財(cái)稅政策扶持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

趙磊

[提要] 傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)一般呈現(xiàn)線性特征，循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為新理念支撐下的產(chǎn)業(yè)模式，因其對資源的高效利用而成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先選擇。本文基于對現(xiàn)行財(cái)稅扶持政策的調(diào)研與分析，提出促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的財(cái)稅政策調(diào)整方向，以期為財(cái)稅決策提供參考。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)；財(cái)稅；政策；調(diào)整

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、內(nèi)涵限定：循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢

循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為新型經(jīng)濟(jì)模式和產(chǎn)業(yè)架構(gòu)，其重點(diǎn)是在資源集約利用理念的指引下，對傳統(tǒng)商品形式與商業(yè)模式進(jìn)行全新布局，以資源的鏈?zhǔn)綉?yīng)用和對環(huán)境的友好循環(huán)利用為核心特征而形成的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展新思維。循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的三個顛覆：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式由純消耗型轉(zhuǎn)向聚焦發(fā)展的可持續(xù)性；二是環(huán)境治理模式由尾端懲治轉(zhuǎn)向先端調(diào)整；三是發(fā)展宏觀管理由各個部門各行其是轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)共同治理。

從循環(huán)經(jīng)濟(jì)之內(nèi)涵我們可以總結(jié)出其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)層面的資源高效利用，節(jié)約經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本和消耗；二是環(huán)境層面的生態(tài)保護(hù)，具有生態(tài)倫理特征，以其生產(chǎn)和運(yùn)作方式的新構(gòu)建而緩解發(fā)展與自然資源的關(guān)系。其優(yōu)勢又體現(xiàn)為三個目標(biāo)的同步實(shí)現(xiàn)與合作共贏：目標(biāo)之一是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，具體包括總量增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，二者不偏廢；目標(biāo)之二是環(huán)境安全，將徹底改變傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的弊端；目標(biāo)之三是資源再循環(huán)使用，單位資源從經(jīng)濟(jì)全鏈條看其應(yīng)用價值遠(yuǎn)超傳統(tǒng)模式。

二、邏輯關(guān)系：循環(huán)經(jīng)濟(jì)對財(cái)稅政策的訴求

（一）循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須依靠宏觀手段的強(qiáng)力助推。新型經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式搶占發(fā)展空間往往會經(jīng)歷高投入階段，此階段新型經(jīng)濟(jì)模式需要應(yīng)對制約與困境，而且平穩(wěn)過渡往往需要堅(jiān)持長期投入。循環(huán)經(jīng)濟(jì)困境特征尤為凸顯，因其發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)擺脫對自然資源高依附性且流程構(gòu)造復(fù)雜，因此長期將處于模式突破階段，前期產(chǎn)出效益低無法吸引市場主體。因此，鑒于其公益屬性，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用各種支持手段助推其發(fā)展，并通過探索運(yùn)作，從而構(gòu)建起一整套行之有效的政策激勵機(jī)制與體系。

（二）財(cái)稅扶持政策具有先天制度優(yōu)勢。財(cái)稅政策作為重要宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，其對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用無可替代且具有較為廣闊的空間。一是財(cái)稅政策與貨幣政策是政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的兩方面手段，循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為新興經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，財(cái)稅政策對其具有最為直接的激勵作用；二是財(cái)稅政策對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用體現(xiàn)為多種手段，可以采用直接投資、采購政策傾斜、財(cái)政資金獎勵、稅收政策優(yōu)惠等方式，可以綜合施策、多處用力，形成較為完善、配合密切、效果顯著的激勵制度體系。

（三）財(cái)稅政策具有有效的施策途徑。財(cái)政政策和稅收政策可以對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行全流程全過程激勵。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)節(jié)來看，財(cái)稅政策既可以對企業(yè)初始投入環(huán)節(jié)進(jìn)行鼓勵支持，也可以在產(chǎn)品進(jìn)入市場環(huán)節(jié)予以政策扶持，甚至可以在企業(yè)投入前端的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上著手，營造良好的營商環(huán)境。從市場主體來看，除了對一般生產(chǎn)者和消費(fèi)者著手進(jìn)行保障外，其突出特點(diǎn)就是強(qiáng)化對分解者的政策扶持。這部分市場主體數(shù)量少但在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用至關(guān)重要，財(cái)稅政策可以激勵其對廢棄物進(jìn)行防治和處理。

三、問題查擺：正視現(xiàn)行財(cái)稅政策體系的弊端

（一）財(cái)政政策。一是財(cái)政資金投入總量偏小。目前中央已經(jīng)設(shè)立了支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，但從資金使用方向來看與其他獎勵政策有重合之處，使得財(cái)政資金對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持保障作用發(fā)揮不充分。另外從地方情況看，多數(shù)省市未設(shè)立獨(dú)立基金，政府對循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的投入大多處于“一事一議”的狀態(tài)，使得資金投入缺乏連貫性；二是消費(fèi)補(bǔ)貼力度較小。企業(yè)產(chǎn)品在市場競爭中具有優(yōu)勢是其能夠健康持續(xù)發(fā)展的最重要一環(huán)，因此對循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)補(bǔ)貼是財(cái)稅扶持政策的題中之意。目前，我國受惠范圍較廣、支持效果較好的主要是家電產(chǎn)品的“以舊換新”試點(diǎn)，補(bǔ)貼力度不足、范圍較窄，面向清潔能源、節(jié)能產(chǎn)品的消費(fèi)補(bǔ)貼體系尚未建立起來；三是支出結(jié)構(gòu)不合理。從目前的實(shí)際情況來看，政策的受惠范圍局限于部分企業(yè)和項(xiàng)目，對提升社會參與度的作用比較有限。采取的支持手段也大多具有一定的局限性，缺乏對關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)而有效的刺激，杠桿效應(yīng)發(fā)揮不明顯，不利于打通整個循環(huán)經(jīng)濟(jì)的脈絡(luò)，激發(fā)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)本身的活力。

（二）稅收政策。一是稅收優(yōu)惠政策范圍較窄。目前，我國的稅制并未設(shè)計(jì)針對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策，也不符合稅制設(shè)計(jì)的基本要求。分稅種看，增值稅對相關(guān)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的優(yōu)惠政策較為單一，能夠享受稅收減免的產(chǎn)品種類少、政策類型少且優(yōu)惠力度不大，多數(shù)循環(huán)鏈原料及產(chǎn)品未列入優(yōu)惠范圍。消費(fèi)稅和資源稅方面，共同的突出問題就是多種消耗品和自然資源未列入征稅范圍，不利于對自然資源實(shí)施全面保護(hù)等等；二是優(yōu)惠政策期限較短。除前述增值稅政策外，現(xiàn)行企業(yè)所得稅法對相關(guān)企業(yè)的優(yōu)惠期限為一至五年。但是正如前文所說，循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)從投入到產(chǎn)出往往具有長期性，較短期限內(nèi)的優(yōu)惠政策使得企業(yè)由于未實(shí)現(xiàn)利潤而無法享受，過短的優(yōu)惠期不利于鼓勵企業(yè)長期堅(jiān)持資源節(jié)約循環(huán)利用的生產(chǎn)模式；三是稅率結(jié)構(gòu)不盡合理。主要體現(xiàn)在資源稅和消費(fèi)稅兩個稅種上。資源稅的征稅方式和稅率設(shè)計(jì)對開采給環(huán)境帶來的負(fù)效應(yīng)無關(guān)，只是針對自然資源的價值屬性進(jìn)行征稅，使得資源稅應(yīng)當(dāng)具備的節(jié)約與防污染意圖無法實(shí)現(xiàn)。而消費(fèi)稅方面，對新能源汽車應(yīng)當(dāng)給予特定的稅率優(yōu)惠，目前在這一方面稅收立法尚呈現(xiàn)缺位狀態(tài)。

四、實(shí)現(xiàn)路徑：財(cái)稅扶持政策的調(diào)整與優(yōu)化

（一）基本原則。一是效率與公平兼顧，同時考慮政策的實(shí)施效率和促進(jìn)稅收公平；二是調(diào)控的靈活性，財(cái)稅政策的設(shè)計(jì)要對不同情形予以不同方式的支持；三是獎優(yōu)罰劣，要采取正向激勵和負(fù)面懲處兩種手段，力爭發(fā)揮出綜合施策效果；四是確?？尚行?，既要考慮支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，又要考慮財(cái)政承受能力；五是堅(jiān)持整體推進(jìn)，注重從循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程進(jìn)行對癥施策，分別制定切實(shí)可行的分段政策。

（二）財(cái)政政策

1、財(cái)政預(yù)算政策。財(cái)稅部門應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮職能作用，不斷加大財(cái)政扶持力度，提高財(cái)政資金使用效率，扎實(shí)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，要將財(cái)政資金用于循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和城市礦產(chǎn)、餐廚垃圾、園區(qū)循環(huán)化改造等國家級示范試點(diǎn)項(xiàng)目，有效促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)起步和較快發(fā)展。各省市要不斷加大自有資金支持，采取貸款貼息和補(bǔ)助方式對循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)園區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目予以支持。積極與世界銀行等國際組織開展合作，爭取贈款、低息借款等支持低碳城市建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2、消費(fèi)性支出。完善制度，從采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購需求、采購文件、采購評審、履約驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)明確落實(shí)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品強(qiáng)制采購和優(yōu)先采購政策的具體要求，提出通過給予節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品一定比例的評審加分或價格扣除落實(shí)優(yōu)先采購政策。可以參照德國做法，由政府牽頭，以行業(yè)協(xié)會為依托，對各種產(chǎn)品進(jìn)行綠色認(rèn)證，編制政府綠色采購清單，進(jìn)行優(yōu)先采購。嚴(yán)格落實(shí)綠色采購政策，在年度安排的預(yù)算單位和采購代理機(jī)構(gòu)政府采購專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作中，將落實(shí)綠色采購政策情況納入檢查范圍。

3、投資性支出。一方面政府要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營商環(huán)境打造工作，特別是大型項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建方面，要加大投入力度；另一方面找準(zhǔn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)，通過少量財(cái)政資金投入，激發(fā)民間資本和人民群眾的參與熱情。對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行重點(diǎn)投資和統(tǒng)一規(guī)劃，對海水淡化、節(jié)能改造、資源再利用等重點(diǎn)項(xiàng)目的研究開發(fā)，可以與科研實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)合作。

4、財(cái)政資金補(bǔ)貼?？梢猿浞纸梃b先進(jìn)國家的做法，采取物價補(bǔ)貼、政策貼息、企業(yè)經(jīng)營虧損補(bǔ)助、稅前還貸等方式，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)加快發(fā)展?？梢钥紤]突破現(xiàn)有財(cái)稅政策限制，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)和資源綜合利用企業(yè)繳納的稅收，通過年終結(jié)算返還給各園區(qū)，專項(xiàng)用于產(chǎn)業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）稅收政策

1、打造綠色稅收體系。以環(huán)境保護(hù)稅開征為契機(jī)，以保護(hù)環(huán)境、合理開發(fā)利用自然資源、推進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)為目標(biāo)，繼續(xù)完善稅收制度，進(jìn)一步理順稅費(fèi)關(guān)系，培育地方稅源，建立綠色稅制，形成有效的約束激勵并舉機(jī)制，促進(jìn)綠色發(fā)展、綠色生活，促進(jìn)資源節(jié)約利用，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。

2、改革資源稅。按照“清費(fèi)立稅”的思路，在對現(xiàn)行各類資源收費(fèi)進(jìn)行全面梳理排查的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況推進(jìn)費(fèi)改稅，時機(jī)成熟后再考慮修改資源稅稅目，擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。要優(yōu)化資源稅稅率結(jié)構(gòu)，對部分產(chǎn)品實(shí)行累進(jìn)課征制，同時要將環(huán)境消耗情況作為重要因素進(jìn)行稅率設(shè)計(jì)，普遍調(diào)高單位稅額或稅率，適當(dāng)拉大級距。

3、完善流轉(zhuǎn)稅和所得稅。對現(xiàn)行稅制和稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行通盤考慮，將一些重要消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征收范圍。根據(jù)不同產(chǎn)品環(huán)境友好程度和資源耗費(fèi)水平，設(shè)計(jì)差別稅率，對綠色產(chǎn)品予以低稅率或減免稅。擴(kuò)大增值稅優(yōu)惠政策受益范圍，完善增值稅抵扣鏈條和進(jìn)出口環(huán)節(jié)增值稅政策。延長企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策期限，采用稅前扣除等方式鼓勵企業(yè)對循環(huán)經(jīng)濟(jì)基金項(xiàng)目進(jìn)行捐贈，等等。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]高玉強(qiáng).促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策研究——一個新的理論分析框架[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2009.