湘西自治州社會保障兜底扶貧調(diào)查

李瓊 李葉定

[提要] 湘西自治州貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，脫貧任務(wù)十分嚴(yán)峻。大力加強社會保障體系建設(shè)、發(fā)揮社會保障兜底扶貧優(yōu)勢有助于加快精準(zhǔn)脫貧的步伐。通過對社會保障兜底扶貧的實踐，湘西自治州取得了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險保障能力、最低生活保障制度兜底能力增強的成效，貧困程度有了一定程度的緩解。但同時依然存在缺乏科學(xué)的籌資機制、保障對象識別精準(zhǔn)度低、居民政策知曉率低、缺乏與扶貧開發(fā)的聯(lián)動機制等問題。為進(jìn)一步發(fā)揮社會保障扶貧效應(yīng)，湘西自治州應(yīng)不斷完善社會保障籌資機制、設(shè)計有效的社會保障瞄準(zhǔn)機制、建立扶貧開發(fā)與社會保障兜底扶貧的聯(lián)動機制等。

關(guān)鍵詞：社會保障；兜底扶貧；湘西自治州

基金項目：國家自然科學(xué)基金（項目編號：41761029）；國家社會科學(xué)基金（項目編號：15BSH122）；湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金資助項目：“大湘西農(nóng)村最低生活保障制度減貧效應(yīng)及路徑優(yōu)化研究”（項目編號：17YBX029）；湖南省科技計劃項目經(jīng)費資助（項目編號：2016RS2021）

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年6月29日

地處武陵山脈腹地的湘西自治州是典型的貧困人口聚集地區(qū)，是湖南省關(guān)于開發(fā)重點地區(qū)和扶貧攻堅主戰(zhàn)場。湘西自治州貧困人口規(guī)模大，貧困程度深，脫貧任務(wù)十分嚴(yán)峻。如何在不到3年的時間內(nèi)，完成湘西自治州25萬多農(nóng)村貧困人口如期脫貧的任務(wù)，是擺在湘西自治州各級黨委和政府面前的一道難題。2015年11月27日召開的中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平針對解決“怎么扶”的問題，提出了“五個一批”的扶貧路徑，強調(diào)社會保障兜底一批。十九大報告指出：要加強社會保障體系建設(shè)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。因此，發(fā)揮社會保障的兜底扶貧勢在必行。

一、湘西自治州社會保障兜底扶貧的成效

（一）城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險保障能力增強

1、制度覆蓋率穩(wěn)步提高。湘西自治州城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保人員總數(shù)有了很大的提高，隨著國家養(yǎng)老保險制度體系的完善，參保人數(shù)實現(xiàn)了穩(wěn)步增長，基本全覆蓋，養(yǎng)老保險兜底保障效果明顯。據(jù)統(tǒng)計，2009～2016年湘西自治州城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)迅速增加。參保人數(shù)由548，059人增加至730，965人，增長人數(shù)達(dá)182，906人。（表1）

2、農(nóng)村居民繳費能力增強。西部大開發(fā)以來，湘西自治州經(jīng)濟以較快的速度增長，城鄉(xiāng)居民可支配收入有了較大的增幅，這增加了居民參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟能力。2016年，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險個人繳費金額為8，579.3萬元，省補貼金額為1，180.74萬元，政府代繳金額為282.01萬元。2012～2016年8個縣市個人繳費總額始終穩(wěn)定在8，000萬元以上。隨著國家精準(zhǔn)扶貧政策的引導(dǎo)，國家對養(yǎng)老保險省補貼資金投入持續(xù)降低，但產(chǎn)業(yè)幫扶帶動居民收入增加，居民繳費能力和繳費意識也不斷提高。同時，在兜底扶貧政策引導(dǎo)下，政府進(jìn)行精準(zhǔn)識別，政府代繳方面進(jìn)行了差異化資金投入，吉首市、花垣縣、永順縣、龍山縣等4個縣市政府代繳資金投入減少，政府代繳增長率為負(fù)。這與和居民人均純收入的增加分不開，也與居民參保意識的提高息息相關(guān)。（表2）

（二）最低生活保障制度保障兜底能力增強。最低生活保障制度是由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。最低生活保障制度自實施以來，在滿足絕對貧困人口的最低生活物質(zhì)需求、化解生存危機和保障社會穩(wěn)定等方面均發(fā)揮了積極作用。

1、農(nóng)村保障人數(shù)大幅度增加。自最低生活保障制度實施以來，湘西自治州降貧工作取得了很大成效，保障人數(shù)呈現(xiàn)波動上升趨勢，保障能力增強。2008～2017年農(nóng)村最低生活保障制度保障人數(shù)由9.8萬人增加到18.4萬人，增加絕對量8.6萬人，年均增長率達(dá)到6.5%。隨著城鎮(zhèn)居民生活水平的逐步提高，最低生活保障制度逐步取得成效，享受低保的人數(shù)減少。2008～2017年城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)由6.8萬人減少到4.5萬人，較上年減少1.7萬人，較2005年減少2.3萬人。這說明，相對農(nóng)村地區(qū)，湘西自治州城鎮(zhèn)貧困人口在減少。（圖1）

2、保障待遇穩(wěn)步提高。隨著各級政府對最低生活保障政策的貫徹實施，湘西自治州的社會保障基金發(fā)放力度不斷加大，覆蓋面不斷拓寬，貧困人口的保障待遇水平逐年穩(wěn)步提高，真切地享受到了社會保障兜底扶貧的紅利。2008年，城鎮(zhèn)最低生活保障年人均待遇為139.36元，2009年迅速增長到1，410.96元，2017年隨著政府發(fā)放待遇資金的增加，城鎮(zhèn)最低生活保障人均待遇已增長到4，044.44元，相比于2008年增長絕對量3，905.08元，年均名義增速高達(dá)280.21%。（圖2）

2008年農(nóng)村最低生活保障年人均待遇為44.53元，2011年農(nóng)村最低生活保障年人均待遇突破1，000元。雖然2012～2013年人均待遇有所減少，但在2015～2017年期間，農(nóng)村最低生活保障年人均待遇始終穩(wěn)定在1，000元以上，并且在2017年達(dá)到了2，228.26元。

二、湘西自治州社會保障兜底扶貧存在的問題

湘西自治州政府高度重視社會保障在扶貧方面的作用，取得了一定成效，各縣市更是根據(jù)自身發(fā)展的實際情況制定了相關(guān)的社保扶貧政策。如，龍山縣優(yōu)化了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的個人繳費補貼機制，鳳凰縣出臺了喪葬補助金政策。這些政策的制定使得湘西自治州的社會保障兜底扶貧的作用逐漸凸顯，但也存在以下問題：

（一）缺乏科學(xué)的籌資機制。社會保障資金征繳難度大，以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度為例，城鄉(xiāng)居保絕大部分參保對象為農(nóng)民，是以自愿繳費和集體補助為原則的養(yǎng)老保險制度，而湘西自治州農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，很大程度上制約了城鄉(xiāng)居保工作的開展。地方財政困難，政策中激勵繳費措施難以實現(xiàn)，給工作的深入開展帶來了困難。低標(biāo)準(zhǔn)的待遇水平缺少對參保的吸引力，同時也缺少對基本生活的保障力。政策中規(guī)定“多繳多得”（參保人累計繳費超過15年的，每增減一年繳費，基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月增加1元）的鼓勵機制，每月增加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金額度過低，對參保人特別是45周歲以下的農(nóng)村居民缺乏吸引力。

（二）瞄準(zhǔn)機制單一，保障對象識別精準(zhǔn)度低。在社會保障扶貧實踐中，常常出現(xiàn)“年年扶貧，年年窮”的問題，追究其根源就是保障對象的識別出現(xiàn)了問題。目前，采取的社會保障對象識別方法主要是開展到村到戶的情況調(diào)查以及建檔建卡的方式。在精準(zhǔn)識別過程中，入戶調(diào)查仍以收入指標(biāo)為主來衡量保障對象的貧困狀況，未考慮到致貧原因的多樣性，出現(xiàn)了以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”現(xiàn)象。同時，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方村級民主制度尚不健全，村干部常常通過主觀判斷低保對象家庭收入情況。而且各地農(nóng)村低保對象認(rèn)定工作中，普遍的做法都是由村委會進(jìn)行初審，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行審核，最后交由縣民政部門審批，缺乏健全的瞄準(zhǔn)機制和公開監(jiān)督機制，導(dǎo)致“關(guān)系保、人情?！钡默F(xiàn)象頻發(fā)，降低了農(nóng)村低保對象認(rèn)定的公正性和科學(xué)性。

（三）居民政策知曉率低，參保積極性不高。對社會保障制度本身認(rèn)知的缺乏、宣傳力度不夠、宣傳方法不夠新穎仍然是目前存在的問題。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村干部對社會保障的重要性認(rèn)識不到位，政策上也沒有吃透，宣傳工作力度不夠或者宣傳方法欠妥，從而使征繳工作存在一定的難度；二是農(nóng)民普遍受教育水平較低，甚至大部分農(nóng)民是未接受教育者，對于政策解讀不到位，加上報紙和電臺的宣傳效果不理想，部分農(nóng)民對社保政策了解不深、理解不透，存在續(xù)保難的問題；三是部分農(nóng)民認(rèn)為社會保障待遇標(biāo)準(zhǔn)低，沒有考慮物價上漲因素，以及存在“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念，而導(dǎo)致參保積極性不高；四是年輕農(nóng)民參保不積極，想通過外出務(wù)工或者等待征地等形式參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，對于是否參加城鄉(xiāng)居保一直處在觀望階段。

（四）缺乏與扶貧開發(fā)的聯(lián)動機制。扶貧開發(fā)與社會保障兜底扶貧的有效聯(lián)動是國家貧困治理宏觀政策框架、制度結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略的整體性調(diào)整，而在扶貧實踐中社會保障則常常被視作補充性、輸血式的救助手段，這在一定程度上弱化了社會保障的兜底扶貧功能及意義。同時，扶貧過程中各職能部門的協(xié)調(diào)與配合不到位、分工不明確，導(dǎo)致層級結(jié)構(gòu)繁冗、部門分割嚴(yán)重，過多的層級和部門面臨著政策理念存在偏差、信息嚴(yán)重不對稱、處置手段的不確定性增加等功能失調(diào)問題，引發(fā)了扶貧資源供需矛盾和錯位匹配的問題。

三、提升湘西自治州社會保障兜底扶貧效應(yīng)的對策

（一）優(yōu)化社會保障籌資機制。社會保障最為關(guān)鍵的是是否有充足的資金，對于這一問題，則需設(shè)計籌集社會保障金、管理保障金及流動保障金的長久方案制度。農(nóng)村地區(qū)由于政府財政部門長期忽視社會保障對扶貧的作用，對社會保障制度的認(rèn)知模棱兩可，使得社會保障發(fā)展遲緩，若長期缺乏財政部門的大力支持，是難以建設(shè)和進(jìn)一步改善農(nóng)村社會保障體系。因而，在農(nóng)村貧困地區(qū)對社會保障資金的投入增加需從多方面多角度、多渠道開展。同時，積極開辟農(nóng)村融資的新渠道，開拓資金的多方位投入渠道。可以從以下兩方面入手：一是激發(fā)市場參與活力。探索多方位社會保障資金籌措渠道，充分利用市場的優(yōu)勢因素，加強與社會保險的融合度；二是慈善事業(yè)發(fā)展不可懈怠?，F(xiàn)代慈善事業(yè)對困難群體、改善貧困人口基本生活方面的幫扶作用既可以補充政府難以涉及到的幫扶又可以擴大范圍的救助。

（二）設(shè)計有效的社會保障瞄準(zhǔn)機制。社會保障兜底扶貧旨在對困難群眾進(jìn)行保障，保障對象的選擇上一定要做到準(zhǔn)確。要建立行之有效的社會保障瞄準(zhǔn)機制，保證不錯保、不漏保、保障落到實處。在申請環(huán)節(jié)上應(yīng)該做到嚴(yán)格申請程序，同時加強對申請資料的審核把關(guān)，并安排相關(guān)的工作人員進(jìn)行實地調(diào)查走訪，了解貧困戶的真實情況，做到公平、公正。制定一套成熟的精準(zhǔn)扶貧評價機制對貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識別，然后綜合評估貧困戶狀況，將評估結(jié)果與實地走訪、網(wǎng)上調(diào)查、民主選取等各項評估結(jié)果相比較，做到認(rèn)定精準(zhǔn)。同時，要完善使信息得到公開制定健全的管理辦法，完善社會保障網(wǎng)絡(luò)體系，逐漸形成互聯(lián)互通、信息共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（三）加強宣傳，提高政策知曉率。宣傳工作是社會保障工作的重要組成部分，在實際工作中由于各縣市機構(gòu)設(shè)置不明確、機制不順暢等，造成社會保障的宣傳工作開展不得力，直接影響到了社會保障政策的貫徹和落實。因此，要更好地發(fā)揮社會保障兜底扶貧的優(yōu)勢需要在宣傳工作上下足功夫。隨著社會保障制度覆蓋率不斷增強，貧困地區(qū)應(yīng)該將社會保障的宣傳工作作為推進(jìn)社保工作的主要方法，通過安置戶外大型廣告牌、懸掛橫幅、張貼宣傳標(biāo)語、發(fā)放宣傳手冊、走村訪戶、集市擺攤、廣播播放政策等方式積極宣傳社會保障政策。通過各級黨委政府積極部署，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛宣傳，使社會保障政策做到家喻戶曉，人人皆知，引導(dǎo)貧困地區(qū)的貧困人口積極參保繳費。

（四）建立扶貧開發(fā)與社會保障兜底扶貧的聯(lián)動機制。社會保障扶貧與金融、民政、社會保障、衛(wèi)生等多個部門相聯(lián)系。為使社會保障全面統(tǒng)籌發(fā)展且發(fā)揮其作用，則需要各職能部門協(xié)作。扶貧開發(fā)和社會保障的成本都較高，如果將其聯(lián)動起來，有助于這四個行政部門科學(xué)管理，并能使社會保障和扶貧措施運行起來簡單方便且科學(xué)高效，最終達(dá)到縮小成本的效果。四個部門各司其職，共同管理與配合，如扶貧開發(fā)部門需精確定位兜底對象、創(chuàng)建扶貧體系與內(nèi)部機制；財政部門需精確預(yù)算社會保障資金，對特別貧困或難以實施其他扶貧項目的貧困村可加大資金的投放，嚴(yán)格監(jiān)督貧困地區(qū)的資金使用以及合理分配資金用途；民政部門可以呼吁社會力量努力參加社會救助，并協(xié)調(diào)政府部門與貧困戶的矛盾；施行養(yǎng)老保障政策則主要依靠人力資源和社會保障部門，醫(yī)療衛(wèi)生部門實施醫(yī)療保險和衛(wèi)生疾病知識講解。除此之外，增強社會保障機構(gòu)建設(shè)和增加勞動力人口是不可或缺的。同時，應(yīng)對貧困地區(qū)社會保障相關(guān)工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以此提高貧困地區(qū)社保行業(yè)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。

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