美國稅改與中國應(yīng)對思路

胡雪妮

[提要] 2017年12月15日，美國國會共和黨人公布稅改議案最終版本，參眾兩院的共和黨議員達(dá)成一致，這是自1986年以來最大規(guī)模的稅收改革。美國稅改在美國乃至全世界都引發(fā)熱烈的討論。但美國稅改就是減稅嗎？而減稅是發(fā)展經(jīng)濟的靈丹妙藥嗎？真正回答這些問題還需要我們回到問題的本質(zhì)，稅收政策的本質(zhì)是什么？美國稅改內(nèi)在的邏輯到底是什么？而美國稅改所代表的國際稅收制度變化趨勢是什么？帶著這些問題，再回到中國的國情本身，結(jié)合中國的經(jīng)濟形勢，對中國稅收制度改革的邏輯和方向做出判斷。

關(guān)鍵詞：美國稅改；減稅；國際稅收制度；中國應(yīng)對

中圖分類號：DF432 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

以減稅為中心的稅制改革是特朗普競選總統(tǒng)的承諾。2018年4月26日，美國正式宣布特朗普的最新稅改方案，這是自1986年以來最大規(guī)模的稅收改革，美國迎來“一代人”的稅改。根據(jù)這份最終版本的稅改法案，公司稅將從現(xiàn)有的35%下調(diào)到21%。至于個人所得稅保留七個等級，但每個等級的最高稅率都下調(diào)，針對富裕人士的最高等級稅率減少2.6個百分點至37%。法案還部分廢除了前總統(tǒng)奧巴馬的招牌法案“奧巴馬醫(yī)?！?，不再強制要求美國人購買醫(yī)療保險。據(jù)悉，所有稅改措施將從2018年估稅年開始實施。

一、關(guān)于美國稅改基本問題

（一）美國稅改就是減稅？美國稅改是一套“組合拳”。由于此次稅改減稅的力度較大，所以很多觀點將美國稅改等同于減稅。但任何一個完整的改革都應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)性的、系統(tǒng)性的，而不應(yīng)當(dāng)是單向性的，只減不增既不符合改革的系統(tǒng)性也有違經(jīng)濟邏輯，美國財政已經(jīng)連年債臺高筑，再大規(guī)?？s水，政府實在不可能承受。因此，美國稅改并不等同于減稅。

事實上法案中確實還有很多“增稅”的措施。例如，在特別消費稅相關(guān)條款下，美國企業(yè)如果從其海外子公司進(jìn)行采購，將不得不支付20%的稅費，而在美國國內(nèi)進(jìn)行的類似交易則并不適用這一規(guī)定。法案中的“稅基侵蝕與反濫用稅”（BEAT）規(guī)定，美國企業(yè)對境外關(guān)聯(lián)方支付的行為若屬于“稅基侵蝕”將收稅10%，到2026年起進(jìn)一步升至12.5%。參議院議案還要求對“全球無形資產(chǎn)低稅收入”（GILTI）征收10%的稅率，代表美國企業(yè)的品牌和知識產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)在全球的收入稅負(fù)更低。有批評觀點認(rèn)為，這是變相的出口補貼，因為有的知識產(chǎn)權(quán)收入與研發(fā)活動并不直接相關(guān)。也因此，歐洲五國（德、法、意、西、英）財政部長寫給美國財長姆努欽的一封信表示，雖然稅務(wù)立法是一國主權(quán)的重要支柱，但也應(yīng)遵守國際規(guī)章制度。他們表示，納入某些不太傳統(tǒng)的稅收條款可能與美國的雙重稅務(wù)條款相抵觸，且可能會對國際貿(mào)易產(chǎn)生重大扭曲影響。

（二）減稅是經(jīng)濟發(fā)展的靈丹妙藥嗎？在2008年金融危機時，很多人都認(rèn)為救經(jīng)濟的最好方式就是增發(fā)貨幣，事實上增發(fā)貨幣在短時期內(nèi)確實有一定的提振經(jīng)濟的作用，但效果難以持續(xù)，并且很多時候提振信心的作用大于實際的作用，治標(biāo)不治本，而且過度增發(fā)或者濫發(fā)只會催生經(jīng)濟泡沫。在美國經(jīng)濟政策決策討論的是政府和市場的關(guān)系，建立在對經(jīng)濟規(guī)律的認(rèn)識之上，因此一項政策的效果和導(dǎo)向，特別是精細(xì)化的平衡必然是建立在對經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，法律制度深入認(rèn)識和理解上的。

減稅背后的邏輯和原理也十分清晰。減稅可使投資新項目的資金成本降低。從短期來看，擴大對設(shè)備、建筑和知識產(chǎn)權(quán)的支出應(yīng)該有助于經(jīng)濟增長；從長期來看，減稅可以提高工人生產(chǎn)率，帶來持久回報。但是，經(jīng)濟的運行會受到許多因素的影響，包括人口、商業(yè)周期、技術(shù)和監(jiān)管。稅收只是其中一個因素，并且通常其作用并不像倡導(dǎo)者所宣傳的那樣大。

以英國為例，英國將企業(yè)所得稅稅率從2007年的30%下調(diào)至目前的19%。英國財政部2013年的一項研究預(yù)測，自2010年以來的減稅舉措最終會給英國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）帶來0.6%的提振。然而，根據(jù)OECD的數(shù)據(jù)，英國投資在GDP中所占的比重實際上低于2007年以前，而2010～2015年的生產(chǎn)率增速平均為0.6%，在主要國家中墊底。由此可見，經(jīng)濟的增長最直接的帶動因素是進(jìn)出口貿(mào)易（尤其的是出口貿(mào)易）的增加，以及投資（尤其是資本的流入）的增長，稅制的調(diào)整所帶來的效果是調(diào)節(jié)性的、輔助性的、循序漸進(jìn)的。

二、美國稅改的內(nèi)在邏輯

（一）稅收政策的本質(zhì)。稅收政策是一國經(jīng)濟政策的重要組成部分。因此，如何看待稅收和經(jīng)濟乃至社會治理的關(guān)系就決定了如何分析稅收的發(fā)展。本質(zhì)上看，稅收是國民經(jīng)濟再分配的過程，如果說市場是一種資源分配工具，稅收就是另一種，稅收的分配首先決定了國家和社會之間的資源分配，然后某種程度上又通過稅收制度的建設(shè)和國家財政的再分配影響和改變著社會內(nèi)部分配。并且這樣的一個分配是動態(tài)的，因為最終的分配實現(xiàn)是在市場中，包括國家在內(nèi)的分配都只能影響和改變市場，卻不可能主導(dǎo)市場的變化。

稅收作為財政收入的主體，既是維持國家有效運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)，又是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的有效手段。在宏觀上，稅收是社會總產(chǎn)出的重要組成部分。在微觀上，稅收伴隨著企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品、提供服務(wù)、進(jìn)行交易和發(fā)生其他應(yīng)稅行為而產(chǎn)生。事實上，經(jīng)濟形勢與一國的稅收制度是相互影響的關(guān)系。經(jīng)濟形勢是稅收制度的背景與基礎(chǔ)，經(jīng)濟形勢的好與壞會直接決定稅收制度的調(diào)整。同時，稅收對經(jīng)濟也具有反作用。完善的稅制會平衡納稅人之間的稅負(fù)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，使資源配置的扭曲程度達(dá)到最小化，最終通過降低社會成本和稅收成本來促進(jìn)社會經(jīng)濟效率的提高。

（二）美國稅改的內(nèi)在邏輯。理性的看待特朗普稅改必須發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的經(jīng)濟邏輯和稅改思路。特朗普稅改的理論邏輯其實主要建立在美國現(xiàn)有的經(jīng)濟形勢下，即GDP遠(yuǎn)小于GNP，美國的居民企業(yè)大量價值創(chuàng)造在海外完成，而本土經(jīng)濟增長在全球化競爭中出現(xiàn)了優(yōu)勢降低的狀態(tài)。特朗普稅改更多的著眼于全球稅制競爭的概念，其目的是通過吸引資本回流降低美國市場的經(jīng)營成本。稅改方案從四個方面應(yīng)對美國現(xiàn)有經(jīng)濟問題：

1、降低企業(yè)成本。企業(yè)稅最直接的影響就是降低了企業(yè)的成本，為企業(yè)減負(fù)，促進(jìn)企業(yè)釋放更多的經(jīng)濟活力。稅改方案對企業(yè)稅的調(diào)整幅度巨大，最終稅率21%在全球各主要經(jīng)濟體中處于低位。

2、促進(jìn)投資。稅改方案對國內(nèi)固定資產(chǎn)投資提供稅收優(yōu)惠，這能為美國國內(nèi)提供短期內(nèi)的投資刺激，吸引更多的外資流向美國，進(jìn)而帶動生產(chǎn)與就業(yè)。

3、促進(jìn)資金回流。對資金回流美國提供優(yōu)惠稅率并同時對滯留境外的利潤附加懲罰性稅收。美國此次減稅直接改變了利潤匯回征稅的原則，而對繼續(xù)滯留境外或認(rèn)為存在利用海外避稅的行為附加了額外的懲罰性稅收。

4、對個人稅的削減較為溫和。雖然也有通過扣除額進(jìn)行稅收調(diào)整等一系列措施，但整體的稅收優(yōu)惠相比企業(yè)稅收并不突出。首先，由于與企業(yè)稅相比，個人稅所占的比重不夠突出，即使大規(guī)模削減對經(jīng)濟的刺激和提振的效果也并不夠明顯；其次，從改革的緊迫性而言，企業(yè)要求松綁的呼聲要高于個人稅；最后，在美國目前財政赤字的現(xiàn)實情況下，不可能所有的稅種都大幅削減，陡然削減政府的財政體系無法承受。

（三）美國稅改代表的國際趨勢。總體而言，美國稅改基本上代表了目前國際稅改的邏輯，“攘外而安內(nèi)”，在內(nèi)部以降稅提升競爭力，對外實施BEPS（稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）反制措施，雙向擴大稅基彌補稅率下降的財政風(fēng)險。特朗普的稅改措施，將對國際資本的流向產(chǎn)生重大影響，投資者可能更加積極地考慮到美國投資，加劇其他國家吸引外資的壓力，也加大其他國家的稅收壓力，國際稅收競爭將更加激烈，也許新一輪世界范圍減稅大潮，即將開始，就像20世紀(jì)80年代，里根當(dāng)選美國總統(tǒng)宣布減稅，引發(fā)的全球減稅那樣。中國這些年一直采取減稅措施，無論是2008年的兩法合并，還是2009年的增值稅轉(zhuǎn)型，以及2012年的“營改增”試點和2016年的全面推開，都是減稅措施。當(dāng)然，美國的減稅，必然對中國下一步的稅制改革和制度設(shè)計產(chǎn)生一定的緊迫感和壓力。

三、中國的應(yīng)對——稅改思路

（一）中國的經(jīng)濟形勢。無論是“跨境電商”還是“一帶一路”都是使得中國的經(jīng)濟開始從GDP邁入GNP時代的重要推動力，使得中國的全球化參與程度的進(jìn)一步提升，可以以全球的資源來發(fā)揮人口的綜合生產(chǎn)消費優(yōu)勢，通過大規(guī)模海外并購反過來利用全球的生產(chǎn)能力和資本促進(jìn)中國的生產(chǎn)和消費能力的升級。而這又會倒逼我國生產(chǎn)能力的改進(jìn)，與人有關(guān)服務(wù)能力的全球化難以簡單跨越，而建立在供給側(cè)改革上的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率競爭可以跨越國境，是最為有效的全球化競爭路徑，這也是供給側(cè)改革降成本提效率的核心。

一是中國經(jīng)濟增長的基本面依然是積極的。在一國的經(jīng)濟發(fā)展中，“人”始終是核心。作為世界上人口最多的國家，人不僅是生產(chǎn)者，而且還是消費者。如果說適齡就業(yè)人口的下降會在一定程度上使我國喪失了一定的人口紅利，那么人民消費需求的持續(xù)增強和升級以及尚有著較大改善空間的人均生產(chǎn)力仍可以支撐一個較長時期的穩(wěn)定增長。而只要中國經(jīng)濟增長有足夠的信心作為支撐，就可以提前利用資本，使用資源進(jìn)一步的發(fā)展經(jīng)濟。金融的核心是跨時間、跨空間的價值交換。歸根結(jié)底，資本是可以通過發(fā)行貨幣解決的，前提是只要足夠的信用作為支撐，讓世界相信你未來能夠兌現(xiàn)承諾、更好更快地提供商品和服務(wù)，是對人和他所具備的資源調(diào)配和創(chuàng)造能力的折現(xiàn)；另一方面，有了足夠的資金才可以購買所需要的資源并利用資源來發(fā)展經(jīng)濟。

二是中國經(jīng)濟增長正面臨著嚴(yán)重的瓶頸。十九大報告提出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在現(xiàn)有的資源閑置下，如何更大程度地調(diào)動所有人的力量擴大生產(chǎn)和消費，除了實現(xiàn)內(nèi)生的循環(huán)（房地產(chǎn)其實是內(nèi)生循環(huán)的經(jīng)濟，因為流動要素的缺乏很難實現(xiàn)在全球范圍的增值），也需要實現(xiàn)外生的循環(huán)發(fā)展，或者說世界性的發(fā)展，就成了問題的關(guān)鍵。

基于上述分析，中國經(jīng)濟未來的發(fā)展路徑概括而言，就是部分限制粗放型的內(nèi)生循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展而擴大全球化經(jīng)濟的發(fā)展。限制或者說抑制房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展，通過稅收制度調(diào)節(jié)社會平衡和通過轉(zhuǎn)移支付擴大消費能力，提升廣大群眾的生產(chǎn)和服務(wù)參與度（即增加就業(yè)）包括擴大服務(wù)業(yè)和外向型經(jīng)濟，進(jìn)一步擴大開放、發(fā)展外向型經(jīng)濟，提升在世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟參與度，引進(jìn)資金、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式會是未來幾年經(jīng)濟制度的核心。

（二）中國稅改思路。對于美國稅改，我國應(yīng)對的思路在于如何建立與美國不同但又有相似之處的經(jīng)濟形勢相配套的稅收政策，而不能針對美國稅改的條文去逐條應(yīng)對，稅負(fù)變化同時受制度設(shè)計和征管的影響，中國的稅改也應(yīng)從這兩個方向齊頭并進(jìn)。首先，中國減稅是大方向，通過降稅清費可以為企業(yè)減負(fù)，激發(fā)經(jīng)濟的活力，也有利于進(jìn)一步吸收外資，在國際競爭中不至于處于被動的位置，并且減稅不能是單向的大規(guī)模的減稅；其次，從行政征管的角度來看，中國企業(yè)的稅負(fù)很多時候并不來自于稅制本身，而是行政執(zhí)法的粗放、效率低下，并且具有差異性造成的。行政征管的加強可以事實上抵消了部分減稅政策的利好，即使減稅的力度加大，也不見得會造成整體稅收的減少；相反，稅率的下調(diào)會倒逼政府進(jìn)行行政改革，提升征管的效率，改進(jìn)征管系統(tǒng)，因此這對于財稅改革、政府改革來說也是機遇。

在這思路之下，我們可以展望中國未來稅制設(shè)計和發(fā)展的關(guān)鍵思路：一是減稅是大勢所趨。隨著我國經(jīng)濟下行壓力逐漸增大，通過減稅（尤其是企業(yè)稅），是進(jìn)一步減輕企業(yè)稅負(fù)，降低成本，激發(fā)企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）活力的重要舉措。與隨著國際資本競爭進(jìn)一步加劇（包括美國稅改很可能引發(fā)的全球性減稅浪潮）形勢相適應(yīng)，對外投資的相應(yīng)稅收減免會進(jìn)一步擴大，不排除對利潤匯回和資本利得提供不同層級的稅收優(yōu)惠，同時對外資再投資提供稅收優(yōu)惠；二是結(jié)構(gòu)性調(diào)稅而非大規(guī)模單向減稅。從我國目前的財政收支狀況而言，減稅仍然有空間，但是可能更為合理的還是結(jié)構(gòu)性減稅，也就是大方向上有增有減（正如美國稅改也有增稅的部分）。國家的經(jīng)濟戰(zhàn)略（針對特定行業(yè)和區(qū)域），因此，單向的大幅減稅并不符合我們國家目前的財稅基礎(chǔ)并且也沒有必要。

四、總結(jié)

與美國相比，由于發(fā)展階段與經(jīng)濟形勢的差異，同樣是結(jié)構(gòu)性調(diào)稅（稅率有增有減），應(yīng)對國際稅收日益激烈的競爭，美國側(cè)重的是促使資本回流，因此結(jié)構(gòu)性調(diào)稅，調(diào)整的更多是國際資金的流向；而我國結(jié)構(gòu)性調(diào)稅，調(diào)整的是產(chǎn)業(yè)與區(qū)域的資源分配，以及社會內(nèi)部的收入平衡。由于我國發(fā)展起步較晚，法制健全程度與美國差異明顯，我國的稅改比美國面臨著更多的挑戰(zhàn)。我國還肩負(fù)著健全稅收法治體系、進(jìn)行行政改革、提升行政征管能力和效率等更多的來自體制上的改革目標(biāo)?？傊?，中國稅制的改革邏輯對應(yīng)的是中國的經(jīng)濟形勢，而未來的金融和稅制競爭本質(zhì)上是經(jīng)濟發(fā)展的潛力和信心之爭。

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