縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的制約因素與提升路徑

鄭志龍 劉瀟陽(yáng)

摘 要：社會(huì)治理體系和治理能力是國(guó)家治理體系和治理能力系統(tǒng)中的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。我國(guó)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力總體狀況不容樂(lè)觀，尤其是在社會(huì)組織培育、基層自治指導(dǎo)、社會(huì)治理方式創(chuàng)新等方面能力不足。當(dāng)前制約縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的主要因素不僅包括縣域政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等外部環(huán)境，還包括社會(huì)治理理念、政府管理制度等內(nèi)部要素?？h級(jí)政府社會(huì)治理能力的提升應(yīng)從創(chuàng)新社會(huì)治理理念、完善政府內(nèi)部管理制度、優(yōu)化社會(huì)治理工具三方面著手。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；社會(huì)治理能力；提升路徑

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）06-0007-08

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，提升社會(huì)治理能力，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。縣級(jí)政府作為推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“一線指揮部”①，其社會(huì)治理能力的高低，直接關(guān)系中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理的有效性和國(guó)家治理水平的提升，關(guān)系人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安。本文通過(guò)對(duì)河南省4個(gè)樣本縣調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，對(duì)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀做出評(píng)價(jià)，揭示縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的制約因素，并探尋其提升之道，助推縣級(jí)政府社會(huì)治理能力現(xiàn)代化。

一、縣級(jí)政府社會(huì)治理能力存在的問(wèn)題

為了解縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)狀，“地方政府社會(huì)治理能力評(píng)估及提升路徑研究”課題組于2017年9月至12月間，分別前往河南省A、B、C、D四縣進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)查。所收集的研究資料不僅包括縣級(jí)政府社會(huì)治理領(lǐng)域的各項(xiàng)客觀數(shù)據(jù)，還針對(duì)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的特點(diǎn)隨機(jī)走訪了4個(gè)縣的若干社區(qū)和村鎮(zhèn)，對(duì)縣域公眾進(jìn)行書面問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查的主要內(nèi)容包括受訪者對(duì)當(dāng)?shù)刂伟矤顩r的滿意度、對(duì)基層自治法律法規(guī)的了解度、對(duì)基層自治運(yùn)行的滿意度、對(duì)政府工作人員依法治理的滿意度、對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的認(rèn)同度、對(duì)基層政府服務(wù)的滿意度等方面的主觀感受。課題組共向4個(gè)樣本縣的基層干部和群眾發(fā)放問(wèn)卷1200份，回收有效問(wèn)卷1117份。從調(diào)研結(jié)果看，當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題。

（一）提供公共服務(wù)能力總體較好，部分領(lǐng)域相對(duì)落后

縣級(jí)政府作為上級(jí)政府決策的主要執(zhí)行者與縣域社會(huì)服務(wù)的主要提供者，日常工作中主要職責(zé)之一便是面向基層提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。因此，公共服務(wù)能力是其社會(huì)治理能力中的重要能力之一。一般而言，縣級(jí)政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)主要包括社會(huì)保障、科教文體衛(wèi)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全維護(hù)等。社會(huì)保障方面，課題組調(diào)研的4個(gè)縣，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率兩項(xiàng)指標(biāo)上均超過(guò)了95%，表明其社會(huì)保障體系較為完備。義務(wù)教育方面，4個(gè)縣的九年義務(wù)教育鞏固率均在95%以上，義務(wù)教育階段師生比在1∶18至1∶20之間，與全國(guó)平均水平持平。公共安全方面，4個(gè)縣中均有超過(guò)87.5%的受訪者認(rèn)為“非常安全”或“比較安全”，絕大部分訪問(wèn)對(duì)象對(duì)于當(dāng)?shù)卣墓舶踩S護(hù)能力持積極態(tài)度。上述數(shù)據(jù)表明，縣級(jí)政府提供公共服務(wù)能力總體較好，基本能夠?yàn)榭h域群眾提供優(yōu)質(zhì)充足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。但縣級(jí)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力上存在某些短板和不足。以D縣為例，截至2016年底，該縣飲水安全覆蓋率僅為49%，農(nóng)村污水及生活垃圾無(wú)害化處理率為10%以下，意味著當(dāng)前D縣仍有超過(guò)50%的居民的飲水安全無(wú)法保證，90%以上的居民生活垃圾和污水隨意排放。與此形成鮮明對(duì)比的是，目前我國(guó)城市安全飲水覆蓋率在99%以上，北京市生活垃圾無(wú)害化處理率達(dá)99.6%。巨大的差異反映出D縣政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力仍有較大提升空間。

（二）社會(huì)組織培育能力滯后于現(xiàn)實(shí)需求

社會(huì)組織作為有別于政府、私人的第三方部門，能夠彌補(bǔ)政府工作不足，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)，也是社會(huì)協(xié)同治理、公眾有效參與的重要載體。從調(diào)研結(jié)果看，當(dāng)前縣級(jí)政府社會(huì)組織培育能力至少存在兩方面的不足。一是投入社會(huì)組織培育工作的資源不足。2016年8月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度 促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》。8月30日，民政部在中央文件精神的指導(dǎo)下將民政部民間組織管理局更名為社會(huì)組織管理局，著力加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育、監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)。然而，該項(xiàng)工作在縣級(jí)層面上的開(kāi)展較為緩慢。以本課題組調(diào)研的4個(gè)縣為例，僅有D縣和B縣編制了相應(yīng)的社會(huì)組織管理預(yù)算，C縣與A縣年度社會(huì)組織管理支出為零，4個(gè)縣的民政局均未設(shè)立專門的社會(huì)組織管理部門。人力資源方面，4個(gè)縣的社會(huì)組織管理人員均由其他部門臨時(shí)抽調(diào)而來(lái)，多兼有其他職務(wù)，工作重心并不在社會(huì)組織管理上，人員不足、專業(yè)性差的現(xiàn)象較為突出。二是對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管服務(wù)工作流于形式。隨著《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，我國(guó)社會(huì)組織管理制度逐步規(guī)范。但縣級(jí)政府在工作實(shí)踐中往往重審批登記、輕監(jiān)督服務(wù)。由于縣域內(nèi)社會(huì)組織較為分散，機(jī)關(guān)人員數(shù)量不足，僅僅社會(huì)組織的年檢和登記就已忙不過(guò)來(lái)，對(duì)指導(dǎo)社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)、引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理等工作無(wú)暇顧及。以A縣為例，調(diào)研統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該縣2016年社會(huì)組織評(píng)估合格率為100%，實(shí)際上截至2016年12月，該縣民政局對(duì)全縣217個(gè)社會(huì)組織的評(píng)估工作僅完成了2個(gè)，對(duì)其余215個(gè)社會(huì)組織的監(jiān)管事實(shí)上是缺失的，對(duì)于完善社會(huì)組織政策環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)范化、法制化等社會(huì)組織培育工作進(jìn)行緩慢。

（三）基層自治指導(dǎo)能力較為薄弱

縣級(jí)政府對(duì)基層群眾自治的指導(dǎo)能力是其社會(huì)治理能力體系的重要組成部分。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅能增加基層群眾的個(gè)人收入，也能為基層自治組織的運(yùn)行提供物質(zhì)基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在《擺脫貧困》一書中專門指出：集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民脫貧不是沒(méi)有關(guān)系，而是關(guān)系重大。②課題組在對(duì)4個(gè)樣本縣中31個(gè)村、12個(gè)社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，其人均集體經(jīng)濟(jì)收入分別為每年0.2元、5.26元、27.90元、103.43元。大部分村/社區(qū)沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，主要依靠上級(jí)政府劃撥的辦公經(jīng)費(fèi)及其他返還款項(xiàng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)；已有的集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源多為依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)，利用城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)出租土地、門面房得到的；只有少數(shù)幾個(gè)村/社區(qū)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，通過(guò)建設(shè)養(yǎng)雞場(chǎng)、菇類種植場(chǎng)、服裝廠等方式實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)盈利。70%以上的受訪村/社區(qū)表示，幾乎沒(méi)有來(lái)自上級(jí)政府的指導(dǎo)幫助，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠本地的“能人”來(lái)實(shí)現(xiàn)；有4個(gè)村表示，由于缺乏技術(shù)支持和外部市場(chǎng)信息，本地發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目因虧損而關(guān)閉；90%以上的受訪村/社區(qū)希望獲得政府的政策支持。由調(diào)研可知，部分縣級(jí)政府缺乏對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)能力，未能滿足群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的迫切愿望。

調(diào)查結(jié)果顯示，部分縣域群眾對(duì)當(dāng)?shù)卣鶎幼灾沃笇?dǎo)能力有較大意見(jiàn)。以D縣為例，有45.4%的受訪者對(duì)當(dāng)?shù)鼗鶎幼灾蔚倪\(yùn)行表示不太滿意或非常不滿意。其中，有39位受訪者認(rèn)為“群眾無(wú)法通過(guò)村民大會(huì)等形式參與基層自治”；有27位受訪者認(rèn)為“村級(jí)財(cái)務(wù)狀況不公開(kāi)，不透明”；有23位受訪者認(rèn)為“村干部只為滿足個(gè)人利益，毫無(wú)集體觀念”；有14名受訪者認(rèn)為“村干部能力差，管理水平低”。可見(jiàn)，D縣基層民主自治的運(yùn)行情況較差，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項(xiàng)主要參與方式基本沒(méi)有得到落實(shí)，政府缺乏對(duì)村民委員會(huì)/居民委員會(huì)換屆選舉的指導(dǎo)幫助。此外，受訪者對(duì)“村干部只為滿足個(gè)人利益，毫無(wú)集體觀念”“村干部能力差，管理水平低”兩項(xiàng)問(wèn)題反映較多，這表明村民委員會(huì)/居民委員會(huì)成員綜合素質(zhì)不高，缺乏為人民服務(wù)的意識(shí)，也從側(cè)面反映出當(dāng)?shù)卣畬?duì)村民委員會(huì)/居民委員會(huì)成員進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)不夠重視。

（四）社會(huì)治理方式創(chuàng)新能力有待提升

當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府的社會(huì)治理仍習(xí)慣于運(yùn)用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的單向控制，法律和思想教育方法運(yùn)用不足，呈現(xiàn)出簡(jiǎn)單化、強(qiáng)制性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)手段與行政手段均屬于自上而下的強(qiáng)制手段，通常遵循既定的執(zhí)行程序，難以解決實(shí)際社會(huì)問(wèn)題，也容易引起公眾的不滿情緒，導(dǎo)致縣級(jí)政府公權(quán)力的下降。從本次調(diào)研的數(shù)據(jù)來(lái)看，有38.9%的受訪者認(rèn)為縣級(jí)政府的工作人員不能依法辦事。這表明，縣級(jí)政府對(duì)于運(yùn)用法律方式、思想教育方式進(jìn)行社會(huì)治理的情況不佳。此外，縣級(jí)政府對(duì)當(dāng)代治理工具與現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用也較為落后。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要改進(jìn)社會(huì)治理方式，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，而縣級(jí)政府對(duì)包括社區(qū)治理、志愿者服務(wù)、公私伙伴關(guān)系、公眾參與及聽(tīng)證會(huì)等社會(huì)化工具的運(yùn)用情況并不理想。例如，D縣每萬(wàn)人擁有的志愿者數(shù)為0.23人，B縣每萬(wàn)人擁有的志愿者數(shù)為17人，遠(yuǎn)低于2016年全國(guó)平均水平442人；D縣政府和B縣政府購(gòu)買公共服務(wù)支出占政府總支出的比重分別為0.6%和0.7%，其中向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的支出比例為0，表明D縣政府和B縣政府對(duì)公私伙伴關(guān)系建設(shè)、社會(huì)組織參與公共服務(wù)兩項(xiàng)工具運(yùn)用不足。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，部分縣級(jí)政府對(duì)社會(huì)化工具的運(yùn)用還有較大改進(jìn)空間。

二、縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的制約因素

政府能力不僅受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等外部環(huán)境的影響，還受到人員、制度等內(nèi)部要素的影響。本文將從外部環(huán)境、內(nèi)部要素兩個(gè)方面具體分析縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的制約因素。

（一）外界環(huán)境的制約

1.政治環(huán)境的影響

政治環(huán)境主要是通過(guò)上級(jí)政府的壓力—激勵(lì)機(jī)制對(duì)縣級(jí)政府的社會(huì)治理施加影響。來(lái)自上級(jí)政府的壓力—激勵(lì)機(jī)制主要包括政府績(jī)效評(píng)估制度和干部人事管理制度，這是縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的重要制度環(huán)境。在我國(guó)政府的現(xiàn)行績(jī)效評(píng)估體系內(nèi)，上級(jí)政府是評(píng)估的唯一主體，必然出現(xiàn)以上級(jí)政府的偏好替代公眾偏好，以政治權(quán)威替代制度權(quán)威的情況。此外，自上而下的績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了上級(jí)政府與其下級(jí)政府之間的權(quán)力—責(zé)任關(guān)系，通過(guò)考核指標(biāo)的項(xiàng)目設(shè)置和賦權(quán)，政府明確了所要完成的任務(wù)和重要程度，通過(guò)政府內(nèi)部的科層制結(jié)構(gòu)逐步下達(dá)，落實(shí)到人。這種制度大大加強(qiáng)了地方官員對(duì)上級(jí)政府的回應(yīng)性和責(zé)任意識(shí)，卻無(wú)法保證它們對(duì)公眾需求的重視程度。另一項(xiàng)重要的制度環(huán)境因素是我國(guó)的地方政府干部管理制度。對(duì)于縣級(jí)政府而言，縣內(nèi)的副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部由市黨委管理；縣政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、選拔、任用由縣黨委和縣組織部門進(jìn)行。通過(guò)干部管理制度與績(jī)效考核制度的組合使用，縣級(jí)政府官員的晉升與考核指標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)成了來(lái)自上級(jí)政府的壓力—激勵(lì)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府意志的有效執(zhí)行。

政府官員也會(huì)尋求自身利益的最大化。對(duì)于縣級(jí)政府官員而言，其自身利益包括物質(zhì)待遇提高、自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)、社會(huì)地位提升等方面，但在當(dāng)前制度環(huán)境下他們的自身利益集中體現(xiàn)在職務(wù)晉升上。然而，政府的工作目標(biāo)具有多樣性，不僅包括實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還包括提供充足的公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義等其他目標(biāo)，而且許多目標(biāo)是相對(duì)模糊和難以量化的，很難在績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中有所體現(xiàn)。實(shí)踐中，地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)往往過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而相對(duì)忽視對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域的評(píng)估。為了在績(jī)效考核中獲得更高分，縣級(jí)政府往往把有限的財(cái)力、人力投入考核指標(biāo)所涉及的領(lǐng)域中，從而忽視了其社會(huì)治理能力的發(fā)展。例如，在公共服務(wù)領(lǐng)域，縣級(jí)政府首先考慮的是建設(shè)周期短、對(duì)經(jīng)濟(jì)有明顯推動(dòng)作用的項(xiàng)目，如道路鋪設(shè)、城市規(guī)劃建設(shè)等；而對(duì)于與公眾切身利益相關(guān)但見(jiàn)效慢的項(xiàng)目，如義務(wù)教育、文化體育發(fā)展等則興趣不大?？梢?jiàn)，作為重要的外部環(huán)境因素，來(lái)自上級(jí)政府的壓力—激勵(lì)機(jī)制，在一定程度上影響到了縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的正常發(fā)揮。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響

對(duì)縣級(jí)政府而言，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平?jīng)Q定了政府可以獲得的公共資源的規(guī)模。具體而言，縣級(jí)政府的財(cái)政收入是縣級(jí)政府社會(huì)治理能力開(kāi)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，而縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是決定縣級(jí)政府自身收入水平的最重要因素。自分稅制改革以來(lái)，縣級(jí)政府自身收入的主要來(lái)源為增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)或個(gè)人所得稅、資源稅、土地增值稅、土地使用稅等地方稅種。由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，多數(shù)縣級(jí)政府均不同程度地出現(xiàn)自身財(cái)力不足的情況，甚至連政府自身運(yùn)行也難以保障。2015年，D縣一般公共預(yù)算收入83803萬(wàn)元，支出472401萬(wàn)元，財(cái)政自給率僅為17.74%。A縣盡管在上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助的幫助下，基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支平衡，但仍存在數(shù)千萬(wàn)的資金缺口。同時(shí)，由于中央和地方在事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分上不夠合理，大量的社會(huì)治理職責(zé)由一線基層政權(quán)尤其是縣級(jí)政府承擔(dān)。盡管縣域社會(huì)治理的重大項(xiàng)目建設(shè)資金主要由上級(jí)政府撥款，但往往要求縣級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的配套資金，而縣級(jí)政府自身的財(cái)力又不足以承擔(dān)該項(xiàng)支出，從而導(dǎo)致部分公共項(xiàng)目擱置、停頓，對(duì)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力形成制約。

3.社會(huì)環(huán)境的影響

縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的強(qiáng)弱不僅取決于政府自身的能力，還與當(dāng)?shù)毓?、社?huì)組織的社會(huì)治理參與情況有關(guān)，而社會(huì)的充分發(fā)育是實(shí)現(xiàn)公眾與社會(huì)組織有效參與社會(huì)治理的前提。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理實(shí)踐表明，縣域公眾參與社會(huì)治理的能力仍有較大不足。一方面，我國(guó)仍處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，公眾仍有“凡事依靠政府”的思維慣性，缺乏主動(dòng)參與社會(huì)治理的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)；另一方面，公眾有效參與社會(huì)治理必須具備相應(yīng)的參與素質(zhì)。第六次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0.32%，其中絕大部分在縣域居住，而農(nóng)村居民在公共道德意識(shí)、法制意識(shí)、民主意識(shí)、溝通合作水平等方面均低于城市居民，難以達(dá)到參與縣域社會(huì)治理的要求。

成熟的社會(huì)組織體系能夠承接和完成政府轉(zhuǎn)移出的部分社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，提升社會(huì)治理效率，也是政府社會(huì)治理能力的重要補(bǔ)充。然而，當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)社會(huì)組織的發(fā)育情況并不理想。有研究顯示，從社會(huì)組織登記情況來(lái)看，僅有25%的社會(huì)組織是在縣級(jí)層面登記的，低于市級(jí)層面的31%與省級(jí)層面的29%；從社會(huì)組織活動(dòng)范圍來(lái)看，僅有平均29.09個(gè)社會(huì)組織能夠在縣域范圍開(kāi)展活動(dòng)。③與此同時(shí)，縣域社會(huì)組織表現(xiàn)出明顯的行政化傾向。一方面，縣域社會(huì)組織獲得的會(huì)員會(huì)費(fèi)與社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)量不足，日?；顒?dòng)主要依靠政府財(cái)政支持，導(dǎo)致其日?；顒?dòng)易受到行政權(quán)力干預(yù)；另一方面，縣域社會(huì)組織多由政府部門轉(zhuǎn)化而來(lái)，不僅人員、設(shè)施源于政府，其活動(dòng)理念、運(yùn)行方式也受政府機(jī)關(guān)影響，存在官僚化、行政化現(xiàn)象，缺乏服務(wù)意識(shí)。由于自身發(fā)展?fàn)顩r的限制，縣域社會(huì)組織目前還不能完全承接政府轉(zhuǎn)移出的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，對(duì)社會(huì)治理的參與程度不足。

（二）內(nèi)部要素的制約

1.社會(huì)治理理念的制約

在我國(guó)由社會(huì)管理向社會(huì)治理的演進(jìn)過(guò)程中，傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念也應(yīng)向社會(huì)治理理念轉(zhuǎn)變。然而，在長(zhǎng)期以來(lái)以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的政府管理觀念和官本位思想的影響下，部分縣級(jí)政府仍有較為濃厚的管理型政府思想存在。從調(diào)研情況看，當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府社會(huì)治理理念主要存在以下三方面不足。

第一，服務(wù)理念的偏差。在社會(huì)治理理論視野下，政府并不是與民眾相對(duì)立的統(tǒng)治者，而首先是代表公共利益、承擔(dān)公共責(zé)任的服務(wù)者，目標(biāo)是為社會(huì)提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，在實(shí)際工作中，縣級(jí)政府及其工作人員往往將民眾視為被管理對(duì)象，忽視公共利益，缺乏對(duì)公眾服務(wù)的熱情，傾向于實(shí)行功利性服務(wù)，甚至利用公共資源服務(wù)個(gè)人利益。具體表現(xiàn)為：縣級(jí)政府公務(wù)人員在社會(huì)治理過(guò)程中不是主動(dòng)了解群眾需求，服務(wù)人民群眾，而是辦事推諉拖拉，缺乏服務(wù)精神和責(zé)任心，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重；在執(zhí)行上級(jí)政策命令時(shí)不是認(rèn)真領(lǐng)會(huì)政策意圖，設(shè)法將政策與縣域?qū)嶋H情況相結(jié)合，而是采取簡(jiǎn)單、粗暴的方式執(zhí)行政策，造成政策目標(biāo)偏離，甚至以自身利益為取向，選擇性執(zhí)行上級(jí)政策，不合意的政策就亂執(zhí)行或不執(zhí)行。服務(wù)觀念的偏差導(dǎo)致縣級(jí)政府不僅難以滿足公眾的一般需求，還會(huì)惡化政府在公眾心目中的形象，甚至導(dǎo)致部分群體性事件的發(fā)生。

第二，發(fā)展理念的偏差。從調(diào)研結(jié)果看，4個(gè)縣政府的工作人員都在不同程度上陷入發(fā)展主義的思維模式，出現(xiàn)發(fā)展理念的偏差。在縣級(jí)政府層面，發(fā)展主義有兩種主要表現(xiàn)形式：一是物本主義?？h級(jí)政府片面地將發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)視為縣域GDP增長(zhǎng)或人均收入的提高，而忽視了政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的均衡增長(zhǎng)。二是發(fā)展手段與目的的倒置。發(fā)展的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展，發(fā)展成果應(yīng)由人民共享。但在發(fā)展主義理念的指導(dǎo)下，縣級(jí)政府的發(fā)展呈現(xiàn)出為了發(fā)展而發(fā)展的邏輯錯(cuò)誤?？h級(jí)政府社會(huì)發(fā)展理念的偏差導(dǎo)致其自身能力結(jié)構(gòu)失衡，著重強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，而忽視社會(huì)治理能力。

第三，參與觀念的偏差。傳統(tǒng)地方政府管理的權(quán)力運(yùn)行主要體現(xiàn)為自上而下的行政控制，而社會(huì)治理的運(yùn)行方式主要包括各治理主體間的互動(dòng)溝通、協(xié)商談判、合作共贏，既要有自上而下的頂層設(shè)計(jì)，也要充分發(fā)揮社會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)自下而上的有效參與。然而，在社會(huì)治理實(shí)踐中，縣域社會(huì)組織參與社會(huì)治理的程度普遍不高，與社會(huì)組織簽訂的合作協(xié)議也較為少見(jiàn)。公眾參與方面，有部分縣級(jí)政府及其職能部門將民眾視為麻煩的來(lái)源，不愿與民眾進(jìn)行平等的溝通協(xié)作，民意調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、公眾評(píng)議等參與渠道流于形式，對(duì)于公眾提出的意見(jiàn)和建議既不解釋，也不調(diào)整。縣級(jí)政府社會(huì)治理平等參與觀念的偏差，導(dǎo)致其他社會(huì)治理主體難以分擔(dān)縣級(jí)政府的社會(huì)治理責(zé)任，加大了政府社會(huì)治理的工作量和難度，也影響了其社會(huì)治理能力的有效開(kāi)展。

2.內(nèi)部管理制度缺陷的制約

政府作為社會(huì)的管理者和公共服務(wù)的提供者，不僅要制定一系列約束其他組織和個(gè)人的規(guī)則制度，還要擁有完備的內(nèi)部管理制度，對(duì)政府部門及其工作人員履行公共職能的行為過(guò)程實(shí)施有效管理，以保證政府工作的正常運(yùn)行。

第一，縣級(jí)政府制定社會(huì)治理政策制度存在缺陷。制定科學(xué)合理、符合現(xiàn)實(shí)需求的社會(huì)治理政策是履行社會(huì)治理職能的重要前提。在理想狀態(tài)下，公共政策的制定過(guò)程應(yīng)符合科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的要求。目前，縣級(jí)政府社會(huì)治理政策的制定仍屬于自上而下的制定機(jī)制，即以縣級(jí)政府及其職能部門為代表的上級(jí)管理者決定社會(huì)管理和公共服務(wù)的具體事項(xiàng)，通過(guò)政策、規(guī)定等形式向基層傳達(dá)，公眾缺乏有效表達(dá)自身偏好和需求的途徑。自上而下的制定機(jī)制保證了政策制定的權(quán)威性和效率，但在透明性和民主性方面表現(xiàn)較差。在制定程序?qū)用妫?個(gè)縣政府及其職能部門均沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定更加詳細(xì)的社會(huì)參與方案，聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)流于形式，科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的要求沒(méi)有得到有效執(zhí)行?？h級(jí)政府制定社會(huì)治理政策制度的缺陷，導(dǎo)致其制定的規(guī)則制度的質(zhì)量普遍不高，規(guī)則制度脫離公眾利益訴求、缺乏長(zhǎng)期效應(yīng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，影響了縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的實(shí)際效果。

第二，縣級(jí)政府責(zé)任追究制度存在缺陷。一是問(wèn)責(zé)主體單一。按照問(wèn)責(zé)主體劃分，當(dāng)前實(shí)踐中的責(zé)任追究制度主要有同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)兩種形式。由于相關(guān)法律體系還不夠完善，對(duì)縣級(jí)政府而言，其問(wèn)責(zé)主體為各級(jí)黨委和政府，公民個(gè)人、新聞媒體、社會(huì)組織等社會(huì)力量以及人民代表大會(huì)、民主黨派等異體問(wèn)責(zé)主體參與度不足，問(wèn)責(zé)效果有限。二是責(zé)任追究法規(guī)體系不夠完善。部分縣級(jí)政府制定的責(zé)任追究規(guī)定對(duì)問(wèn)責(zé)事由、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任劃分等事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，有較大的自由裁量空間，加之問(wèn)責(zé)主體較為單一，容易發(fā)生人為因素影響責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)罰不相適應(yīng)的問(wèn)題。三是責(zé)任追究范圍狹窄。當(dāng)前縣級(jí)政府行政責(zé)任追究的范圍多限于造成重大人員傷亡或經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失的“大事”、濫用職權(quán)的違法違紀(jì)行為等，對(duì)于真正影響人民群眾日常生產(chǎn)生活的社會(huì)領(lǐng)域事件則缺乏制度約束。

第三，縣級(jí)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制存在缺陷。由于當(dāng)前社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜程度不斷增加，使得縣級(jí)政府的社會(huì)治理工作往往需要多個(gè)職能部門共同配合完成。與此同時(shí)，由于縣級(jí)政府各部門之間經(jīng)常存在職權(quán)交叉、職責(zé)劃分不清、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理等現(xiàn)象，大量的社會(huì)事務(wù)不得不依靠縣級(jí)政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制解決。然而，由于當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府普遍存在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意，協(xié)調(diào)的啟動(dòng)程序、過(guò)程、結(jié)果缺乏明確規(guī)定，協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制缺失等制度缺陷，導(dǎo)致各部門之間出現(xiàn)利益博弈，以自身利益為先、互相推諉責(zé)任、對(duì)缺乏利益的事務(wù)逃避執(zhí)行等情況時(shí)有發(fā)生。在公共安全、社會(huì)保障、社會(huì)組織培育、食品藥品監(jiān)管等涉及多個(gè)職能部門的重點(diǎn)領(lǐng)域，往往難以形成有效的協(xié)同治理格局。

三、縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的提升路徑

提升縣級(jí)政府社會(huì)治理能力，一方面，要營(yíng)造良好的外部環(huán)境，使之適合縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的具體要求；另一方面，要提高縣級(jí)政府自身的素質(zhì)，更好履行社會(huì)治理職能。

（一）創(chuàng)新社會(huì)治理理念

社會(huì)治理理念是縣級(jí)政府社會(huì)治理行為的靈魂，正確的社會(huì)治理理念是決定社會(huì)治理能力成效的先決條件。因此，提升縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的首要問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理理念的現(xiàn)代化。

1.堅(jiān)持以人民為中心的服務(wù)理念

在黨的十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書記提出以人民為中心的發(fā)展思想，將人民的幸福生活和全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。從科學(xué)發(fā)展觀到新發(fā)展理念，以人民為中心的理念在社會(huì)治理中的重要性逐步凸顯，是指導(dǎo)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的首要理念。以人民為中心的理念認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)富積累只是手段，這個(gè)世界上最重要、最根本的是人，發(fā)展的目標(biāo)也是為了人。以人民為中心的社會(huì)治理理念要求縣級(jí)政府摒棄原有的發(fā)展主義、物質(zhì)主義思想，從對(duì)物的管理轉(zhuǎn)為對(duì)人的治理，尊重人的價(jià)值，重視人的生存發(fā)展，在實(shí)踐中切實(shí)維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益，讓發(fā)展成果真正惠及每一位群眾。

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的作用在于服務(wù)公眾，滿足公眾的共同利益，在社會(huì)上建立信任與合作的關(guān)系。在我國(guó)，服務(wù)理念是以人民為中心思想的具體體現(xiàn)，要求政府將公眾、社會(huì)視為服務(wù)對(duì)象，從人民群眾最關(guān)心的切身利益出發(fā)，不斷提升政府的服務(wù)質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)。在社會(huì)治理領(lǐng)域，服務(wù)理念要求縣級(jí)政府將服務(wù)意識(shí)放在具體工作之前，以民眾需求作為政策制定與實(shí)施的導(dǎo)向，將服務(wù)理念蘊(yùn)含在社會(huì)治理行動(dòng)之中。

2.樹(shù)立社會(huì)治理專業(yè)化理念

隨著社會(huì)分工的不斷細(xì)化和信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，人類面臨的社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜化、專業(yè)化的趨勢(shì)，要求政府必須實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工，依靠專門人才解決專業(yè)問(wèn)題。社會(huì)治理的專業(yè)化程度是衡量當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理能力的重要標(biāo)志之一。黨的十九大報(bào)告指出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，提高社會(huì)治理的社會(huì)化、法制化、智能化、專業(yè)化水平。因此，樹(shù)立社會(huì)治理的專業(yè)化理念是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重要條件之一。一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建社會(huì)治理專業(yè)倫理。社會(huì)治理專業(yè)倫理要求縣級(jí)政府的工作人員堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的理念，樹(shù)立專業(yè)化的工作精神與工作態(tài)度，全心全意為人民服務(wù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)樹(shù)立和強(qiáng)化社會(huì)治理要注意使用專業(yè)化人才觀念。專業(yè)化人才是社會(huì)治理能力提升的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)改變以往行政化的、非專業(yè)化的社會(huì)管理觀念，重新認(rèn)識(shí)專業(yè)人才對(duì)縣域社會(huì)治理的支撐作用，以科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度建設(shè)高素質(zhì)的社會(huì)治理專業(yè)化人才隊(duì)伍，做好社會(huì)治理專業(yè)化人才培養(yǎng)的頂層設(shè)計(jì)，提升縣級(jí)政府的社會(huì)治理能力。

3.強(qiáng)化社會(huì)協(xié)作理念

治理理論認(rèn)為，政府并不是治理的唯一主體，私人部門、第三方機(jī)構(gòu)等多元主體在治理中也扮演重要角色，主張建立多元主體、共同參與、政府與社會(huì)協(xié)作共贏的社會(huì)治理模式。社會(huì)治理理念中的社會(huì)協(xié)作指的是社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各部門之間合作協(xié)調(diào)、配合默契的狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和效率的充分發(fā)揮。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理格局下，社會(huì)協(xié)作理念既突出黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府的主導(dǎo)作用，也要求社會(huì)各界的協(xié)作配合和積極參與，有效整合社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的全部社會(huì)治理資源，共同完成社會(huì)治理目標(biāo)。縣級(jí)政府不僅要實(shí)現(xiàn)自身社會(huì)治理角色的轉(zhuǎn)變，還要構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)式社會(huì)治理理念，通過(guò)正式和非正式的組織結(jié)構(gòu)建立起政府、市場(chǎng)、社會(huì)等社會(huì)治理主體間的復(fù)雜社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，相互依賴，互相信任，充分溝通，從而有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)治理環(huán)境，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的提升。

（二）完善內(nèi)部管理制度體系

制度是規(guī)范行為的準(zhǔn)則，社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的重要前提是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理制度的現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上特別指出：“要更加注重治理能力建設(shè)，增強(qiáng)按制度辦事、依法辦事意識(shí)、善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能?！雹?/p>

1.建立科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估制度

績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹(shù)立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度。⑤加強(qiáng)縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)應(yīng)做到以下三點(diǎn)。一是以法制力量推行績(jī)效評(píng)估制度建設(shè)。以法律的形式規(guī)定縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的范圍、內(nèi)容及具體實(shí)施方式，使其有法可依，推動(dòng)縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的制度化和規(guī)范化，以制度的力量約束縣級(jí)政府的社會(huì)治理行為。二是增強(qiáng)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性。對(duì)縣級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建要注意平衡對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)環(huán)境各方面的指標(biāo)權(quán)重，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，避免出現(xiàn)發(fā)展主義傾向。此外，還應(yīng)對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)縣級(jí)政府職能部門的特點(diǎn)設(shè)置單項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的發(fā)展。三是構(gòu)建對(duì)社會(huì)開(kāi)放的績(jī)效評(píng)估制度。通過(guò)法律法規(guī)的形式擴(kuò)大縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估的主體，實(shí)行內(nèi)部考核與專家評(píng)價(jià)、與公眾評(píng)議相結(jié)合的辦法，將社會(huì)力量納入縣級(jí)政府的績(jī)效評(píng)估體系之中。以有效的外部監(jiān)督來(lái)約束縣級(jí)政府的社會(huì)治理行為，保證其程序正當(dāng)，也引導(dǎo)縣級(jí)政府真正解決公眾最關(guān)心的社會(huì)治理問(wèn)題，提升社會(huì)治理效率。

2.健全行政責(zé)任追究制度

行政責(zé)任追究制度是現(xiàn)代政府政治進(jìn)步的重要象征，是政府對(duì)社會(huì)、公眾負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。當(dāng)前縣級(jí)政府行政責(zé)任追究制度可在以下三方面加以完善。一是完善異體責(zé)任追究制度建設(shè)。異體責(zé)任追究制度指的是人民代表大會(huì)、新聞媒體、社會(huì)公眾等問(wèn)責(zé)主體對(duì)政府及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)的制度。要實(shí)現(xiàn)異體問(wèn)責(zé)制度的有效實(shí)施，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，并以制度的形式規(guī)范縣級(jí)政府的信息公開(kāi)情況，將縣級(jí)政府的決策過(guò)程、資金使用等信息向公眾和新聞媒體公開(kāi)，提升社會(huì)力量對(duì)政府的日常監(jiān)督能力。二是明確責(zé)任主體和追究細(xì)節(jié)。當(dāng)前縣級(jí)政府的責(zé)任追究對(duì)象多為造成重大人員傷亡或重大經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失的行政責(zé)任，而對(duì)社會(huì)規(guī)章制度的提出、方案擬定、過(guò)程監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的追究制度仍不完善。因此，有必要對(duì)政府各職能部門、各責(zé)任人的工作目標(biāo)、工作標(biāo)準(zhǔn)、工作程序進(jìn)行細(xì)分，加強(qiáng)責(zé)任追究對(duì)個(gè)人的威懾力度。此外，還應(yīng)以法律的形式明確責(zé)任追究的性質(zhì)、范圍、類別以及相應(yīng)的處罰措施，減少責(zé)任追究過(guò)程中自由裁量權(quán)的濫用。三是加強(qiáng)事前問(wèn)責(zé)與事中問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。行政責(zé)任追究制度的最終目標(biāo)是約束政府及工作人員的行政行為，盡量減少因行政失誤而造成的損失。對(duì)行政責(zé)任主體的事后問(wèn)責(zé)屬于被動(dòng)的管理方式，此時(shí)對(duì)社會(huì)造成的損失已經(jīng)發(fā)生；而事前問(wèn)責(zé)和事中問(wèn)責(zé)屬于主動(dòng)性、預(yù)防性的管理方式，將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向過(guò)程管理，在損失發(fā)生前就切斷其誘因。因此，縣級(jí)政府應(yīng)針對(duì)決策過(guò)程、行政過(guò)程中的隱患、缺陷，引入帶有問(wèn)責(zé)機(jī)制的過(guò)程監(jiān)督體系，防患于未然。

3.構(gòu)建內(nèi)部協(xié)調(diào)制度

縣級(jí)政府作為社會(huì)治理體系中最主要的治理主體，需要充分調(diào)動(dòng)政府內(nèi)部各職能部門的力量，處理好部門之間的關(guān)系，發(fā)揮政治系統(tǒng)整體的合力。因此，加強(qiáng)縣級(jí)政府的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度建設(shè)是提升縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的重要措施。要以制度的形式明確縣級(jí)政府內(nèi)部各部門的責(zé)任?？h級(jí)政府在社會(huì)治理過(guò)程中，往往出現(xiàn)政出多頭、權(quán)責(zé)不明的情況，嚴(yán)重制約著其社會(huì)治理能力的發(fā)揮。為此，有必要按照權(quán)責(zé)一致的組織原則，對(duì)縣級(jí)政府各職權(quán)部門的職權(quán)范圍進(jìn)行合理劃分，最終實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府部門之間分工明確、相互協(xié)調(diào)，排除人為不良因素對(duì)社會(huì)治理的影響，提高縣級(jí)政府社會(huì)治理效率和效能。

在明確縣級(jí)政府各職能部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，縣級(jí)政府應(yīng)建立長(zhǎng)效內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，在縣級(jí)政府內(nèi)部建立專門的、跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)各部門之間的橫向業(yè)務(wù)聯(lián)系進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，確保各部門履行自身職責(zé)，打破原有的部門分割格局；另一方面，縣級(jí)政府應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，制定專門的內(nèi)部協(xié)調(diào)規(guī)章制度，詳細(xì)規(guī)定專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的定位、功能、職責(zé)、權(quán)力，以及各職能部門之間協(xié)調(diào)的具體路徑和出現(xiàn)問(wèn)題后應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任等內(nèi)容。

（三）優(yōu)化社會(huì)治理工具

社會(huì)治理工具是連接社會(huì)治理理念、目標(biāo)、制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的紐帶，是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府社會(huì)治理能力的具體手段與方法。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循習(xí)近平總書記提出的“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的社會(huì)治理方式創(chuàng)新思路，按照德治與法治相結(jié)合原則，重視法治工具、道德規(guī)范工具、信息技術(shù)工具的使用，優(yōu)化縣級(jí)政府社會(huì)治理工具結(jié)構(gòu)，提升縣級(jí)政府社會(huì)治理能力。

1.提升依法治理水平

法律規(guī)則明確了社會(huì)治理的合法性與正當(dāng)性，也為政府的社會(huì)治理行為提供了標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。當(dāng)前提升縣級(jí)政府社會(huì)治理領(lǐng)域運(yùn)用法治工具的能力，不僅要加快法制建設(shè)，還要提升縣級(jí)政府工作人員依法行政能力。在我國(guó)現(xiàn)行政治架構(gòu)中，由于縣級(jí)政府并未被授予立法權(quán)，因此縣級(jí)政府社會(huì)治理領(lǐng)域法制建設(shè)的重點(diǎn)在于上級(jí)政府加快推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域的立法工作，科學(xué)界定各社會(huì)治理主體的權(quán)利和義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理權(quán)責(zé)關(guān)系的明晰化、法治化。在工作人員依法行政能力提升方面，縣級(jí)政府應(yīng)至少做到以下兩點(diǎn)：一是縣級(jí)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立需按照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行，其工作人員必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使職權(quán)，按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序依法辦事。二是加大對(duì)縣級(jí)政府工作人員的法律培訓(xùn)力度，對(duì)縣級(jí)政府工作人員尤其是行政執(zhí)法人員。要全面開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和法律知識(shí)培訓(xùn)工作，確保每一位工作人員既了解所處領(lǐng)域的法律知識(shí)，又基本掌握?qǐng)?zhí)法工作的程序與要求。

2.重視道德工具運(yùn)用

道德規(guī)范作為社會(huì)治理中的隱性制度，立足于人的良心與行為自覺(jué)，通過(guò)社會(huì)輿論壓力、公眾評(píng)價(jià)與規(guī)勸等方式對(duì)個(gè)人行為予以引導(dǎo)、約束和規(guī)范，維護(hù)著社會(huì)治理制度的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在縣級(jí)政府對(duì)道德工具的運(yùn)用方面，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化中優(yōu)秀的道德規(guī)范和價(jià)值取向，恢復(fù)并發(fā)展我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理道德工具。在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)的人際交往方式、家族觀念、鄰里關(guān)系等社會(huì)架構(gòu)依然有部分留存，鄉(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗等道德規(guī)范依舊影響著農(nóng)民的生活方式，構(gòu)成了基層社會(huì)自治的基礎(chǔ)。同時(shí)，傳統(tǒng)文化中的鄉(xiāng)賢依舊在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色，村民愿意接受有威望的鄉(xiāng)賢對(duì)鄉(xiāng)村道德觀和價(jià)值觀的引導(dǎo)及社會(huì)公正的維護(hù)。當(dāng)前縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)上述傳統(tǒng)民間社會(huì)治理工具進(jìn)行充分挖掘、分析、改造，保留其傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，拋棄其中的封建道德迷信思想，創(chuàng)造出具有時(shí)代特色的社會(huì)治理道德工具體系。

3.推進(jìn)數(shù)字治理發(fā)展

數(shù)字治理是基于電子社會(huì)和電子政府而演化出的一種新型治理模式，旨在把數(shù)字技術(shù)有效運(yùn)用于整體型政府構(gòu)建過(guò)程中。然而，當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府電子政務(wù)的發(fā)展水平較低，尚處于政府門戶網(wǎng)站建設(shè)、內(nèi)部辦公自動(dòng)化等初級(jí)數(shù)字治理水平上，雖然政務(wù)信息公開(kāi)較多，但在線公共服務(wù)不足，缺乏與公眾的信息交流，數(shù)字治理功能發(fā)揮有限。為解決當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府對(duì)數(shù)字治理工具應(yīng)用不足的問(wèn)題，縣級(jí)政府應(yīng)增加對(duì)數(shù)字治理的人力物力資源投入，豐富縣級(jí)政府門戶網(wǎng)站功能。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，縣級(jí)政府還應(yīng)重視縣級(jí)政府“兩微一端”建設(shè)，不僅要做到傾聽(tīng)網(wǎng)民對(duì)當(dāng)?shù)責(zé)狳c(diǎn)事件的看法，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)輿論，把握事態(tài)發(fā)展方向，還應(yīng)主動(dòng)采取措施傳達(dá)官方信息，宣傳國(guó)家政策，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論趨向理性化，掌握網(wǎng)絡(luò)輿論主動(dòng)權(quán)。

注釋

①習(xí)近平：《在會(huì)見(jiàn)全國(guó)優(yōu)秀縣委書記時(shí)的講話》，《求是》2015年第17期。

②習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社，1992年，第142頁(yè)。

③李俊清、陳旭清：《我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展及社會(huì)功能研究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第6期。

④習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)——在黨的十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第549頁(yè)。

⑤《溫家寶總理2006年9月4日在加強(qiáng)政府自身建設(shè) 推進(jìn)政府管理創(chuàng)新電視電話會(huì)議上的講話》（節(jié)選），《人民日?qǐng)?bào)》2006年9月8日。

責(zé)任編輯：浩 淼 思 齊