易地扶貧搬遷面臨的困境及路徑選擇

劉棋滔 湯玉官

[提要] 易地扶貧搬遷是切實解決廣大貧困鄉(xiāng)村人民群眾貧困難題的有力舉措之一。針對廣西西北部貧困鄉(xiāng)村易地扶貧搬遷過程中遇到的難題，需要創(chuàng)新方式方法，提供新的路徑選擇。本文提出充分尊重移民意愿，科學(xué)合理有序地引導(dǎo)群眾進行易地扶貧搬遷；加強政府領(lǐng)導(dǎo)，強化政策保障和推動地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加強扶持創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：易地扶貧搬遷；困境；路徑選擇

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

一、引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央始終把脫貧攻堅擺在治國理政的首要位置，并制定到2020年實現(xiàn)7，000萬貧困人口全部脫貧的宏偉目標，全面建成小康社會。2017年，廣西有貧困人口341萬人，111個縣（市、區(qū)）中貧困縣有50個，貧困村的數(shù)量有1，635個，多集中在西北部地區(qū)，貧困人口中少數(shù)民族人口居多，鄉(xiāng)村貧困問題治理成效不大。鄉(xiāng)村作為一個綜合的經(jīng)濟實體，實行易地扶貧搬遷是解決貧困問題的有效途徑。

二、廣西西北部情況概述

（一）自然環(huán)境。廣西西北部地區(qū)位于云貴高原延伸出邊緣地帶，是廣西全區(qū)地勢最高的地區(qū)，地勢從西北向東南逐漸降低，多為山地、丘陵地區(qū)，森林覆蓋率高，受地貌影響，植被保護能力較差，自然災(zāi)害較多。廣西西北部范圍包括百色市的平果縣北部、田陽縣北部、西林縣等；河池市的都安瑤族自治縣、巴馬瑤族自治縣、大化縣等；忻城縣西南部、宜州市中西部和環(huán)江縣中西部、羅城縣西部；南寧市的上林縣西部、馬山縣和武鳴區(qū)西北部等。研究地區(qū)總?cè)丝跒?00萬人左右，其中，農(nóng)村人口約為527.27萬人，占研究地區(qū)總?cè)丝诘?8.6%。截至2017年底，研究地區(qū)約有100.6萬貧困人口。

（二）人文環(huán)境。改革開放以來，桂西北地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，2016年桂西北GDP總量約為1，771.49億元，廣西生產(chǎn)總值為18，317.64億元，占廣西全區(qū)生產(chǎn)總值的9.67%?！笆晃濉逼陂g，桂西北地區(qū)GDP總量為3，588.46億元，約占廣西全區(qū)生產(chǎn)總值的10.25%；“十二五”期間，桂西北地區(qū)GDP總量達到6，874.07億元，約占廣西全區(qū)GDP總量的9.55%。

三、廣西西北部貧困鄉(xiāng)村現(xiàn)狀分析

（一）廣西西北部貧困鄉(xiāng)村現(xiàn)狀。2017年，廣西有革命老區(qū)縣32個，貧困縣54個，包括國家級貧困縣28個，其中21個區(qū)級貧困縣，享受國家級貧困縣1個，享受區(qū)級貧困縣2個，片區(qū)貧困縣2個（南丹縣、平果縣），多集中于西北地區(qū)，以百色市與河池市所轄縣為主，如河池市的鳳山縣、大化縣等，百色市的田東縣、西林縣、田林縣等。截至2016年，百色市農(nóng)村居民人均純收入為9，348元，其中隆林各族自治縣、凌云縣、樂業(yè)縣以及那坡縣農(nóng)村居民人均純收入不足7，800元；河池市農(nóng)村居民人均純收入為7，509元，其中鳳山縣、東蘭縣、羅城縣、巴馬縣、都安縣以及大化縣農(nóng)村居民人均純收入不足6，700元。截至2016年底，廣西全區(qū)共有3，117個貧困村，桂西北貧困村為1，635個，占全區(qū)貧困村總數(shù)的52.5%；廣西貧困人口數(shù)量為341萬人，西北部鄉(xiāng)村地區(qū)貧困人口數(shù)量為100.6萬人左右，占廣西貧困人口總數(shù)的29.5%。

（二）廣西西北部貧困鄉(xiāng)村易地扶貧搬遷現(xiàn)狀。經(jīng)過扶貧“十二五”規(guī)劃工作的艱苦努力之后，廣西的扶貧工作取得了顯著的成效。2011年，廣西全區(qū)的農(nóng)村貧困人口為1，012萬人，貧困率為23.9%，而到了2017年這個數(shù)字減少至341萬人，貧困率降為10.5%；安置群眾達309，888人，完成投資84.06億元，安置房建設(shè)530.5萬平方米。2017年，廣西易地扶貧搬遷人數(shù)總量為48萬人，而西北部地區(qū)易地扶貧搬遷總?cè)藬?shù)約為23.53萬人，占廣西易地扶貧搬遷總?cè)藬?shù)的49%。建設(shè)集中安置點178個，安置136，262人，占安置規(guī)模的95.44%。建設(shè)安置工程43個，118，923人得到安置，占安置人數(shù)的87%。地區(qū)內(nèi)28個國家扶持貧困縣的農(nóng)民年人均純收入從2010年的3，454元升至2016年的8，326元，增長了141.05%，年均增長為20.15%，地區(qū)發(fā)展進入了良性軌道，為減貧脫貧工作奠定了良好基礎(chǔ)。

四、廣西西北部貧困鄉(xiāng)村易地扶貧搬遷困境

但是，由于廣西西北部貧困鄉(xiāng)村自然環(huán)境和人文環(huán)境的特殊性，在現(xiàn)實當中也嚴重制約著其易地扶貧搬遷的進程，具體包括以下幾個方面：

（一）搬遷人口的抗拒。廣西西北部鄉(xiāng)村地區(qū)是廣西少數(shù)民族人口聚居的地區(qū)，少數(shù)民族人口有577.48萬人，廣西西北地區(qū)貧困人口約有100.6萬人。對于他們來說，世世代代生活在這片土地，對家鄉(xiāng)有著強烈的感情，有著他們獨特的風(fēng)土人情，搬遷到新地方意味著他們必須從頭開始，將從前的生產(chǎn)生活方式推倒重新來過。并且，這一片地區(qū)信息封閉、受教育程度低、掌握的生產(chǎn)勞動技能有限，導(dǎo)致他們對搬遷懷有恐懼、害怕的心理，有著各種重重的顧慮，引起他們的抵抗心理。進而消極對待搬遷活動。他們的顧慮和害怕心理表現(xiàn)在對搬遷活動的抵觸上。

（二）搬遷對象與實際需要得到幫助的人員不一致。由于廣西區(qū)內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，風(fēng)俗人情也不盡相同，對于移民的新房屋建設(shè)標準也有所不一樣。但是，有一點最為重要的標準是不容改變的，那就是易地扶貧搬遷的對象是各項生活生產(chǎn)條件都較為惡劣的貧困鄉(xiāng)村。但是在易地扶貧搬遷過程中，雖然政府要求整村整體進行搬遷，但是從實際情況來看，某些地區(qū)存在相同的問題，就是雖然搬遷對象都屬于貧困村，但大部分卻是相對富裕的村落，雖然同屬于貧困村，但更加貧困的鄉(xiāng)村卻沒有搬遷出來。這就導(dǎo)致一些具有經(jīng)濟能力、相對富裕的村落進行了搬遷，得到了幫助，而更加貧窮的村落卻沒有搬遷出來，沒有得到相應(yīng)的幫助和補貼。所以，搬遷對象與實際需要得到幫助的人員不一致，在一定程度上也影響了易地扶貧搬遷工程的整體規(guī)劃和進程。

（三）資金缺口大。在易地扶貧“十三五”規(guī)劃期間，廣西整體易地扶貧搬遷的資金投入需要660.18億元。其中，包括建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施122.75億元，建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施9.77億元，整治土地18.92億元，建設(shè)安置房345.6億元，征收土地132億元。而根據(jù)來源資金的估算，對中央申請的投資預(yù)算只有80億元左右，剩余的部分則要通過其他方式進行籌集，如發(fā)行政府債券、承接建設(shè)專項基金、長期貸款以及群眾自籌等方式。中央的投資預(yù)算下發(fā)到廣西各地級市之后還出現(xiàn)巨大的資金缺口，西北地區(qū)各市的資金缺口分別為河池127.19億元、百色142.36億元、賀州70.21億元、來賓25.30億元。資金缺口達269.55億元，雖然西北地區(qū)近年來經(jīng)濟和農(nóng)村居民人均收入有所提升，但是群眾籌措能力有限，這么大的資金缺口對于這片地區(qū)來說還是一個巨大的考驗。所以，資金問題是廣西西北貧困鄉(xiāng)村地區(qū)易地扶貧搬遷亟須解決的問題。

五、廣西西北部貧困鄉(xiāng)村易地扶貧搬遷路徑選擇

為應(yīng)對當前廣西西北部貧困鄉(xiāng)村易地扶貧搬遷面臨的困境，需要從以下幾個方面激發(fā)貧困群眾自我脫貧和發(fā)展的內(nèi)生動力：

（一）充分尊重移民意愿，科學(xué)合理有序地引導(dǎo)群眾進行易地扶貧搬遷。易地扶貧工作最大的問題是要讓群眾信賴和支持易地扶貧搬遷工作，這也是易地扶貧搬遷工作的基礎(chǔ)性問題。要想實現(xiàn)移民群眾愿意搬遷、有序搬遷以及精準搬遷就要充分尊重群眾意愿，采取科學(xué)的方法，正確合理有序地引導(dǎo)群眾進行搬遷。通過調(diào)查了解清楚貧困移民的基本情況，確保搬遷工作符合移民意愿。建立健全易地扶貧搬遷對象識別鑒別機制，采取戶戶逐一見面登記的做法，具體落實到戶到人，清晰了解搬遷群眾的意愿。有計劃地制定實施步驟、每個階段的工作重點要突出。根據(jù)西北部貧困鄉(xiāng)村地區(qū)實際和移民群眾意愿，遵循搬遷戶進行申請、村群眾評議、村鎮(zhèn)初步審定、相關(guān)部門審議以及縣區(qū)政府批準的程序，安排搬遷工作事項。完善信息管理系統(tǒng)，對搬遷過程進行監(jiān)管，推進易地扶貧搬遷規(guī)范化，實行“一個安置區(qū)、一個項目的主體和法人”的管理模式。

（二）加強政府領(lǐng)導(dǎo)，強化政策保障。易地扶貧搬遷工作的出發(fā)點和落腳點是實現(xiàn)貧困鄉(xiāng)村貧困群眾脫貧致富，而不僅僅是搬離貧困地區(qū)。所以，要結(jié)合實際創(chuàng)造性地尋找出符合實際情況的搬遷安置模式，依托當?shù)刎S富的資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使生產(chǎn)建設(shè)與扶貧搬遷相互銜接進行。在易地扶貧搬遷的推進過程中，政府相關(guān)部門對安置點的選擇要特別注重，因為它事關(guān)搬遷移民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、適應(yīng)融合、生產(chǎn)生活的重建等可持續(xù)發(fā)展狀況等。所以，要綜合考慮安置點的經(jīng)濟、社會、文化與生態(tài)等多方面因素，為移民子孫后代謀求后續(xù)發(fā)展。政府要制定和完善政策法規(guī)，實施有力的政策措施，維護搬遷移民的權(quán)益。對易地扶貧搬遷條款進行細化，注重細節(jié)，維護和保障移民的知情權(quán)、補償權(quán)、發(fā)展權(quán)、申述權(quán)以及參與權(quán)，減輕移民遷移地生產(chǎn)生活的負擔(dān)，最終實現(xiàn)搬遷移民的可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅只是增加移民收入。

（三）推動地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強扶持創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。為彌補資金缺口較大的問題，需要發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)，促進搬遷地經(jīng)濟發(fā)展，增加地方財政收入，才能彌補資金不足的局面。推動地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展要符合可持續(xù)發(fā)展理念，確保搬遷移民能夠“穩(wěn)得住、富得起”，政府要正確引導(dǎo)和扶持當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分利用當?shù)刎S富的自然資源，大力發(fā)展具有當?shù)靥厣氖止I(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、旅游業(yè)以及優(yōu)勢農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新具有少數(shù)民族特色的產(chǎn)業(yè)，如保健品、中草藥、手工產(chǎn)業(yè)加工制造等產(chǎn)業(yè)，在傳統(tǒng)民族特色產(chǎn)業(yè)上不斷開拓創(chuàng)新，推陳出新，形成產(chǎn)業(yè)鏈，增加人員和資金的流動。對于搬遷移民而言，就業(yè)與創(chuàng)業(yè)是他們的生存與發(fā)展之本，要想實現(xiàn)搬遷移民的后續(xù)發(fā)展，提高他們的生活水平，需要政府開展關(guān)于移民的就業(yè)培訓(xùn)課程，提升他們的技能水平，在移民創(chuàng)業(yè)項目方面加大政策扶持力度，使得搬遷移民能夠生存并富裕起來，實現(xiàn)他們的可持續(xù)發(fā)展。

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