(yè)倉儲用地中居多。二是部分基礎設施用地單位辦理供地手續(xù)不積極（面積約29.87km2，占18.3%）。鐵投、交投、城投等重大基礎設施用地單位，以及部分代征道路和綠化涉及的交通、園林等部門辦理供地手續(xù)不積極。三是分期建設實施尚未供地（面積約19.34km2，占11.9%）。主要是政府根據(jù)土地市場情況，對儲備土地分期分批入市。四是土地打包融資暫無法供地（面積約13.48km2，占8.3%）。主要是機場、地鐵、快速路等重大基礎設施建設，通過土地打包融資的方式籌備資金暫時無法供應。五是因城市規(guī)劃調(diào)整導致批后土地不能及時供應[3]（面積約13.09km2，占8.0%）。包括已批用地與調(diào)整后的規(guī)劃道路沖突、與基本生態(tài)控制線沖突、環(huán)衛(wèi)污水等公益設施規(guī)劃調(diào)整引發(fā)居民反對、以及特殊區(qū)域（中法生態(tài)城、長江新城等）規(guī)劃暫未確定等。六是未達到“凈地”條件無法供地（面積約12.87km2，占7.9%）。該類情況在各區(qū)均有存在，中心城區(qū)主要是拆遷量大，而新城區(qū)拆遷量大和基礎設施配套不足并存，房屋拆遷慢、基礎設施配套跟不上，達不到“凈地”供地條件。七是實際已供地，信息錄入不及時（面積約11.39km2，占7.0%）。八是其他原因（面積約1.23km2，占0.7%）。主要是土地置換、行政轄區(qū)調(diào)整、小面積用地等情況導致暫時無法供地（表2）。

表2 征而未供相關原因一覽表Table 2 The formation mechanism of expropriated but unsupplied land

2.3 供而未用原因分析

供而未用既有政府原因，也有企業(yè)原因，除實際已開工或準備開工外，總體來看有幾下幾方面。一是企業(yè)分期實施導致暫未開工（面積約15.75km2，占21.1%）。主要是單個企業(yè)累計拿地面積過大，導致使用周期長；以及其他企業(yè)或單位擬對建設項目分期實施。二是開工手續(xù)未辦理完成（面積約14.21km2，占19.1%）。主要集中在近兩年供應的地塊，包括建設用地規(guī)劃許可、建筑工程施工許可以及其他相關手續(xù)未辦理完成等。三是“毛地”出讓暫時達不到開工條件（面積約8.83km2，占11.8%）。在2012年7月《閑置土地處置辦法》頒布實施之前，各區(qū)均存在采取“毛地出讓”形式供地，而由于后期拆遷困難以及基礎設施配套不足，導致部分地塊遲遲無法交付，影響了項目開工。四是規(guī)劃調(diào)整導致暫時不能開工（面積約7.83km2，占10.5%）。部分項目供后未及時辦理后續(xù)手續(xù)，待準備辦理時發(fā)現(xiàn)不符合調(diào)整后的城市規(guī)劃，導致無法開工；同時，中法生態(tài)城、長江新城起步區(qū)等特殊區(qū)域，已供未建項目也需按新規(guī)劃執(zhí)行，暫時停止建設。五是企業(yè)開工意愿不強（面積約5.52km2，占7.4%）。主要是企業(yè)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難、股權糾紛或內(nèi)部管理矛盾等以及部分企業(yè)容易產(chǎn)生圈地的欲望[4]，導致開工不積極。六是其他原因（面積約5.31km2，占7.1%）。包括未到開工時限、已辦理延期、土地閑置收回、歷史遺留問題、小面積難以利用等（表3）。

表3 供而未用相關原因一覽表Table 3 The formation mechanism of supplied but undeveloped land

3 完善批后管理對策建議

3.1 強化批后核查，建立常態(tài)化管理機制

（1）開展批后定期清理，建立常態(tài)化的核查機制

建設用地批后實施利用是一個動態(tài)發(fā)展的過程，相關原因也是在不斷變化的，要及時、準確地掌握相關情況，就需要定期清理，動態(tài)更新相關信息。建議全市每年對批后土地利用情況進行一次清理，督促各區(qū)確定批后各環(huán)節(jié)責任單位和負責人，借助批后管理信息系統(tǒng)，加強批、征、供、用各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)歸集、管理，強化數(shù)據(jù)實時統(tǒng)計，及時更新數(shù)據(jù)信息及相關原因，收集整理問題，建立定期通報制度，研究實施解決路徑及構建機制，使相關工作連續(xù)化、常態(tài)化。

（2）建立批后管理聯(lián)席會議制度，構建常態(tài)化的決策機制

從上述原因來看，批后管理涉及多個部門，僅靠國土部門難以充分解決問題，建議成立由政府統(tǒng)籌，國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、城管、發(fā)改、經(jīng)信等部門參加的批后管理聯(lián)席會議制度。對發(fā)現(xiàn)的土地利用問題，根據(jù)職責分工及時反饋相關部門或街道（園區(qū)、管委會），能及時處理的盡快處理，不能及時處理或單個部門無法處理的，通過聯(lián)席會議制度進行協(xié)商處理。

3.2 統(tǒng)籌批征供用，促進各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)聯(lián)動

（1）完善新增建設用地計劃管理

根據(jù)分析，批而未用土地中工業(yè)倉儲用地占比較高，應加強源頭管控，根據(jù)城市規(guī)劃確定的用地結構，適度控制工業(yè)倉儲用地報批節(jié)奏，而對于低于規(guī)劃目標的公共服務設施等應加大用地報批數(shù)量；另一方面需要結合“三年滾動計劃”政策，進一步完善項目庫制度，將原1年項目庫拓展為2-3年項目庫，并可適時進行修正、補充，便于研判宏觀形勢，統(tǒng)籌計劃安排。

（2）加強批后土地征收管理

一是建立跟蹤督辦機制。對重大基礎設施項目清理后，建議由政府統(tǒng)籌督促相關單位完善手續(xù)；設立專項財政資金，強化資金保障，進一步明確已批用地征收實施計劃。二是加強政策研究，解決突出問題。適時開展《武漢市征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》（市政府148號令）修訂工作，重點解決集體土地上房屋拆遷主體和補償安置兩大問題，規(guī)范集體土地上房屋拆遷行為，保障被拆遷主體的合法權益；探索建立征地補償款預存制度，將征地補償費用納入工程預算，實施嚴格意義上的統(tǒng)征儲備；探索建立集體土地征收過程中青苗及地上附著物補償協(xié)商機制和評估機制，最大化保障被征地農(nóng)民正當權益。

（3）有序推進已征土地供應

充分保障公共服務及基礎設施項目用地，應緊密貼合穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生這一主題，優(yōu)先安排社會民生、公共服務與公共管理和基礎設施用地。國土部門要加強與招商部門的配合力度，做到信息共享，加大招商力度。建立定期通報機制和約束機制，督促相關基礎設施用地單位完善手續(xù)。政府加大投資力度，并探索多元化的融資手段，盡快對“打包”土地進行解押開發(fā)利用；對于今后的土地開發(fā)建設活動，應嚴格按照有關要求，相關資金由政府財政或發(fā)行債券籌措，不再進行土地打包。

（4）加快推進已供用地開工建設

一是重點推進軌道站點周邊用地開工建設?！笆濉逼陂g武漢市每年將建成2條軌道交通線，6個新城區(qū)將全部通地鐵，2020年建成400km軌道交通。優(yōu)先消化軌道沿線特別是站點周邊1km范圍內(nèi)的已供用地開工建設，促使軌道站點周邊優(yōu)質(zhì)土地資源用足用好。二是注重“十三五”重點建設地區(qū)集約利用。該區(qū)域基礎條件較好，是未來幾年重要的開發(fā)建設區(qū)域，是助推經(jīng)濟快速增長的重要引擎，需要強化土地集約利用，增大土地產(chǎn)出效益。三是加快推進其他供后5年未開工地塊的消化利用。其他供后5年未開工土地原因復雜多樣，如政府“毛地”出讓、城市規(guī)劃調(diào)整、供地面積過大導致項目分期建設、企業(yè)經(jīng)營困難無力建設或涉嫌囤地等，建議一事一議，分類消化，盡快推進項目開工建設（圖4）。

圖4 推進已供用地開工建設示意圖Fig.4 The promotion of supplied and developed land

3.3 實行“以用定需”，建立掛鉤機制

（1）建立評價考核機制，將批前批后相掛鉤[7]

建立批后土地利用評價考核體系，將批后土地征地率、供地率、開工率、竣工率、閑置土地處置率等指標作為下達新增建設用地計劃[5]，建立相應的考核體系，根據(jù)上級要求和武漢市實際情況設定各項因子完成情況及評分標準，按實際管理權限范圍分區(qū)進行定期考評，評估和考核結果作為計劃指標分配和指標獎懲的參考依據(jù)，切實發(fā)揮計劃的調(diào)控引導作用?？蓡为氈贫ㄏ嚓P的考核評價管理辦法，明確相關實施細則。

（2）發(fā)揮土地規(guī)劃的把控作用，將規(guī)劃調(diào)整與批后土地利用相掛鉤

針對當前部分區(qū)一方面批而未供土地面積大，消化利用難，另一方面又頻繁調(diào)整土地規(guī)劃，增加規(guī)劃用地面積的情況，應充分發(fā)揮土地規(guī)劃的引導作用，在規(guī)劃調(diào)整時嚴格把關。對于評估考核中排名倒數(shù)第一的區(qū)，原則上暫停非單獨選址類的規(guī)劃調(diào)整。

3.4 嚴格規(guī)范管理，提升土地利用效率

（1）保持城市規(guī)劃的穩(wěn)定性

嚴格城市規(guī)劃實施，維持規(guī)劃的穩(wěn)定性和嚴肅性，對于確需調(diào)整的，應結合區(qū)域內(nèi)批而未用土地情況，加強論證[1]，對整體功能影響較大的結構功能調(diào)整和路網(wǎng)調(diào)整，要慎重考慮。在規(guī)劃編制過程中，要充分考慮已批用地實施與規(guī)劃的銜接問題，規(guī)劃方案要充分聽取各單位、利益主體的意見，做到科學合理且具有可實施性。

（2）嚴格落實“凈地”供地機制

2012年實施的《閑置土地處置辦法》明確要求土地出讓前必須是“凈地”，2016年武漢市強調(diào)了區(qū)政府是責任主體，采取統(tǒng)征儲備模式推進土地征收供應工作。因此，應嚴格按照上級要求，落實“凈地”供應機制，由政府組織實施征地、拆遷安置，加快推進全市統(tǒng)征儲備格局的構建，加大基礎設施配套建設力度，為土地供應創(chuàng)造良好條件，促進供后土地及時利用。

（3）控制單宗土地出讓規(guī)模

通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，從企業(yè)成本、產(chǎn)出效益來看，一般類項目拿地較大的，開工情況反而不好，有的甚至出現(xiàn)長期閑置的情況，如江夏巴登城4500畝、東西湖區(qū)宋城水鄉(xiāng)項目3000畝、武鋼江北鋼材加工配送基地2650畝、新洲糧食物流產(chǎn)業(yè)園1950畝等建設情況均不理想，而500畝以下項目開工、建成比例相對較高。2012年發(fā)布的《限制用地項目目錄（2012年本）》規(guī)定大城市單宗住宅用地出讓面積不超過20hm2。結合武漢市實際，建議工業(yè)用地參照住宅用地標準，原則上住宅用地（凈用地）、一般工業(yè)用地出讓規(guī)模最大不超過300畝[6]。同時，配合實行國有建設用地項目投資協(xié)議書和土地證分期年檢制度[7]。

（4）強化土地動態(tài)巡查

一是充分發(fā)揮區(qū)、街、村及基層國土所的力量，形成多級聯(lián)動。由區(qū)級統(tǒng)籌，進行責任劃片，在區(qū)、街級明確動態(tài)巡查專職人員、在村一級聘請協(xié)管人員，并適當予以經(jīng)費補貼，街、村級巡查發(fā)現(xiàn)已批用地閑置問題后，及時上報區(qū)級，由區(qū)級進行統(tǒng)籌復核認定及處置工作。二是充分運用衛(wèi)星、遙感影像、無人機等科技手段，重點對供后半年以上的用地采取“內(nèi)業(yè)判讀+重點巡查”的方式開展巡查。三是結合信息公示制度，發(fā)揮群眾的監(jiān)督檢查作用，在市、區(qū)、街相關網(wǎng)站，轄區(qū)內(nèi)各行政村及項目實地公告欄公布巡查專職人員、協(xié)管人員聯(lián)系方式，及時接受并解決群眾反映的問題。

（5）建立誠信檔案制度

根據(jù)《建立土地利用動態(tài)巡查制度加強建設用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知》（國土資廳發(fā)[2013]30號）有關要求：“各級國土資源主管部門應根據(jù)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中的土地使用權人違規(guī)違約記錄，分級建立用地誠信檔案”。而在實際工作中，尚未暫未建立誠信檔案制度。建議對企業(yè)原因?qū)е挛窗春贤男械?，以及出現(xiàn)的違規(guī)情況，建立誠信考評機制，每年開展一次考評，分優(yōu)、良、中、差四個等級納入誠信檔案。對于評定為“差”的，在其相關問題處置完畢前，一是不得參加武漢市內(nèi)新增經(jīng)營性用地出讓[6]；二是不得辦理土地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和變更登記；三是在當?shù)刂饕襟w進行公開曝光[7]。