論P(yáng)PP項(xiàng)目公司政府方出資代表

黎夢兵

[提要] 近年來，為防范重大風(fēng)險，地方政府融資平臺公司的轉(zhuǎn)型成為必然趨勢。當(dāng)前階段平臺公司多作為PPP項(xiàng)目中的政府方出資代表，在平臺公司市場化轉(zhuǎn)型以后，如何確定PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表成為亟須明確的問題。立足于政府融資的規(guī)范發(fā)展，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以作為政府方出資代表，平臺公司轉(zhuǎn)型之后的國有資本運(yùn)營公司可以繼續(xù)做出資代表。

關(guān)鍵詞：PPP模式；項(xiàng)目公司；出資代表；平臺公司

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年6月19日

為達(dá)到風(fēng)險隔離之目的，大多數(shù)PPP項(xiàng)目都會成立由政府和社會資本共同出資設(shè)立的項(xiàng)目公司，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的具體實(shí)施，目前PPP項(xiàng)目的政府方出資代表多為地方政府融資平臺公司。中共十九大報告中，防范化解重大風(fēng)險成為“三大攻堅戰(zhàn)”之首，2018年政府工作報告中也明確了三大攻堅戰(zhàn)的任務(wù)，防范化解重大風(fēng)險成為各級政府重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。2017年以來，大力推廣PPP模式，與此同時，平臺公司轉(zhuǎn)型也開始逐步開展。

一、PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表現(xiàn)狀

PPP模式中，因政府不能直接以自己名義注入資本金，故需要通過出資代表的途徑將資金投入項(xiàng)目，出資代表承擔(dān)的是安全輸送政府投資資金并承擔(dān)資金使用監(jiān)管的責(zé)任。PPP模式與國有資產(chǎn)有著緊密聯(lián)系，政府與社會資本合作成立的就某一具體項(xiàng)目的項(xiàng)目公司中，由出資代表承擔(dān)政府方出資義務(wù)。

（一）政府方出資代表基本概念。PPP模式是指政府與社會資本進(jìn)行合作來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目公司是作為某一項(xiàng)目的實(shí)施者和運(yùn)營者而存在的，往往只有政府方與社會資本方（含聯(lián)合體）兩方股東，目前的政策文件中，PPP項(xiàng)目公司大多表述為“可以”成立，但PPP項(xiàng)目多成立了項(xiàng)目公司。

在PPP項(xiàng)目中，政府授權(quán)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)來通過公開招投標(biāo)選擇項(xiàng)目的社會資本，然后指定政府方出資代表（一般為平臺公司）與中標(biāo)的社會資本共同出資成立項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司來運(yùn)作具體的項(xiàng)目，政府方出資代表是PPP項(xiàng)目公司中代表政府履行出資職能的政府方股東。

我國政府不可以直接從事對項(xiàng)目公司的股權(quán)投資行為，需要通過相應(yīng)的企業(yè)（平臺公司）作為出資代表，對相關(guān)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行出資，并便于實(shí)施監(jiān)管。相關(guān)文件鼓勵地方政府通過資本金注入方式進(jìn)入PPP項(xiàng)目。而關(guān)于出資代表的規(guī)定，最早見于《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號），明確了政府投資需要確定出資人代表。

（二）常見的政府方出資代表是平臺公司。選取財政部政府與社會資本合作中心PPP項(xiàng)目管理庫中進(jìn)入執(zhí)行階段的100個國家示范項(xiàng)目為樣本，統(tǒng)計其中成立了項(xiàng)目公司，且有政府方出資的數(shù)據(jù)，得出政府方出資代表的類型中，平臺公司占92%，管委會占2%，其他占6%。（表1）

因此，目前實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，除去沒有成立項(xiàng)目公司或沒有政府方出資的情形外，由平臺公司作為政府方出資代表的情況占了絕大多數(shù)。此外，還有少數(shù)由實(shí)施機(jī)構(gòu)或其他部門作為出資代表。我國推廣PPP模式以來，基于地方政府的授權(quán)，絕大多數(shù)項(xiàng)目是由地方政府的平臺公司承擔(dān)出資人，作為政府方股東參與項(xiàng)目公司，平臺公司在推進(jìn)PPP模式過程中也起到了重要作用。

二、平臺公司的轉(zhuǎn)型導(dǎo)致政府方出資代表主體不明

為防范重大金融風(fēng)險，控制地方政府債務(wù)，2018年以來，我國對PPP模式進(jìn)行了整頓，不規(guī)范的PPP項(xiàng)目被清理出庫，并開始推進(jìn)平臺公司轉(zhuǎn)型。

（一）平臺公司的背景及其轉(zhuǎn)型趨勢。平臺公司始于20世紀(jì)80年代，2008年以后，地方政府平臺公司迅速擴(kuò)展，其在地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中起到了非常重要的作用。但是在其發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了運(yùn)作不規(guī)范等問題。2010年起，國家注重對平臺公司的監(jiān)管。由于平臺公司舉債融資規(guī)模迅速增加，加上其本身存在不規(guī)范的問題，使得近幾年來我國地方政府債務(wù)居高不下。

地方政府債務(wù)過高的問題已成為“三大攻堅戰(zhàn)”之首，為應(yīng)對過高的政府債務(wù)，同時完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)，中央開始力推PPP模式。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等文件明確要求剝離政府平臺公司的融資職能，要求政企分開。2015年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》也提出未來需要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，PPP模式的推廣導(dǎo)致平臺公司變相融資現(xiàn)象，地方政府債務(wù)依然居高不下。2017年，財預(yù)[2017]50號《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、財預(yù)[2017]87號《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》等文件要求明確平臺公司與政府債權(quán)債務(wù)之間的關(guān)系，開始強(qiáng)調(diào)平臺公司轉(zhuǎn)型。

實(shí)踐中平臺公司轉(zhuǎn)型的趨勢大致是：其一，平臺公司中只有融資功能的平臺公司，這種屬于空殼公司將會被清理；其二，如果是既有地方政府融資和公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營職能的平臺公司，這類平臺公司將會剝離融資功能后轉(zhuǎn)而為公益類國有企業(yè)；其三，如果平臺公司是具有市場競爭力的公司則一般轉(zhuǎn)型為營利性的企業(yè)。并可以作為PPP項(xiàng)目的社會資本方。

（二）平臺公司轉(zhuǎn)型后導(dǎo)致政府方出資代表困境。2018年P(guān)PP模式進(jìn)入嚴(yán)格規(guī)范期，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）中嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，已入庫但不規(guī)范的項(xiàng)目予以清退。PPP模式發(fā)展速度迅速減緩，新項(xiàng)目明顯減少。與此同時，地方債務(wù)清理，平臺公司轉(zhuǎn)型成為政府重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型成為必然趨勢，除開平臺公司自身因轉(zhuǎn)型而帶來的改變外，還需要看到其在PPP項(xiàng)目公司中擔(dān)任出資人的時候帶來的區(qū)別。首先，平臺公司作為項(xiàng)目公司的政府方出資代表存在疑問，目前并沒有上位法或政策文件對其出資地位進(jìn)行明確，平臺公司作為PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表源于政府方的授權(quán)，在其轉(zhuǎn)型以后，是否可以繼續(xù)作為出資代表亟須明確；其次，對于目前已經(jīng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，作為政府方出資代表的平臺公司如果被清理或轉(zhuǎn)型為營利性的企業(yè)，那么PPP全生命周期內(nèi)其如何承擔(dān)具有公共性質(zhì)的PPP項(xiàng)目公司股東的責(zé)任，如何繼續(xù)履行出資義務(wù)，享受股東權(quán)利，在制度設(shè)計與具體實(shí)施中都存有困難。目前很多已經(jīng)開始運(yùn)作的項(xiàng)目，如果政府方出資代表面臨著資格不符以及不能出資等問題，則項(xiàng)目可能因此面臨停滯甚至導(dǎo)致爛尾；最后，PPP項(xiàng)目運(yùn)作不可能停下來等待平臺公司改革完成，在新進(jìn)項(xiàng)目的出資人可能出現(xiàn)空缺，盡管目前也存有“管委會”等既做實(shí)施機(jī)構(gòu)又做出資代表的情形，但是平臺公司轉(zhuǎn)型將導(dǎo)致未來規(guī)范開展PPP項(xiàng)目較為困難。綜上，因?yàn)槠脚_公司的背景復(fù)雜，功能比較紊亂，實(shí)踐過程中出現(xiàn)運(yùn)作不規(guī)范的問題，而由本來就運(yùn)作不規(guī)范的平臺公司作為PPP項(xiàng)目的政府方出資代表，對于項(xiàng)目而言風(fēng)險較大，且PPP項(xiàng)目本身就具有體量大、投資大、生命周期時間長的特點(diǎn)，平臺公司轉(zhuǎn)型導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表身份不明。

三、PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表路徑選擇

平臺公司轉(zhuǎn)型成為必然選擇，為規(guī)范開展PPP項(xiàng)目，則需要選擇新的政府方出資代表，結(jié)合相關(guān)理論基礎(chǔ)，依據(jù)實(shí)踐中發(fā)生的情況，可知政府方選擇出資代表的具體路徑。

（一）政府方出資代表可以為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。平臺公司作為PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表存在諸多問題，且存在較大風(fēng)險。所以在當(dāng)前模式存在疑問的前提下，PPP項(xiàng)目公司政府方出資代表可以附條件的成為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

1、實(shí)施機(jī)構(gòu)具有成為出資代表的意愿。平臺公司不能作為出資代表，實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是各級政府或其指定的相關(guān)職能部門或事業(yè)單位，所以排除了平臺公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的可能性，但是目前并沒有文件明確禁止實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)出資人義務(wù)。

目前，就出現(xiàn)了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)政府的派出機(jī)構(gòu)“管委會”即作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)又做項(xiàng)目出資人的情況。管委會是政府的派出機(jī)構(gòu)，屬于政府范疇，嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（下簡稱“規(guī)定”）管委會似乎是不可以作為出資人的。但是《規(guī)定》中所述的經(jīng)商、辦企業(yè)，是指各級黨政機(jī)關(guān)和黨政干部，不準(zhǔn)用公款、貸款以及各種形式的集資興辦企業(yè)為本單位和個人牟取私利?？梢娖鋸?qiáng)調(diào)牟取私利的目的，從目的論上看，《規(guī)定》所禁止的是，黨政機(jī)關(guān)及黨政干部從事經(jīng)營性活動，且是為了謀取個人的私人利益。此外，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》第11條，可知由政府授權(quán)的其他部門、機(jī)構(gòu)也是政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。所以不考慮其資金來源的問題下，從理論上講由“管委會”作為PPP項(xiàng)目公司的出資人是可以的。

2、實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)出資人義務(wù)的理論基礎(chǔ)。從法理上，黨政機(jī)關(guān)不能經(jīng)商并不代表不能作為PPP項(xiàng)目公司的出資代表，國資委和機(jī)關(guān)的下屬企業(yè)履行出資職能，同理實(shí)施機(jī)構(gòu)也可以作為出資代表。

黨政機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)不能從事經(jīng)營活動，但是如果是通過注冊公司，以企業(yè)形式、以一種獨(dú)立的主體去經(jīng)營是完全符合我國《公司法》、《國有企業(yè)管理法》之要求的，也符合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的秩序及潮流。

實(shí)施機(jī)構(gòu)作為出資代表參與PPP項(xiàng)目公司，符合PPP模式政府與社會資本合作之原意，且實(shí)施機(jī)構(gòu)以股東的身份，成立的項(xiàng)目公司，可以起到風(fēng)險隔離，因?yàn)檎残再|(zhì)的存在，一般而言其承擔(dān)的也是有限責(zé)任。此外，由PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)運(yùn)營責(zé)任并非是政府在經(jīng)營和營利，PPP項(xiàng)目也在禁止暴利現(xiàn)象的出現(xiàn)，經(jīng)營活動是企業(yè)為主體，PPP項(xiàng)目公司是一個獨(dú)立的法人，與政府沒有必然的聯(lián)系。

從立法緣由上講，政府之所以不能參與經(jīng)營，是因?yàn)檎鳛樾姓C(jī)關(guān)具有公權(quán)力，不能既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，但是如果注冊成立一個公司的話，政府是以股東的身份參與管理，并非使用公權(quán)力，起到了隔離的效果。

綜上，在平臺公司出資存在問題前提下，從實(shí)際需求和理論探討角度而言，可以由實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)出資人的義務(wù)，直接作為出資人。

（二）平臺公司轉(zhuǎn)型成專業(yè)的國有資本運(yùn)營公司。地方政府的國資委是該級平臺公司的出資人，依據(jù)我國國有資產(chǎn)法可以享有決策權(quán)、人事權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利。平臺公司轉(zhuǎn)型以后，剝離政府融資功能，成為地方國資委下專業(yè)的國有資本運(yùn)營公司。

對于轉(zhuǎn)型后的國有資本運(yùn)營公司而言，其一，對原平臺公司業(yè)務(wù)予以分類、整頓、清理，符合規(guī)定的，政府可以賦予特許經(jīng)營權(quán)；其二，對存量項(xiàng)目，符合條件的可以轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，降低政府債務(wù)壓力；其三，作為政府方出資代表參與規(guī)范實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，履行出資人義務(wù)；其四，開展平臺公司自身新的業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。

國有資本運(yùn)營公司于政府方而言，一方面對政府負(fù)責(zé)，受政府授權(quán)而從事國有資本的運(yùn)營，但不增加政府債務(wù)；另一方面對其所屬企業(yè)以股權(quán)進(jìn)行管理，承擔(dān)有限的股權(quán)責(zé)任。國有資本運(yùn)營公司的成立是平臺公司轉(zhuǎn)型之后各種困難的有效解決途徑之一，對已開展的PPP項(xiàng)目也可實(shí)現(xiàn)平緩過渡，防止PPP項(xiàng)目出現(xiàn)爛尾。這樣既可以完成平臺公司轉(zhuǎn)型任務(wù)，也可以有效防控地方政府債務(wù)。

四、結(jié)語

PPP項(xiàng)目公司在PPP模式運(yùn)作過程中起著至關(guān)重要的作用，平臺公司轉(zhuǎn)型對化解地方債務(wù)、防范重大金融風(fēng)險非常重要，為應(yīng)對大范圍平臺公司轉(zhuǎn)型帶來的PPP項(xiàng)目政府方出資代表不明等問題，PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)可以作為出資代表，也可成立國有資本運(yùn)營公司來進(jìn)行PPP項(xiàng)目出資。規(guī)范實(shí)施的PPP模式不僅可化解債務(wù)危機(jī)，更是國家治理能力現(xiàn)代化、供給側(cè)改革的必然要求。因此，平臺公司轉(zhuǎn)型后，PPP項(xiàng)目出資代表亟須從立法層面予以明確，這也成為即將出臺的PPP條例所需解決的問題之一。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]盛和太，王守清，黃碩.PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)機(jī)構(gòu)及其在某養(yǎng)老項(xiàng)目中的應(yīng)用[J].工程管理學(xué)報，2011（4）.

[2]丁寶河.中國PPP立法研究[M].北京：法律出版社，2016.9.

[3]宋樊君.地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型探討——基于平臺公司債務(wù)風(fēng)險視角[J].中國流通經(jīng)濟(jì)，2018（3）.

[4]王東.PPP主體關(guān)系中的政府：角色定位與行為機(jī)制框架[J].中國政府采購，2015（3）.

[5]趙琦.地市級投融資平臺公司剝離政府融資職能后轉(zhuǎn)型路徑探索[J].財政管理，2016（6）.